论美国教育改革的新动向：公立学校私营管理，本文主要内容关键词为：教育改革论文,美国论文,新动向论文,私营论文,学校论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
【内容提要】 本文论述美国中小学教育改革的一个新动向：公立学校私营管理。这一改革的主要模式为私营教育公司承包经营公立学校和建立特许学校制度；促成公立学校私营管理改革的最直接动因是公立学校制度本身的缺陷与不足、私立学校办学成功经验的启示、以及政府部门和民众的支持；改革的核心内容，是实行“两权分离”；改革的根本目标是提高公立学校的教育质量；改革获得成效的必要条件则在于教师的理解与支持。
长期以来，美国公立中小学校由于学校管理不善，教育质量低劣，一直受到美国公众的批评。尽管数十年来许多教育专家、研究机构提出了各种教育改革方案，但最终均因未能在提高教育质量这一根本问题上奏效而一个个偃旗息鼓。进入90年代，美国中小学教育改革又出现了新的动向，这就是为提高中小学教育质量，帮助公立学校解决危机而悄悄开始的对公立学校实行私营管理的新举措。随着改革势态的发展，公立学校私营管理的问题已引起了美国社会各界的极大关注。本文分别就这一改革的实践模式、改革兴起的原因、改革的经验等几方面进行论述。
一、公立学校私营管理的改革实践模式及发展现状
美国公立学校私营管理改革是在不改变学校基本性质（即政府提供经费实施免费义务教育，学校不传授宗教、不分种族，教育机会均等）的前提下，由私营教育公司、教师团体或个人全面或部分地承包经营公立学校，负责学校的日常管理，承担教育学生的责任，努力提高教育质量，并通过提高教育投资效益获取一定的利润。目前，公立学校私营管理改革的实践模式主要有两种：
（一）由私营的教育公司承包经营公立学校。在美国，由私营公司负责管理公立学校的自助餐厅和校车已有多年的历史，但由私营的教育公司承包经营公立学校并承担教育学生的责任则是新近发生的一场巨变。1992年，公立学校私营管理改革实验的首批试点在马里兰州的巴尔的摩市进行。该市将9所公立学校移交给私营的“教育选择公司”(Education Alternatives Incorporation)经营，公司从政府那里得到每个学生5900美元的教育预算经费。“教育选择公司”承包学校后，采取了一系列改革措施：大幅度裁减学校的行政管理人员，整顿学校的官僚主义作风，重新设计课程，选用新的教学方法，增添现代化的教学设备以及提供咨询服务等等。经过一年多的努力，该公司的这些措施初见成效，在学生的学习成绩有明显提高的同时，公司也获得了110万美元的利润。
巴尔的摩市的改革试点引起了人们极大的兴趣。马萨诸塞州和堪萨斯州也先后聘请了较有影响的“爱迪生教育工程公司”(Edison Project Incorpration)来经营部分中小学校。明尼苏达州的明尼安那波利斯市和华盛顿市也准备将部分公立学校承包给私营教育公司经营。据《美国新闻与世界报道》杂志1996年初调查表明，美国国内已有7个州的20所公立学校承包给私营的教育公司管理，就读学生达到14900人。私营教育公司管理学校的合同总价值达9200万美元，已有4家私营教育公司赢利。目前还有十几个州也正在积极地研究这一改革模式。
（二）特许学校(Charter Shcool)。特许学校是指由公共教育经费支持，由教育团体或个人开办并负责管理，在一定程序上独立于学区的学校。政府通过颁布特许学校法案来保护特许学校的合法权益。从目前情况来看，特许学校具有一些不同于传统公立学校的特征，在人员聘用、课程设计、经费使用等方面有更大的自主性。特许学校可以根据自身的需要和社区的具体情况选定教学方式、设计教学计划。由于教师参与学校的管理，教师的积极性得到了充分发挥，教师的工作责任感和相互合作精神大大增强。同时还由于特许学校较少受到类似于普通公立学校面临的那种官僚式的教条主义的干扰，使得许多具有创新意识的教育思想和方法能在学校的教学活动中得以实施，为教师积极参与教育改革创造了条件。特许学校虽形成于90年代初，但这两年发展得很快。自1991年以来，全美已有19个州通过了特许学校法案，今年还将有10个州通过特许学校法案。迄今为止，全美国已批准了264所特许学校，就读学生达到55000人，眼下还有数目更多的特许学校正在办理开办手续。可以预计，今明两年将有更多的特许学校问世[1]。
