产权改革与制度转轨——中俄国有企业产权改革的比较分析，本文主要内容关键词为：产权改革论文,中俄论文,国有企业论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【中图分类号】F401 【文献标识码】A
【文章编号】1006 —9550（2001）01—0061—05
引言
作为经济转轨渐进模式与激进模式的两个具有代表性的国家，中俄两国90年代以来都进行了大规模的产权改革。（注：对于中国国有企业的产权改革，具有标志性意义的是1993 年11 月召开的中共十四届三中全会，大会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指明了中国国有企业改革的未来发展方向，就是进行现代企业制度改造。俄罗斯国有企业的产权改革则是在前苏联解体后的第二年即1992年开始的。）产权改革是作为制度转轨的核心环节而受到两国重视的。
根据产权经济学，产权对于效率来说是极为重要的。很多中国经济学家现在已经认识到，国有制条件下产权界定的不明确是个比扭曲的价格制度更严重的问题。产权界定的模糊不但阻碍了资源的有效配置，也妨碍了有效率的劳动分工水平的实现。因此，对于以市场取向为制度转轨的基础内容的中国和俄罗斯来说，进行必要的产权改革是转轨取得成功的前提。
中国的产权改革还因以前的国有企业改革的不成功而显得格外重要。以承包制为例，中国国有企业的承包制的本意，是让承包者对其承包的单位有一定的剩余权，进而改进X效率。（注：X效率是指这样一种情况，如果企业的老板没有该企业的剩余权，那么监管效率就不可能很高。因此，企业生产无法达到技术上可行的最高效率。这种技术条件可行的最高效率就被称作X效率。它与资源配置的效率是不同的。）但是， 根据阿尔钦和德姆塞茨的剩余权理论，由于承包者没有完全的剩余权，因此X效率的改进是不可能充分的。 更重要的是承包者的上级没有私人剩余权，所以上级也没有激励保证承包合同的效率。俄罗斯的产权改革与中国渐进的、但却是稳妥的方式相比，有很大不同，在某种程度上，可以说它是俄罗斯经济转轨激进疗法的同义语。因为从本质上说，它与俄罗斯试图“一夜之间”实现“人民资本主义”的彻底的市场经济取向是相一致的。
两国选择产权改革，主要目的都是为了建立一个运行良好的（well- functioning）市场经济体制。很难想像， 如果没有大规模产权界定清晰的企业，市场经济将会是一种什么样子。对于企业来说，产权明晰化可以使硬预算约束代替软预算约束，而后者恰恰是国有企业效率长期低下的根本原因。政府同样可以因此而受益，摆脱了自身难以完成的对国有产权的维护和监督的束缚，政府可以集中精力更好地进行宏观经济的管理和调控。
两国改革方式的比较
在中国，由于意识形态方面的原因，人们很少用私有化来解释说明国有企业产权改革的情况，取而代之的是股份公司化或民营化；与此相反，俄罗斯的国有企业产权改革在各种文献中都直接被冠之以私有化。不过，在这种形式上不同的背后，两国的国有企业产权改革在内容和实质上确实存在巨大的差别。同两国的制度转轨分别被称作渐进模式和激进模式一样，两国的国企产权改革方式也可以利用渐进和激进而加以区分开来。
首先，就国有企业产权改革的目标制定来看，俄罗斯比中国要更为明确和彻底。俄罗斯在1992年的《私有化纲领》中对私有化的目标作了具体阐述，就是打破国家所有制的垄断地位，通过出售国有和地方财产，形成一个广泛的私有者阶层，从而最终建立一个以私人所有为基础的所有制结构。为此，国家以立法的形式规定了私有化的近期目标，即在国营经济成分和私有经济成分的比例上要取得根本进展：到1993年底，不低于全部生产基金总值的30%应掌握在私人手中，到1994年底不应低于50%，到1995年底不应低于60%。
