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中图分类号：F123.3 文献标识码：A 文章编号：1671-8402(2006)01-0013-05
党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》（以下简称建议），确定了今后一个时期中国经济和社会发展的行动纲领，引起世人瞩目。这是以胡锦涛同志为总书记的党中央领导下编制的第一个五年计划，是党中央提出科学发展观和构建社会主义和谐社会重大战略思想后编制的第一个五年计划。纵观《建议》，通篇体现了科学发展和开拓创新的精神，特别是在规划理念方面体现出一系列的创新，表现出许多闪光的亮点。与以往的五年计划不同，“十一五”规划的指导理念发生了重大的改变，并贯穿于整个规划的始终。其主要的表现在以下几个方面：
一、以科学发展观统领规划全局
坚持以科学发展观统领经济社会发展全局是“十一五”规划的指导思想和最鲜明的特点。科学发展观是新一届党中央领导集体上任以来确立的最新的执政理念，也是与以往发展不同的指导思想。科学发展观也充分地体现在《建议》中，成为《建议》的一大亮点。在这方面我们可以看到《建议》中许多新的内容；
1.首次由“计划”改为“规划”
与过去十个“五年”明显不同的是，在名称上，第十一个“五年”由“计划”变成了“规划”，虽仅一字之差，内涵却不尽相同，显示出党中央对发展内涵的新认识。《现代汉语词典》中是这样解释“计划”和“规划”的：“计划”是指工作或行动前预先拟定的具体内容和步骤；“规划”是指比较全面的长远的发展计划。显然，后者更加注重宏观性、战略性、指导性和长远性。
以“五年”为单位进行国家建设的“五年计划”模式，起源于前苏联。自1953年起我国开始实施第一个五年计划。“一五”计划主要是指令性的经济计划，事无巨细，涵盖了方方面面的经济增长指标，从工业总产值增长98.3%、手工业增长60.9%、大型工矿项目施工694个到具体的钢铁产量增加多少、煤炭产量增加多少等等。翻开以往的五年计划，各类指标的具体程度超出现在很多人的想像。
2003年9月18日，发改委主任马凯在“十一五”规划编制准备工作电视电话会议上表示，“十一五”规划，要突出战略性、宏观性和政策性，要抓住国民经济和社会发展全局的重大战略问题，突出战略方针、战略任务、战略布局、战略措施和重大政策，不宜搞过多过细的量化指标，改变以往无所不包、涉及领域过宽的状况；强化指导和约束功能，增加制度创新内容；在编制程序上要建立规范化的民主制度、衔接制度、论证制度、公布制度以及备案和评估制度。
计划经济时期，国家要通过计划逐一配置重要资源，所以各项指标定得非常细。但过去制定的微观具体产业发展计划，更多属于市场、企业和资本自我调整的内容。而在市场配置资源的今天，规划将突出宏观性、战略性，规划指标少而精，而且总体上是预测性、指导性的。从“计划”到“规划”，体现了从微观向宏观、从直接向间接、从项目管理向规划管理的突出转变。
毫无疑问，中国的改革开放的过程，实际上就是一个从计划经济转向市场经济的过程。五年计划从“一五”推进到“十五”，其中的强制性和指令性逐渐消失，或者说主观性的成分逐渐减少了，而客观性的成分增多了。而计划变规划，表明计划经济体制基本破除了。更体现了发展理念的重大改变。
2.对经济发展指标做出了具体调整和规定
本次《建议》总体上体现了宏观性和指导性特点，但也明确提出了二个具体发展指标：一是人均GDP收入水平到2010年比2000年增长一倍；二是单位国内生产总值能源与资源消耗到“十一五”末期要比“十五”平均水平降低20%左右。这是两个非常重要的指标，这一规定体现了科学发展的理念，是符合中国目前的发展实际状况的。
