欧盟制宪远未达到“欧洲合众国”，本文主要内容关键词为：欧洲论文,欧盟论文,合众国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“欧盟”一体化遇到挑战
欧盟制定宪法的决定是2001年12月在比利时莱肯举行的首脑会议上做出的。在会上， 根据法国总统希拉克的建议，决定任命法国前总统德斯坦担任主席，成立一个由各国政 府和议会、欧洲议会以及欧盟委员会代表105人组成的“欧盟制宪委员会”为欧盟起草 一部宪法草案。2002年2月，制宪工作正式拉开序幕。
欧盟是世界上一体化程度最高的地区组织，上个世纪90年代完成了统一大市场的建立 ，1999年统一货币欧元问世。但作为一个地区组织，欧盟的联合和一体化是靠成员国之 间签署诸如《罗马条约》、《马斯特里赫特条约》(简称《马约》)等条约来实现的。欧 盟并没有宪法。莱肯会议决定制宪，实在是欧盟形势发展所迫。
首先，欧盟的运行机制遇到了自上个世纪50年代成立以来最大的挑战。欧共体(欧盟前 身)最初成立时只有6个成员国，为了制定、实施和监督成员国共同做出的有关联合的决 定，欧共体在布鲁塞尔等地成立了如欧共体委员会(执行机构)、欧洲议会、部长理事会 等一系列的机构。但欧共体自从成立以来，成员国一直在不断增加。至今已实现了4次 扩大，而成员国目前已达到15个。然而，欧盟的机构及其各种制度却仍沿用当时6个成 员国时确立的那些。上个世纪80年代末和90年代初波兰、捷克、匈牙利等中东欧国家发 生剧变后，欧盟出于政治、安全和经济利益，决定吸收这些国家加入欧盟。但东扩既使 欧盟面临着重大的发展机遇，也对其提出了空前严重的挑战。如果欧盟继续保留现有的 机构设置和决策制度，其效率将大打折扣，甚至面临瘫痪的危险。比如，欧盟委员会人 数将随着成员国的增多而膨胀，再比如，在一些政策领域里仍实行的成员国“一致通过 ”的决策制度，若不改革，显然会对欧盟的效率产生严重的消极影响。在此之前，欧盟 曾召开过数次政府间会议，并签署了《阿姆斯特丹条约》(1997年)和《尼斯条约》(200 0年)，旨在对欧盟机制进行修改，但由于阻力太大均未能达到目的。随着明年5月1日东 扩日期的临近，改革的迫切性日益突出。毫无疑问，改革欧盟机构是各国领导人支持制 宪的首要考虑。所以，可以说欧盟制宪首先是为“效率”而战。
欧盟制宪还是为“民主”而战。欧盟成员国都是以民主立国，但欧盟的机构却一直由 于缺乏民主遭到各方质疑和批评。最突出的问题有两点：一是欧洲议会的权力。欧洲议 会名不符实。尽管从1979开始实行了直接选举，但欧洲议会并不具有欧盟各个成员国议 会所具有的立法权力，也无真正的监督欧盟行政机构的权力。尽管欧洲议会的权力在不 断增加，但并未从根本上改变欧盟机构存在的“民主赤字”问题。另一个突出问题是， 在实行多数表决制的政策领域，各国拥有的票数不能够反映该国的人口。比如，根据《 尼斯条约》规定，西班牙在欧盟决策中拥有27票，只比德国少两票，而德国的人口是西 班牙的两倍还多。
为了缩短欧盟与各成员国百姓距离，争取公众对一体化更大的支持，是欧盟决定制定 一部简单明了的宪法，取代以往签署的各式各样条约的另一个重要考虑。此外，欧盟机 构举世无双，既与一般国家的设置不同，也与其他地区或国际性组织有异。其运行体制 异常复杂，很不利于人们的了解。英国著名的《经济学家》周刊6月14日刊载一篇文章 指出，许多欧洲人对欧盟知道甚少。它举例说，“2001年受英国外交部的委托举行的一 次民意测验表明，1/4的英国人不知道他们的国家实际上是欧盟的成员国，与此同时，7 %的人以为美国是欧盟成员国。”这篇文章接着说，“在欧盟创始国德国，最近举行的 另一项民意测验的结果表明，31%的公众从未听说过欧盟最重要的机构欧盟委员会。” 欧洲一体化，从根本上来说是欧洲人民的一体化。没有公众的支持，欧盟一体化很难 取得新的进展。
制宪草案对原规定的重大修改
欧盟宪法草案包括四部分即“欧盟机构的设置与权限”、“基本权利宪章”、“政策 与功能”和“有关欧盟条约的规定”。草案对欧盟现有机构、体制及其政策进行了以下 几项重大修改：
一、设立欧盟总统职位。任期为2年半，并可连任一届，取消现行成员国半年轮流担任 欧盟主席的制度。二、精简欧盟委员会。每个成员国将派一名委员参加欧盟委员会，但 从2009年起只有15名委员有投票权。这15个国家将由各国轮流担任。三、扩大欧洲议会 的权力。一方面，欧盟外长和欧盟委员会成员的任命必须得到欧洲议会的批准，同时欧 盟委员会主席的人选必须得到欧洲议会多数票通过。此外，欧洲议会对欧盟财政预算享 有最终决定权。另一方面，欧洲议会在决策中的权力得到增大。在所有实现多数表决制 的领域，欧洲议会和欧洲部长理事会享有同等重要的决策权。部长理事会的决策过程将 公开化，允许公众和记者旁听。四、扩大多数表决制范围。在司法、执法、移民、避难 、能源和欧盟年度预算等领域首次引进有效多数表决制，并从2009年起，一项决定的通 过既需得到多数国家的同意，这些国家人口总数加起来也需占欧盟总人口的多数。但在 外交、税收政策两大领域，仍保留成员国的否决权。五、合并目前由索拉纳担任的欧盟 “共同外交与安全政策”高级代表和由彭定康担任的欧盟委员会外交委员两个职位，设 立欧盟外交部长一职，统一负责欧盟对外关系。六、在防务政策方面，成员国可自愿签 署“互助”条款，即当一个成员国受到外部攻击时，别国提供包括军事手段在内的援助 。同时，允许在欧盟内就军事合作形成紧密的核心小组。
