新奥尔良飓风灾难应对失当的成因剖析，本文主要内容关键词为：新奥尔良论文,失当论文,成因论文,飓风论文,灾难论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“卡特里娜”是2005年大西洋飓风季的第一个5级飓风，也是自有记录以来大西洋盆地的第6大风暴。2005年8月25日，它以一级飓风登陆美国佛罗里达迈阿密北部，8月26日，又穿过墨西哥湾，对阿拉巴马、密西西比和路易斯安那州的沿海区域造成威胁，当然包括新奥尔良的大部分城区，然后于8月29日再次以四级飓风登陆于海湾中部，路易斯安那州的新奥尔良市因此遭受重创。风暴引起的海浪很快就冲垮了新奥尔良市与庞恰特雷恩(Pontchartrain)湖之间的大坝。洪水淹没了城市的大部分地区。飓风对海湾地区，包括路易斯安娜、密西西比以及阿拉巴马州所造成的一系列打击使得这次飓风荣登美国历史上代价最高的自然灾害之首。官方统计的死亡人数达到1836人(其中路易斯安娜1577人)，失踪705人。上百万受灾群众流离失所，骨肉分离。据美国国会预算办公室负责人称，飓风最终造成的损失约为250亿美元。
政府对这次灾难也采取了很多应对措施，并在灾后展开了一系列的救援工作。但由于应对措施不够系统和救援工作过于仓促，还是导致大量难民滞留当地。容纳难民的体育场和会议中心卫生条件和治安条件都极度恶劣，又进一步引发了治安混乱局面，从而给这次灾难雪上加霜，并造成了更大生命和财产损失。原本有限的救援警力也被迫分流一部分用于保障社会治安。
这次卡特里娜飓风对新奥尔良(和路易斯安那州甚至美国)所造成的灾难性影响，既有新奥尔良自身的环境和管理等内在原因，又有国际国内政治、军事和体制上的外在原因。内在原因主要体现在：
第一，人口与地理原因。新奥尔良位于河口冲积平原之上，呈碗状下凹地形，南临密西西比河，北临庞恰特雷恩湖，而东面则是墨西哥湾，整个城市的大部分地区都位于海平面以下。城市安全完全依赖于239英里长的防洪大坝。该城最初并没有违背自然规律，城市还是建在地势较高的地方。然而，作为一个移民城市，随着移民规模的急剧增加，在20世纪40到50年代人们修筑了护城大坝之后，城市的发展越来越多地向低地扩展，直至新奥尔良的大部分地区都位于海平面之下，成为灾难的隐患。
第二，短期的经济利益助长了违建行为。随着新奥尔良城市的发展，人们在城市建设中破坏了大片海边滩涂，使城市在海潮和洪水的冲击中缺乏必要的缓冲；为了促进旅游业和商业，该市在洪水缓冲带建设繁华商业区、海边休闲观光区和住宅区。这样，海边的繁华商业区就处于海潮洪水的直接威胁之下。
第三，城市管理设备不足且配置不当。像新奥尔良这样非常容易遭遇水灾的城市，却没有完备的抽水系统。那些被设计用来对付洪水的抽水站在飓风到来之后都因为地势的问题而被淹没于洪水之下，只有在城市的水被抽干后才能派上用场，可谓形同虚设。而且，即使水泵都能使用，它们的抽水能力也完全不能应付5个堤坝决口，结果洪水在一天之内就淹没了城市80％的面积。
第四，自然环境的破坏。一是湿地的破坏，城市周围大量的自然湿地原本好比海绵，能够吸收降水并减少洪水侵袭的程度以保护城市，但在城市建设中却排干了大部分湿地。二是密西西比河带来的淤泥，本可以缓慢的沉积在入海口，增加城市的缓冲层，但如今却被管道加速冲走。三是工厂污染，当地石化企业为了节约成本，在靠近港口的海边建了大量炼油厂、油库、化工厂和仓库。这些工厂和仓库在被洪水淹没后又造成了严重的水污染，加重了危害程度。
第五，挪用专项资金。新奥尔良是一个以爵士乐、狂欢节和赌博业闻名的城市。在具体城市建设中，管理者们忽略了城市最主要的功能，即为人们的生活和生产活动创造安全和优良的环境，安全因素在实践中被巨大的经济效益所掩盖，城市的财政支出主要以促进旅游业和赌博业为重。联邦政府的防洪拨款大多都在短期利益的驱使下被挪作他用。人们不断地批判大坝委员会投入过多的精力从事码头建设、赌博业和商务活动而忽视了本职工作。比如，该委员会网页上的11个建筑项目，只有两项与控制洪水沾边。[3]
第六，疏散不力。新奥尔良是贫困的少数民族聚居之地和美国黑人人口比例最高的城市，其中，20％以上的居民和40％以上的儿童都生活在贫困线以下，他们很多集中在地势最低也最容易遭受水灾的地区。所有被淹的地区，98％的居民都是黑人，而其中1/3以上都在贫困线之下，而卡特里娜入侵之际，正是他们期盼下个月的救济之时。报道说，很多灾民之所以没有迅速撤离，就是因为他们不想错失政府的救济。而且，他们很多人都没有自己的交通工具。