与俄罗斯不同，中国的国有企业产权改革的目标制定呈现一种阶段性的特点，这种特点完全体现了中国经济体制改革一贯遵循的“试验—确认—推广”这一渐进与稳健的风格。1993年年底召开的中共中央十四届三中全会，第一次将有关国有企业产权改革的内容写进了党的纲领性文件，提出了对国有企业进行现代企业制度改组的改革战略。在随后的几年里，国有企业股份制改造在中国犹如春风野火般开展起来。尤其是从1994年开始，许多地方开始自发地尝试通过产权重组改革国有小企业的各种途径，并且取得了长足的进展。在这种情况下，为了使国有企业改革进展的更为有序，1997年召开的中共中央十五大对大量出现的多种多样的股份合作经济作出了明确的肯定。在提出要确保国有经济主导地位的基础上，大会通过的《报告》旗帜鲜明地指出了在非主导性领域进行非国有改造的历史任务，尤其是明确了对小型国有企业的非国有改造。实际上，从《报告》提出的改组、联合、兼并、租赁、承包经营、股份合作制以及出售等7种改革形式中可以看出，除承包制外，其余6种形式都是对产权制度的根本改造。
在国有小企业产权改造成就显著的基础上，对国有大中型企业进行进一步的产权改造就成为日益迫切的需要。前者的成功也为后者提供了可资借鉴的经验和有利的外围条件。各种证据显示，对后者进行深层次改革的时机已经成熟。于是，在1999年中共中央召开的第十五届四中全会上，提出了对国有企业进行战略性改组的国企改革新战略，此举意味着，国有经济将在未来几年中逐步从中国的大部分竞争性行业中退让出来。
由于目标制定策略的不同，俄罗斯与中国在国有企业产权改革的内容上也存在着巨大差异。产权制度改革可以有两种选择：一是分权法（Decentralized approach ）； 二是外部控制法（External controlapproach）。分权法就是将一家实行股份制改革的国有企业的股权在国家股东与个人股东之间进行分配；如果将一家实行股份制改革的国有企业的股权全部转变为个人股权，从而政府对这家企业只能从外部加以控制，而不能再以股东的身份从内部对这家企业进行直接的控制，则是所谓的外部控制法或外部指导法。从俄罗斯与中国的实际经验来看，虽然两国都实行了这两种改革方式，但在改革的范围和深度上是明显不同的。这一点可以通过对两国国有大中型企业和国有小企业的改革的比较加以证明。
国有大中型企业的产权改革。从改革初期看，两国同时选择了股份制改造这一模式（以分权法为主）。俄罗斯股份制改造是先从大企业的商业化开始的。首先把原国有企业改造成股份公司，此时股份公司的全部股份属于国家所有，企业由董事会负责经营管理，国家不再直接干预企业活动；然后国家把股票的全部或部分转让给自然人或非国家法人。在让渡国家股份时，先由私有化企业职工进行封闭式认购，再把剩下的国家股公开出售给私人投资者。从时间上看，俄罗斯大企业的私有化从1992年10月才真正开始，但速度很快，截至1994年7月1日第一阶段结束时，已有2万多家大中型企业成为股份制企业， 占全部应私有化的大中型企业的70%。
中国国有大中型企业的产权改造则选择了从试点开始。从1994年起，国家在全国范围内选择了100户不同类型的国有大中型企业， 进行现代企业制度的试点；同时，各地也选择了2343户企业进行试点。经过3 年的工作，绝大多数企业都按照《公司法》的要求进行了改制，变成股份有限公司、有限责任公司或者是国有独资公司。
除了数量上的不同，两国国有大中型企业产权改革的更大差异表现在以下两个方面：