改革以来，中国经济一直保持了较快的增长，目前经济总量已跃居世界第六位，制造业总量已居世界第四位，其中172类产品的产量跃居世界第一。在经济总量迅速增长的同时，居民的收入水平和消费水平却没有得到同步的增长，消费结构升级和扩大内需面临着突出的障碍。我们原来的提法是到2010年实现GDP总量比2000年翻一番，主要是着眼于总量的增长。这次《建议》把总量翻一番调整为人均GDP收入翻一番，这是一个重大改变。既体现了人本主义和共同富裕的思想，也更加符合中国发展的具体实际，是科学发展理念的具体体现。
另一方面，我国近年来经济的较快增长是以高消耗、高污染和低效益为代价的，是建立在粗放型增长方式基础上的，这种增长方式已经走到了尽头。据推算，中国每创造一美元产值所消耗的能源，是美国的4.3倍、德国和法国的7.7倍，日本的11.5倍。我国“粗放式”的经济增长已到极限，近年来，我国钢、铁、有色金属、水泥等主要原材料消耗增速加快，其增速远远超过GDP增速，并且消耗弹性系数（原材料消耗增速与GDP增速之比）正呈扩大趋势，GDP每增加一个百分点所消耗的原材料逐渐增多。从1990年至2001年，中国石油消费量增长100%，中国目前消耗了占世界18.8%的电解铝、26.7%的钢铁、48.3%的水泥。靠消耗如此巨量的原材料来支撑经济增长，将是难以持续的。不仅如此，这种情况有增无减，中国每多创造一美元的年产值，需要4美元以上的投资，而在20世纪80年代，多创造1美元的年产值需要2-3美元。更为突出的是，我国增长所消耗的资源和能源相当部分需要依赖于进口来解决。目前，我国石油采收率平均为28%，发达国家的采收率可达35%以上。我国金属矿山采选回收率平均比国际水平低10%-20%，矿山平均资源综合利用率仅为30%-35%。据世界银行的统计，中国的环境危机每年会消耗国内生产总值的8%至12%。以这种粗放增长为代价，我国经济的总体规模进一步扩大，但是价值提升却比较缓慢。据中国科学院的一份报告显示，我国的经济质量的国际差距十分明显。2002年中国人均GNP960美元，高收入国家平均为26490美元，相差26倍；中国全员劳动生产率为1646美元，高收入国家平均为55355美元，相差32倍；中国农业生产率为506美元，高收入国家平均为23798美元，相差46倍。
现实表明，原有的粗放式的增长方式已经难以为继了，必须下决心彻底改变，实现经济增长方式的真正转变。从现实来看，我们是具备充分的条件和发展潜力的，中央提出的资源和能源消耗降低20%的目标是完全有可能实现的。
3.以人为本，统领全局
“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，这是党的十六届三中全会对我们党所倡导的科学发展观作出的高度概括。它明确告诉人们，以人为本是科学发展观的基本价值取向，我国经济社会的发展必须以满足人的需要为出发点和落脚点。
“十一五”规划编制的出发点，已从偏重物质财富增长，转向更加重视人的发展。具体体现就是，从过去单纯以增加GDP为出发点，变为把实现人的全面发展作为核心，把人力资源开发作为重大举措，强化有关扩大就业，加强义务教育、公共卫生和公共安全，健全社会保障等方面的内容，更多地关注欠发达地区和困难群体，增加人文和社会指标。
“经济的增长不等于经济的发展，经济的发展不等于社会的进步，增长不是发展的目的而是发展的手段”的新观念，将在“十一五”规划中首次得到鲜明体现。
在科学发展观的指导下，以人为本，提高自主创新能力，转变经济增长方式，发展循环经济，走新型工业化道路，建设资源节约型、环境友好型的全面协调可持续发展的社会等，将成为“十一五”规划的战略目标，这些关键词所做的描述也正是科学发展观所涵盖的核心内容。
二、构建和谐社会是发展的最终目标
构建社会主义和谐社会，是以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的一项意义重大的战略举措。2005年7月25日召开的中共中央政治局会议，把促进社会和谐作为制定“十一五”规划的重要内容，为中国经济社会树立了更高境界的发展目标，也极大地丰富了“十一五”规划的内涵。