外在原因主要表现为：
第一，预算削减。由于伊拉克战争以及打击恐怖主义活动，美国政府每年留下巨额财政赤字，从而导致国内公共事业开支大量削减，包括保护人们安危的修堤建坝，结果用于防洪的预算被压缩了80％，从而削弱了美国政府对付紧急自然灾害的能力。
第二，机构改革。国土安全部成立后，原来的联邦应急署变成了国土安全部属下的危机准备和反应司。这样，应急管理变成了一个庞大官僚机构中的一个分部，先期就埋下了协调困难的种子。加上任命的联邦应急总署执行官是一位不懂业务的政治官员，使得危机处理不当。这个问题在后来的应急救灾过程中突出地表现了出来。
卡特里娜造成巨大损失之后，人们开始反思这个问题，发现政府决策和政府部门之间的合作中存在相当多的问题。卡特里娜飓风原本是“天灾”，但由于新奥尔良市政府的决策失误和关系协调失当，从某种意义上又可以称之为“人祸”。政府的决策失误表现在：
第一，政府部门漠视学术界和媒体的预测。在卡特里娜飓风来袭之前，美国的学术界和媒体早就做出此次飓风袭击将会造成巨大损失的预言。早在2001年8月，美国地质勘探局地震学家露西·琼斯曾与联邦应急总署官员参加了一个关于应急培训的会议。当时她提出美国将可能遭遇的三大灾难，其中之一就是超强飓风袭击新奥尔良。“在南路易斯安娜遭受强飓风袭击时，决堤只是时间问题，到时候，虽然政府将会为此投入上亿美金，但我们仍将难以脱离苦海。”[4]
第二，政府没有事先告知市民撤离方案、避难所选择、搜救方案等应急常识。在2004年7月，路易斯安那州曾作了一个台面上的模拟三级飓风侵袭新奥尔良的演习。当时大约有来自50多个联邦、州、地方政府以及志愿者机构的250多位应急人员参与了该项目。该项目包括制订有效搜救计划、确定短期避难所以及对该市洪水的处理。当时的撤离训练并没有取得预期的成果。在新奥尔良的官方网站上，有一个“撤离计划总体方案”，他们为那些没有私家车的居民们提供的解决途径是“如果你需要搭乘别人的交通工具，请求助你们的邻居、朋友或亲戚”。[5]政府以为交通工具的分布是均衡的，但事实并非如此。他们的公民自救设计其实建立在脱离实际的假想之上。
第三，地方警力与联邦军队难以合作。在9月2日，布什要求路易斯安那州政府将救援工作的管理权交给联邦政府，这样，就可以派联邦军队进行搜救工作。但如果把管理权交给联邦政府，州政府就不能动用自己的国民卫队和地方警力协助救灾。而且，过去并没有将地方民兵(国民卫队)与联邦军队放在统一的总统领导下实施救灾的先例。当然，联邦总统有在出现地方反叛时接管地方国民卫队的权力，但飓风不算是反叛，历史上还没有过先例，所以布什也不愿意这样做。结果是州政府领导的国民卫队与联邦派来的军援队伍协作指挥。直到9月3日，国民卫队才报告从两个大型的公共设施(会议中心和体育场)撤出了所有的人，5日才报告恢复秩序。
第四，地方政府低估了灾难的严重程度，在寻求外部支持和准备自己的力量方面有不足之处。28日，路易斯安那州州长就接受了新墨西哥州长提出的派他们的国民卫队参加救援的提议，但24小时后她才完成必要的请求兄弟州派兵支援的书面文件。另外，州政府到飓风发生的第三天才想到要向更多的邻州求援。地方管理能力和警察素质也低。警察部队工资低微，管理不善，在关键时刻，沟通不灵，有的警察临阵解甲。
第五，作为整个赈灾活动总指挥的联邦应急署，完全没有计划、指挥失灵、信息失灵、沟通失灵。联邦应急署的主任承认，当广播报道了有2万人被困在体育场的24小时后，他才知道那儿有这么多人。在体育场附近的500多辆校车没能被及时用来疏散难民，直到后来被淹。联邦应急总署的电脑设备也经常性的死机，在关键时刻技术派不上用场。
第六，市长没有成功地实施应急计划。在新奥尔良的灾难过程中，除了美国总统布什成为众矢之的外，新奥尔良的黑人市长那金也受到的轰炸式谴责，主要是因为“对于大多数基层部门来说，导致没有有效实施飓风应急计划的关键问题就是，所有部门的决策者们根本就不知道计划是什么！”[6]无视飓风登陆前56小时就发布的警告，市长和州长直到灾难降临19小时后才颁布撤离命令，而那金市长的决定是选择避难所而不是完全撤离城市，个人决策的失误造成了不完全的撤离，而不完全的撤离又造成了死难人数的剧增和可怕的灾后场景。[7]