一是在改革范围上。俄罗斯除了少数行业的国有企业禁止实行私有化外（多数国防企业属于此类），其他国有大中型企业都必须实行私有化，（注：不过，对于某些属于自然垄断行业的企业（如石油开采和加工、燃气工业以及电力工业等），俄罗斯也有限制地采取了阶段性私有化方式，这些企业先由国家控股3年， 然后再根据有关规定进一步私有化。）国家股份必须全部或多数转给私人所有，变为完全意义上的私有企业或国家参股企业（国家股份通常不超过25%的股份公司）。相对而言，中国国有大中型企业产权改革的范围要更小一些。就目前来看，还主要局限于部分竞争性行业中。不过，可以预见的是，随着中共中央十五届四中全会的召开，产权改造将会在更大的范围内展开。
二是在改革深度上。从股权结构看，俄罗斯的产权改革是比较彻底的，突出表现在国家持股比例上。据统计，1994年第一阶段大规模私有化后，国家拥有的股票不到全部股票的13%，到1997年持股比例更下降到7.4%，并且在74%的股份公司中不再拥有任何股份，也就是说，近3／4的大中型工业企业已经完全私有化了。现在， 国家拥有多数股权的企业仅占股份公司总数的8.1%。
与俄罗斯相比，中国的国有大中型企业产权改造的进展更为缓慢，突出表现在，国有独资公司和国家控股公司过多，股权过于集中。在上述中央100家改制试点企业中，国有独资公司就占了69家； 地方试点企业中也有909家（占全部试点企业总数的38.8%）是国有独资公司。 从上市的由国有企业改制而来的股份有限公司的股权结构来看，国有股所占比例在1992年、1993年、1994年和1995年分别为58.9%、55.4%、50.7%和45.1%，明显占绝对优势。
国有小企业的产权改革。如果不考虑初期的战略选择，两国国有小企业的产权改革具有惊人的一致性：即彻底的民营化（在俄罗斯称为“小私有化”）。俄罗斯私有化法强制国家从小企业中退出的做法，使得俄罗斯的小私有化进行得异常迅速。1992年初，俄罗斯开始实施小私有化，当年的私有化率为18.7%；而到1993年底，在全部应私有化的小企业中，已有70%实现了私有化了；到1994年11月初，这一比例进一步上升到71.2%，在生活服务业中，私有化程度更是高达78%。（注：[俄]C.B.卡赞采夫主编：《俄罗斯和匈牙利的经济改革：比较研究》，新西伯利亚出版社，1996年版，第74页。）这说明到第一阶段结束时，在小私有化方面，私有企业在数量方面已占据绝对优势。
中国国有小企业的产权改造同样也进行得相当迅速和彻底。1995年我国政府提出“抓大放小”的国有企业改革新策略把这一进程推向高潮。有资料显示，到1997年底，一些地区的小企业改制面已达到50%以上，有的地区甚至超过90%。（注：参见张卓元等主编：《20年经济改革回顾与展望》，中国计划出版社，1998年版，第62页。）
尽管如此，两国在国有小企业的产权改造方面仍存在着较大差别，主要表现在改制后的企业形态上。根据俄罗斯的《私有化纲领》规定，小私有化可以采取投标、拍卖，购买前期租赁的企业以及股份制等多种形式。但在实践中，多数企业都是通过投标和赎买以前租赁的企业的方式实现私有化的，也就是说，私有化后的小企业基本上都变成了私人企业。中国国有小企业的产权改造更多地采取了股权不许流通的股份合作制形式，这一点显然与俄罗斯不同。对此，樊纲教授的解释是，虽然从长期来看，股份合作制会存在许多问题，但在目前，它对于我国多数国有小企业却是最可行、最易行、阻力最小的改革方式，这是因为它有利于解决两个方面的矛盾：一是“产权重组”与“无人购买”的矛盾；（注：俄罗斯对此的解决办法是，向每个公民无偿发放相同数量的私有化证券，以此购买企业的股票，从而完成私有化改造。）二是效率改进与既得利益保护的矛盾。
对两国产权改革的评价