和谐社会是目标，科学发展是手段。“发展是硬道理”，“科学发展更是硬道理”，“科学地发展和谐社会是真正的硬道理”；不科学地发展难免不和谐，不和谐地发展肯定不科学；发展不等于片面的数量、速度和规模的扩大和增长，“科学发展”一方面是要依托先进的科学技术寻求高质量高效益的发展，另一方面是要追求“理性的繁荣”，“全面协调可持续的发展”，即以建设和谐社会为目标的发展。
我国目前正处在经济与社会发展的关键时期，前进中的各种矛盾和摩擦加剧，而我国社会领域的发展明显滞后于经济领域。突出反映在；一是公共卫生和教育资源配置严重不公平。二是现有公共财政和社会协调机制不适应社会流动性增强、社会分层加快的新挑战。三是人口发展态势仍然严峻，对社会转型期的可持续发展和社会稳定造成巨大压力。四是城乡贫困群体有所扩大，贫困问题有所反弹。在社会剧烈变革时期，如果公共服务资源配置得不到合理调整，社会保障体系不完善，非政府组织不发达，社会舆情沟通渠道不畅通，社会领域各种常规性的协调机制不健全，各种错综复杂的社会矛盾势必干扰社会稳定与和谐发展。
针对这些问题，《建议》明确提出了统筹城乡发展，特别着重解决“三农”问题，以建设社会主义新农村为核心，全面构建和谐社会的整体思路。首先，要实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。一方面要加快推进城市化，转移农业劳动力和农村人口，提高农业的集约化水平和劳动生产率；另一方面要规划建设好农村的水、电、路等基础设施和教育、卫生、文化等社会事业，加快改善农村面貌，促进城乡同步发展。其次，要坚持走可持续发展的道路。建设资源节约型和环境友好型社会，走节约清洁安全的可持续发展道路，严格控制高耗能、高污染的建设项目，加大污染治理力度。再次，要更加注重人民生活和群众利益问题。下大力气解决百姓关心的上学难、看病难、环境污染、食品不安全等问题，妥善处理征地、拆迁、拖欠、改制等涉及的各种利益关系。最后，要解决好就业问题。就业是民生之本，要千方百计扩大就业，鼓励企业尽可能多地增加就业岗位：分配是民心所系，要下大力气解决收入分配不公问题，做好低收入群体的生活保障工作；公共服务特别是社会保障是民安所在，要进一步解决公共服务体系不健全，特别是城乡之间、不同区域之间社会群体享有公共服务差别大的问题。
三、共同富裕提到发展规划的重要日程
在中国改革开放发展思路中占据了20多年的一个重要命题——“先富论”，在“十一五”规划中转变为“共同富裕”的主调。与以往相比，更强调社会公平与和谐发展，体现了中国政府让更多人分享经济发展成果的决心和努力，以缩小日益扩大的贫富差距、扭转社会两极分化的趋势。这是中国进入经济社会发展新阶段后，五年规划制定理念所作的一个重大调整和历史跨越，表明中国执政党将重点建立市场经济条件下更趋公平的利益均衡机制。
改革以来，由于我们在经济发展中采取的是差异性政策，使得一部分地区和企业率先发展，形成了较为明显的经济发展水平差距。由于政策调整没有及时跟上或没有真正到位，经济发展的水平差距硬化为一种格局，并形成明显的社会差距。一部分地区、企业和群体处在发展的优势地位，而使另一部分地区、企业和群体处在明显的弱势地位。经济发展的成果不能惠及到社会各个方面，不同的阶层在经济增长中所获得的收益明显不同，往往是条件越优越获益就越大，从而进一步拉开了已有的差距。国家统计局公布的数据，2003年城镇居民占总体20%的最高收入组与占总体20%最低组的收入之比由2002年的5.1:1扩大到5.3:1，其中差距最明显的是江苏省，其城镇居民收入差距已高达10.7倍，超过全国平均水平的一倍以上。根据联合国开发计划署统计数字，占总人口20%的贫困人口占收入或消费的份额仅有4.7%，而占总人口20%的富裕人口占收入或消费的份额高达50%。用衡量贫富差距的“基尼系数”来看，中国目前基尼系数已经超过0.45，达到收入分配差距可以容忍的上限。