就目前状况而言，虽然公立学校私营管理的改革还处于实验阶段，但这一改革的思路和实验模式已引起了人们的极大兴趣，在短短的时间里这一改革运动已成为一种全国性的努力，而不是地方性和局部性的。华尔街的投资家们已开始关注这个价值3000亿美元的教育市场，眼下有更多的私营教育公司和机构正在准备介入这一领域[2]。
二、公立学校私营管理改革兴起的原因
目前，公立学校私营管理在美国的教育领域被作为一种新生事物来看待。但纵观美国教育发展过程不难发现，尽管公立学校的主导地位一直没有发生变化，但教育中的私有化作为一股暗流却一直在涌动着。一些美国人始终认为，公立教育是对人的思想实行专制，是对个人自由的一种妨碍；公立学校非但不可能满足学生个性的充分发展，而且对人的进取精神有极大的破坏作用；只有私立学校才能为学生提供更好的教育。更有甚者提出由免费的私立学校取代免费的公立学校体系。尽管人们知道这种完全取代的方式不可能得以实施，但这种思想对人们的煽动性和影响力还是很大的。尤其是在公立学校自身存在的问题日益突出，公私立学校之间教学质量的差距日益拉大时，这一思想更容易被人们接受。1977年美国参议员就曾提出学费赋税优惠案，要求联邦政府对有子女就读于私立学校的家长在所得税上给予优惠，这在实质上是要求联邦政府从财政上支持私立学校。支持私立学校的暗流当然对公立学校私营管理有所作用，但就目前而言，公立学校私营管理改革的兴起有更直接的原因：
（一）公立学校制度本身的不足。长期以来，美国社会把公立学校作为一种体现民主、实现种族平等、机会均等的机构，过份强化了它的民主和政治的功能而忽略了学校教育本身的主要功能，即培养和提高人的素质。公立学校由于培养目标不明确，因此在教学时间安排、课程设置、教学方法、师资配备等方面都存在着不少问题。尤其是自70年代以后，美国公立学校的教学质量每况愈下，许多学术课程浮浅、冗赘、缺乏中心，学术标准下降，分数贬值，舆论谴责学生的学习质量水平比“卫星危机”之前的水平还要低。许多公立学校管理不善，官僚主义盛行，教育资源的浪费十分严重。这些因素都导致公立学校教育质量低劣，学生纪律松懈，各种违法犯罪事件层出不穷。公立学校问题成堆，美国公众对此怨言颇多，批评日盛。人们指责现行的公立学校教育不仅没有培养出适应国际、国内社会需要的人才，而且还严重地影响了美国基础教育的健康发展，削弱了美国参与国际竞争的能力[3]。社会各界特别是家长要求改革公立学校教育的呼声日益高涨，这就形成了公立学校私营管理改革最广泛的社会基础。
（二）成功的私立学校办学经验的影响。与美国公立中小学教育状况形成鲜明对比的是，美国的私立学校虽然在总体数量上只占少数（约20%左右），但私立学校以其高水平的教学质量、高效的管理、高质量的学生赢得了美国公众的偏爱。私立学校的低投入、高产出，充分利用教育资源的管理方式和经验更为美国人所赞赏。随着公立学校内部一系列改革措施相继失败，公众不仅对公立学校的改革失去耐心，同时也对公立学校系统自身是否有能力解决这些问题产生了怀疑，因此他们期望在不改变公立学校性质的前提下，按照私立学校的办学标准和管理方式改革公立学校，以帮助公立学校解决危机。
（三）政府部门的支持与民众的认同。公立学校私营管理这一改革新思路从一开始就得到政府领导人的热情支持。如科罗拉多州州长罗依·罗默(Roy Rom)，马萨诸塞州州长威廉·韦尔德(Willian Wilde)、以及一些新上任的共和党人州长和一些州的教育委员会负责人，都是这一改革的强有力的支持者[4]。甚至连美国总统克林顿最近也在公开场合表示支持开办特许学校。政府领导人的这种积极支持的态度在很大程度上影响了学校的管理者。最近对全美学校董事会联合会的一项调查表明，超过60%的学校董事会已经考虑或正在考虑雇用私营教育公司管理学区或为学校提供服务[5]。