主流的产权经济学家认为，私人产权的存在是企业效率的决定性因素。对于国有企业的效率为何低于私人企业，阿尔奇安的解释是，国有企业存在产权弱化（attenuations of property rights）问题。（注：参见A.A.Alchian,Some Economics of Property Rights,30 II Politics 816(1965).）也就是说， 由于国有企业的产权事实上缺乏排他性（externality）和可让渡性（alienability）， 使得精确考核人们使用该资源带来的成本就成了很困难的问题，从而拥有公共产权的人就会以一种不计成本的方式使用这种产权。
根据上述理解，产权改革更为彻底的俄罗斯的私有化企业，比中国经过产权改革后的原国有企业，应该更有效率。但事实却并非如此。大量的研究表明，中国的产权改造企业要比俄罗斯的私有化企业更有效率。
这样就产生了一个理论与现实相背离的问题。对这一背离的分析其实也是近年来转轨经济学和新制度经济学（确切地说，是经济史和政治制度的新制度分析）逐渐兴盛的主要原因。
事实上，在上述主流的产权经济学家的分析中，隐含着一个假定前提，即一个充分的市场制度的存在。科斯的产权理论强调私人产权的意义，他认为只要是私人产权，就会有效率，至于私人产权本身的结构是什么却不重要。因为按他的理论，只要是私人产权，不管初始产权结构怎样，都会通过产权的自由买卖而达到最优状态。就这一点而言，产权经济学与传统经济学走到了一起。但也正是这种“致命的自负”，使得俄罗斯陷入了长达10年仍不知何日是尽头的“噩梦”。
其实，传统经济学在解释价格机制运行方面的确有着非常出色的研究。但相对而言，在制度作用、激励机制、政治经济学影响和历史的作用（即路径依赖）方面，特别是历史对往后发展的相关性，传统经济学家是很少给予考虑的。直到最近，这方面的理论研究才开始兴盛和深入起来。现在，人们已经逐渐认识到，经济转轨已不能再简单地被视为稳定化、自由化和私有化，对制度建设的关注应被看做是同样重要的事情。
就我们的分析而言，是在制度转轨的宏观背景下对中国和俄罗斯的国有企业产权改革方式作出评价。从理论上讲，分权法和外部控制法是两种可供替代的产权改造方法。对于这两种改革方法，究竟哪一种更好呢？这取决于两个外部约束条件。其一是对于个人财产所有者的社会供给水平，它包括数量和“质量”（富有程度）两个方面。张维迎教授认为，国有企业产权的核心是要解决经营决策者的选择问题，要想解决这一问题，最佳的办法是让个人财产所有者作为经营者拥有企业的剩余索取权和控制权。也就是说，在个人财产所有者的社会有效供给能够得以满足的前提下，外部控制法是一种更好的选择。反之，分权法应是一种更为稳妥、可行的改革方式。
其二是资本市场的发育程度。一般说来，在资本市场比较健全，个人股东投资能力较强的情况下，利用外部控制法进行国有企业的股份制改造是一种比较理性的选择。这是因为，在资本市场比较健全的情况下，作为个人股东的所有者可以利用资本市场的竞争机制，通过“用手投票”和“用脚投票”这两种方法来迫使企业的经理人员提供充分的信息，并且尽可能地提高企业效益。20世纪七八十年代西方发达国家大规模的私有化所取得的佳绩可以有力地证明这一点。反之，在资本市场发育不够健全，个人股东缺乏投资欲望与能力的情况下，选择分权法对国有企业进行产权处置是更为理性的。
以此分析俄罗斯和中国的国有企业产权改革，我们发现，如果选择以外部控制法为主的改革方式，两国都存在着三个根本性的制约条件：一是相对于众多庞大的国有企业，现有的个人财产所有者无论其数量还是“质量”，都还远远不足以彻底完成国有企业的“角色转换”；二是两国都缺乏一个有效地保障私人财产的法律制度；三是两国都还不具备一个发育良好、竞争充分的市场机制。