经济发展与收入差距拉大实质上反映的是效率和公平的关系问题，这是我们必须认真面对并要长期解决的问题。一方面我国正处在并将长期处在社会主义初级阶段，这个阶段的主要矛盾始终是人民日益增长的物质文化需要同社会生产不能满足这种需要之间的矛盾，根本任务是发展社会生产力。这样就必须保证有效率的增长；另一方面，由于长期效率优先的结果，造成发展中的诸多不协调问题，加剧了结构性矛盾。所以，用科学发展观统领经济社会发展全局，就是要正确处理公平与效率的关系，不以牺牲公平来实现效率，也不能以牺牲效率来保证公平。初次分配注重效率，再分配注重公平；在经济生活中把效率放在第一位，在政治生活和社会生活领域，把公平放在第一位。注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，切实采取有力措施解决地区之间和部分社会成员收入差距过大问题，逐步实现全体人民的共同富裕。创造既有利于生产力特别是先进生产力发展，又有利于实现共同富裕的分配体制和机制。
目前，中国已经有20多个省市取消了农业税，在“十一五”期间，“农业税”这个概念将彻底走出历史舞台。国务院总理温家宝在2005年3月的人大会上，宣布免除国家贫困县农村义务教育阶段的书本费、杂费，并补助寄宿学生生活费。教育部官员也透露，在2010年前，中国将在农村全面实行免费义务教育。这将使农民负担每年减少约1000亿元。可见，新的五年规划已经从政策取向上坚持普惠制原则，为最终实现共同富裕提供制度保障。
四、自主创新被提升至新的高度
改革开放以来，我们大量引进国外先进技术和管理经验，有力地促进了经济发展。但由于缺乏核心技术，缺少自主知识产权，我国仍主要靠廉价劳动力、资源消耗、土地占用和优惠政策赢得竞争优势，在国际产业分工中仍处于低端位置。其表现为：一是对外技术依存度较高。我国在关键技术上的自给率低，对外技术依存度在50%以上，而发达国家在30%以下，美国和日本在5%左右。高科技含量的关键装备基本上依赖进口。近年来，我国每年形成固定资产的上万亿设备投资中，60%以上是“引进”的。二是引进技术的消化吸收不足。目前，我国每花1元钱引进技术，只用0.07元进行消化吸收和技术创新。而工业化成长时期的日本、韩国，是花1元钱引进技术，花5到8元进行消化吸收和技术创新。三是在专利技术与国际标准上明显落后。据瑞士管理学院调查，每万人产出专利，中国为10.8件，日本为1737件，德国为1534件，超出中国150倍以上，韩国超过中国50倍，印度超出中国40倍。在国际标准方面中国为数不多，而欧盟拥有的技术标准达10多万个，德国的工业标准约有1.5万种，日本1994年就有8184个工业标准和397个农产品标准。四是基础研究费用不足。我国基础研究费用长期偏低，使得自主创新缺少应有的经费支持和发展后劲。美国20世纪50年代至60年代中期，基础研究经费投入总额增加很快，年均增长10%以上，1956年高达24.01%，投入额从1956年的4.6亿美元上升到1965年的26.64亿美元。进入90年代，支持进一步增大，2000年美国基础研究经费已经占美国总研发经费的18%。日本则在12%-17%之间。德国在20%左右。法国1999年达到24.1%。我国1995年的这一比例是5.18%，2002年为5.73%，7年间增长不足1%。
从总体上看，我国虽然经济保持快速增长，但科技创新能力严重不足。据科技部提供的数据，我国科技创新能力在49个主要国家中，位居第28位，处于中等偏下水平。我国经济发展面临全面提高自主创新能力的重大战略选择。提高自主创新能力是促进产业升级的基础和前提，现代企业竞争说到底是企业竞争力的较量，决定企业竞争能力最根本的是企业的自主创新能力。没有自主知识产权和知名品牌，企业竞争力就失去了内涵和载体，企业就会在竞争中处于被动地位。近年来，我们在大量引进外资的同时，也失去很多自主发展的机会，在缺乏自主知识产权和知名品牌的条件下，我们的竞争和发展只能处于弱势地位。