此外，欧盟宪法草案还建议通过一致同意的原则，设立一名欧洲检察官，负责打击恐 怖主义欺诈及贩卖人口等严重跨境犯罪活动。
宪法草案还赋予欧盟签署国际条约的“法人资格”。另外，草案中包括了如何退出联 盟的条款。如果哪个成员国愿意，它可以正式退出欧盟。过去的所有欧盟条约都从未有 过退出规定。
欧盟，仍是主权国家的联盟
尽管宪法草案还要等到今年10月开始召开的欧盟政府间会议来进一步讨论和谈判，而 且从英国、西班牙、波兰等国政府的表态来看，草案还一定会进行修订，某些方面可能 还会大动，但有两点理由人们应该对这一草案的命运总体上持乐观态度。其一，制宪委 员会的组成具有广泛的代表性，其在16个月漫长的起草过程中也尽可能采纳了各方的意 见。各国政府代表均是部长级，基本上代表了各自政府的立场。以对一体化发展持较大 怀疑立场的英国为例，在宪法草案起草中，布莱尔首相专门与制宪委员会主席德斯坦举 行了会谈，并说服后者取消了草案中原先提出的将欧盟改名为“联合欧洲”或“欧洲合 众国”的建议。德斯坦在峰会上一再向各国领导人强调，本草案是各方利益“精致妥协 ”的产物，希望不要在政府间会议上做大的改动。其二，在6月希腊峰会上，欧盟各成 员国首脑一致对制宪委员会工作给予了极大的肯定。欧盟轮值主席国希腊首相西米蒂斯 称赞宪法草案的顺利完成具有“历史性意义”。峰会发表的《主席结论》指出，草案为 欧盟宪法提供了“良好的基础”，它的通过“标志着为进一步实行欧洲一体化的目标迈 出了历史性的一步”。
现在有人猜测，欧盟领导人将在今年12月意大利罗马召开的峰会上见到宪法定稿，这 样就可以将宪法定名为罗马宪法，以与1957年制定的欧共体第一个条约——《罗马条约 》相提并论。但欧盟的时间表只是规定政府间会议最好在明年5月前结束，这样可以在5 月1日10个新国家加入后提交各成员国议会批准。一些国家可能还会举行全民公决。一 般认为，这一过程如果顺利将需要2—3年。这样，欧盟宪法正式生效时间将是2006年或 2007年。
欧盟制宪具有多方面的意义：首先，有利于扩大后欧盟的有效运作。继明年以中东欧 国家为主的10个国家加入欧盟后，罗马尼亚、保加利亚以及前南地区国家的入盟问题也 将被提上议事日程。在6月峰会的最后一天，欧盟与西巴尔干国家首脑举行了会议，并 首次明确承诺接受阿尔巴尼亚、克罗地亚、马其顿等国入盟。其次，有利于推动欧洲一 体化的深化。与经济一体化相比，欧洲政治一体化严重滞后。究其原因，根本上在于缺 乏公众的支持。英国今年推迟就加入欧元区问题举行全民公决主要是担心得不到法定多 数的支持。公众对欧洲一体化的冷淡态度同样引起了其他欧盟成员国政府的担心。宪法 草案中提出各项机制改革，有利于拉近欧盟与公众距离。第三，有利于加强欧盟在国际 上的地位。设立欧盟常设总统、将负责对外事务的机构合并等改革设想，将有利于欧洲 外交政策的连续性和欧盟外交资源的有效利用。
需要指出的是，尽管制宪是欧盟继统一货币后在一体化道路上迈出的又一大步，但这 并没有从根本上改变欧盟的性质。作为一个地区性国际组织，欧盟仍是主权国家的联盟 。当然，由于欧盟成员国自愿让渡包括货币在内的部分主权，欧盟已非一般意义上的国 际组织，而带有明显的“超国家”成分即联邦成分。欧盟制宪取代以往条约，主要目的 在于化繁为简、增强大众的理解力，可谓“新瓶装旧酒”。欧盟宪法与所有主权国的宪 法有质的区别，其实质仍是条约。正因为如此，欧洲媒体和评论家一致将欧盟宪法称之 为“宪法条约”。美国《纽约时报》在评论欧盟宪法草案时说，虽然不能将宪法草案仅 仅看作是将欧盟50年来的各项条约汇总成一份文件，但它也“远未达到欧洲合众国的地 步”。
此外，在外交、防务两大引人注目的领域，尽管添设了“外长”(欧洲舆论普遍认为德 国外长菲舍尔最有可能成为首位欧盟外长)、“总统”这样一些主权国家才会有的职位 ，但由于每个成员国仍拥有一票否决权，这意味着欧盟的外交和防务大权继续掌握在成 员国政府手中。设在布鲁塞尔的欧盟思想库——欧洲政策中心认为，由于在外交政策领 域仍实行全体通过的原则，“新设立的欧盟外长职位将证明是一具空壳”。该中心同时 指出，欧洲政治一体化道路漫长。