在此情况下，选择分权法进行国企产权改造从理论上讲应是更为理性和可行的。但从前面的分析可以看出，两国的发展道路显然具有很大差别。中国“抓大放小”的改革策略意味着，小型国有企业的产权处置完全交由市场来完成（实行外部控制法进行产权改造），而政府只对大型国有企业的产权处置进行干预（以分权法为主）。从国有企业产权改革的进展安排来看，中国实质上是走了一条自发渐进（所谓的“诱致性变迁”）的道路。中共中央十五届四中全会制定的国有企业未来改革方向是逐步从竞争性行业中退出来（即对这些行业中的国有企业实施外部控制法产权改造）的战略，事实上也是过去几年国企改革和市场建设的成果充分积累后的自然过渡。事实证明，这种战略选择是正确的。
俄罗斯的国有企业产权改革的初期条件事实上比中国更为恶劣。但信奉“人民资本主义”的俄罗斯政府毫不犹豫地选择了“休克疗法”（所谓的“强制性变迁”），试图通过稳定化、自由化和私有化的方式一夜之间过渡到“万能”的市场经济。就国有企业的产权改革来看，虽然俄罗斯在开始阶段也选择了分权法的改革方案（对于大型国有企业而言），但相对于中国，俄罗斯显然以更快的速度完成了向外部控制法的转变。为了解决私人财产的不足，俄罗斯采取的办法是直接将（部分）国有资产分给广大民众（以分发股权认购证的方式），以此创造出更多的个人财产所有者。（注：当然，这与俄罗斯改革者的意识形态也有关系。他们认为，国有企业原本就属于全民所有，通过私有化把国企财产直接分配给个人，只是使这些财产的所有权更为明确了而已。）但是，在缺乏有效的私人财产保障制度和运行良好的资本市场的情况下，俄罗斯并没有形成广泛的个人财产所有者阶层，相反，却是严重的两极分化。（注：世界银行的统计数据显示，90%的俄国贫困人口是所有转轨国家中最贫困的，而10%的俄国富裕人口则是所有转轨国家中最富有的。参见肖梦：《转轨经济中的政治支持——专访杰拉德·罗兰德教授》，载《经济社会体制比较》，1999年第2期。）其他的研究则表明， 在私有化企业中，也没有形成俄罗斯领导人所期望的那种有效的公司治理结构，而是大量的“内部人控制”（insider control）。上述情况说明， 俄罗斯显然是陷入了传统经济学所设置的“陷阱”，忽视制度建设、政治经济学影响和历史的作用，俄罗斯的产权改革必然要付出“沙滩上建高楼”后的沉重代价。
结论
本文简要比较和评述了中俄两国国有企业产权改革的方法及成效。结果显示，虽然主流的经济理论和产权经济学认为，外部控制法是一种比分权法更为彻底和有效的国有企业产权改革方式，但中俄两国的实践说明，对于转轨国家而言，在存在着特定约束条件的情况下，分权法往往比外部控制法更为有效。
不过，分权法毕竟只是一种在特定历史条件下、适应某种现实情况的权宜之计。当前的理论还无法证明，在一个成熟的市场经济中，还有比私人所有权更有效率的财产制度。因此，就国有企业产权改革的终极目标来说，俄罗斯比中国更为接近。但俄罗斯的问题是，它混淆了目标与过程的关系，注重了目标，而忽视了过程。在哈耶克看来，强制性的产权改造（以及制度转轨的其他方面）并不明智，一种有效率的经济制度只能通过产权的自由和自愿的买卖自发地形成。
当然，中国也并非没有问题，从我们上面的分析可以看出，为了使未来的国企产权改革顺利地进行下去，当务之急是做好以下几项建设：1.建立和完善财产法、公司法、平等竞争法，废止或修改现行法律中与这些基本经济法不相容的部分，从而为建立一个有效的私人财产保障制度奠定基础；2.大力改革金融体制和发展资本市场，使未来的国有企业产权改革和产权交易能有一个完善的金融市场作为支持；3.继续深化其他配套改革，从而在一个更为广泛的制度转轨背景下，使产权改革的持续有效进行能得以保证。
[收稿日期：2000—11—23]