正因如此，早在2004年召开的中央经济工作会议上，党中央就明确提出了“自主创新是推进经济结构调整的中心环节”的重要论断；在中共中央政治局第十八次集体学习中，胡锦涛总书记再次提出“要坚持把推动自主创新摆在全部科技工作的突出位置”；2005年7月25日召开的中共中央政治局会议又强调，把自主创新作为制定“十一五”规划的着力点，进而确立了新的五年规划的指导理念。
五、资源节约和环境友好成为发展的新理念
这是一个新的形象的提法。建立资源节约和环境友好型社会体现了人与自然和谐的目标，也是针对传统的经济增长方式和我们所处的资源环境现状提出来的。以往的经济增长主要是建立在对资源的大量消耗对环境过度依赖基础上的。由于经济增长对能源资源的严重依赖，使得这种增长越来越接近资源和环境约束的边界。人类对资源环境的不友好，同时也就引发了环境对人类的“不友好”。去年以来，我国经济发展与能源资源紧缺的矛盾十分突出，给社会正常的生产生活秩序带来一定的影响，引发了一定的社会矛盾。我国经济增长主要是靠大量消耗能源资源来实现的，20世纪最后20年，我国用能源消费翻一番支持了国内生产总值翻两番。经济增长中的95%的能源和85%原材料来自于矿物资源，除煤炭及少数小宗矿产资源外，绝大多数资源的人均拥有量，都明显低于主要发达国家和世界平均水平，从而需要大量进口。据预测分析，我国主要矿产品对国际市场的依存度呈快速提高的趋势，而且有些品种从自给自足到净进口。以2000年的基础数据为准，预测2010年和2020年主要矿产品对国际市场的依存度分别为：石油从31%增长到41%、58%；铁从33%增长到34%、52%；锰从16%增长到31%、38%；铜从48%增长到72%、82%；铅和锌从自给分别增长为45%、52%和53%和69%。按目前的增长消耗预测，我国的能源资源将难以为继。以石油为例，据上海社会科学院的一份能源报告称，中国剩余可采储量为23.8亿吨，以目前的产能计算，14年后出现石油枯竭局面。根据国际能源署(IEA)最新估计，如果一切照旧，到2020年，石油外部依赖率将达到75%，而这个指标在1995年仅为7.6%。据剑桥能源研究协会的数据显示，中国去年占全球新增石油需求的40%，
此外，土地资源和水资源锐减，已经严重影响到经济发展。我国水资源总量2.8万亿立方米，人均水资源量2200立方米，仅为世界平均水平的1/4。目前，我国缺水总量约为300亿—400亿立方米，全国669座城市中有400座供水不足，110座严重缺水。我国人均耕地不到世界平均水平的1/2，人均耕地只有1.41亩，并且耕地后备资源十分紧缺。目前，我国水土流失面积356万平方公里，占国土面积的37%。一个时期以来，一些地方用地粗放、浪费，已经造成严重后果，土地承载压力空前突出。我国东部一些省份在率先开放的同时也付出了昂贵的资源代价。如浙江省从1979年到2003年，耕地面积减少了726万亩，相当于2003年全省实有耕地面积的30.4%。森林面积由1995年的639.7万公顷下降到2001年的554万公顷。2003年全省环境污染治理投资总额达231.68亿元，占GDP的2.5%。
为此，必须转变经济增长方式，推动整个社会真正走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。由过去主要靠增加投入、扩大投资规模，生产要素利用效率低，资源和环境的代价大，经济整体素质不高，竞争力不强的粗放式增长，转变为科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的低代价增长。要以优化资源利用方式为核心，以提高资源生产率和降低废弃物排放为目标，推动技术创新，建立节约机制，形成中国特色的循环经济发展模式。强化环境管理，健全环境监管体制，完善环境法制，推进污染治理市场化，健全环境经济政策，加大环境科技的投入和能力建设力度，加强国际环境合作，以最大的资源利用效率和最小甚至是环境零损失的代价加快建设资源节约型社会和环境友好型社会。
六、区域协调发展纳入国家的五年规划
把区域协调发展纳入五年规划是“十一五”规划的一个重大变化。区域发展极大不平衡是我们必须长期面对的基本国情。在这样一种基本国情下继续发展市场经济，生产要素自由流动的程度会不断提高，各地区经济发展差距的继续扩大将势所难免。区域发展不平衡的要害并不在于经济发展差距的扩大，而在于有没有整合效果较好的区域政策，能不能为欠发达地区加快发展提供充分的、均等化的公共服务。目前中央财政对欠发达地区的转移支付力度还不够，区域政策在弥补市场缺陷方面的效果尚不理想，欠发达地区的基础设施条件、自我发展能力和全民福利水平都急需改善和提高。
在即将出台的国家“十一五”规划中，长江三角洲、京津冀地区、成渝地区以及东北老工业基地将成为区域规划的重点关照对象。国家重点关照的四大经济区中，多了成渝，少了珠三角。据国家发改委有关人员分析说，国家今后考虑的区域规划重点是跨省之间的经济合作，珠三角因为局限于广东，规划应该由广东省来做。珠三角表面上从中央规划方案上的淡出，实际上是在透露另一个信号，即珠三角已经是较为成熟的经济区域，基本可以放手自立发展，不需要所谓的政策支持。随着中国经济的波浪型梯度式发展，中国区域经济呈现出由南往北、由东到西，由四周到中部的推进格局。在由南往北路线上，从20世纪80年代的以广东深圳为龙头的珠三角经济区，到90年代以上海浦东为龙头的长三角经济区，直到今天以天津滨海新区为龙头的京津冀环渤海经济区，同时包括振兴东北老工业基地。在由东向西路线上，从东部沿海区到西部大开发，到今天具体的成渝西南经济区（西三角）。将成渝地区列入“十一五”规划，显然是加快西部发展协调区域发展的重要一步。在由外及内路线上，中部崛起是继东部沿海、西部大开发、振兴东北等战略之后提出的。
由于区域发展的不平衡，加上行政割裂和政绩考核制度不科学以及财税体制弊端，不仅国内统一大市场困难重重，而且区域市场的统一障碍也不少。因此，注重区域经济的规划和定位，通过协调区域经济发展，从而为全国统一市场的最终形成扫除障碍，是“十一五”规划要重点突破的领域，因此将区域规划列入“十一五”规划国家宏观调控的重点内容也就在情理之中。
《建议》从各地区的实际出发，按照发挥比较优势、加强薄弱环节、促进协调发展的要求，明确了各区域的发展导向和总体思路。还着重在三个方面提出了落实区域发展战略的途径，一是健全区域协调互动机制。包括市场机制、合作机制、互助机制和扶持机制。国家继续在经济政策、资金投入和产业发展等方面加大对中西部地区的支持，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的经济社会发展。二是明确不同区域的功能定位。根据各个区域人口、资源、环境承载能力和发展潜力，实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发。三是促进城镇化健康发展。坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力。按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化。重视发挥城市群的集聚效应。
需要说明的是上述几个方面的理念创新，还只是《建议》理念创新的一部分，并不是理念创新的全部内容。事实上，《建议》在思想理念创新方面的内容是十分丰富的。可以相信，在中央《建议》的指导之下，我们必将迎来更加辉煌的五年。
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