除了政府部门的支持外，民众的认同是推进公立学校私营管理改革的重要因素。当然这与一些私营教育公司推出的具体改革措施是分不开的。如“爱迪生教育工程公司”接管得克萨斯州休曼市的一所公立小学后，对现行的教育制度进行大胆改革，首先作出延长学日和学期的决定，大大缩短目前长达三个月的暑假，仅此一项就使每个学生在高中毕业前多增加了近四年的教学时间（美国的中小学校，典型的学日是6小时，每学年只有180天），使学生有充裕的时间学到更多的知识。[6]此外，该公司在不增加教育经费的基础上，向所承包的学校的学生提供现代化的教学工具。1995年10月，“爱迪生教育工程公司”向堪萨斯州维切托市道奇小学五年级的每位学生提供一台可在家使用的苹果牌便携式计算机。学生的家用电脑可以与学校的电脑连网。教师们使用的便携式电脑还可以连接该公司的全国网络。私营教育公司还注意整顿校园秩序，清洁教室，及时修理和更换学校破损的设施等等，这些举措均受到学校当局和学生家长的普遍欢迎，这在很大程度上推进了公立学校私营管理这一改革进程。
三、公立学校私营管理的实践经验
公立学校私营管理改革在实验过程中积累了一些经验，主要有以下几点：
（一）必须制定办学目标，并努力实现之。很显然，美国的绝大多数公立学校没有明确的办学目标，更缺乏为达到目标而奋斗的具体计划。学校的教学时间不足，课程计划薄弱，学校管理松懈、刻板、低效，教育质量低劣。私营教育公司管理学校必须首先对此作出重大改革，把提高教育质量作为办学的主要目标，学校的全部管理工作和教学工作都必须围绕这一目标展开。实践表明：私营教育公司和教师团体管理公立学校后，如果没有明确的办学目标，不从根本上进行一番改革，而仅依靠增添一些教学设备、训练教师掌握一些新的教学手段等小改小革，不仅无法改变公立学校原有的面貌，而且还将导致改革失败。
（二）改革必须由点到面，逐步推开。由于任何改革都会或多或少地涉及一些个人和团体的利益，必然会遭到一部分人的反对。公立学校私营管理改革也面临着同样的问题。因此，在改革之初，不应急于对整个公立学校系统进行改革，否则势必与教育行政部门、政府财务官员、督学以及教师工会等发生冲突，引发不必要的争端，增加改革的阻力。为减少改革的阻力，一些私营教育公司小心谨慎行事，避免事端。如“爱迪生教育工程公司”就在不同类型的社区先管理少量的公立学校，让每个学校趋于独立自主，使学校为自己的学生而参与竞争。在取得经验后，待时机成熟再把改革逐步推广到整个学校系统。
（三）创建真正的公立学校。公立学校奉行的一条原则就是给人以平等入学的机会。为了赢得社区的支持，私营教育公司管理的公立学校必须遵循这一原则。在波士顿，教育公司开放了全市范围内的特许学校，招收所有的适龄儿童入学。由公司骋请的非赢利校董会为学校作广泛的宣传，在许多少数民族居住区进行挨家挨户的访问。结果，私营管理的公立学校比一般公立学校招收了更多的黑人学生和西班牙裔的学生，同时也吸收了许多蓝领阶层的白人孩子。这样既提高了学校的入学率，也从州政府和联邦政府那里得到了大量额外的财政援助。[7]
（四）力求学校自治。公立学校是一块清规戒律繁杂的领地，私营教育公司要想排除干扰真正管理学校，就必须拥有独立管理学校的权力，其中最重要的就是有权聘任和解聘学校的校长和教师。学校自治有利于在更大范围内招聘高质量的教职工，打破传统的论资排辈的教师聘任制度。去年，“爱迪生教育工程公司”就成功地吸引了纽约州的小学教师去波士顿学校工作。能吸引素质高的教师来学校工作，正是私营公司管理公立学校获得成功的关键。当然，就私营教育公司本身来说，学校获得自治是公司获取赢利机会的最基本条件。
四、对公立学校私营管理改革实验的评述
公立学校私营管理的改革对现有公立学校体系的冲击，可说至关重大，引起了美国公立学校教育系统和社会各界的强烈反响，美国各大新闻媒体纷纷对此进行报道并开展了一系列的讨论。有人担心这样做会让各种逐利者进入公立学校这块神圣领地，商人们会以赢利为目的向学校出售教科书。有人忧虑，把对学生进行思想和道德教育的责任拱手相让给追求利润者，结果会是怎样？也有人怀疑，公立学校私营管理改革能否进行得下去？在各种意见的争辩过程中，相比较而言，企业界的反应较为积极。一些企业界人士认为，在公立学校系统内部，在具体的学校管理环节上引入一点市场手段和竞争机制有助于学校管理水平的提高和整个教育的进步。对一些私营教育公司面临的一些困难或失败，企业界人士更多地将其归结为合同对象、内容、管理的方式等方面的问题，而不认为是改革目标或性质上的错误。而教育界的看法颇为不同。除了担忧以外，一些地方的教师及教师工会坚决反对此项改革。这主要是因为私营教育公司拥有独立管理学校的权力后，它将根据学校的实际需要聘用教师，这将直接威胁到现有一部分教师的工作机会和职业保障，大大降低了教师的职业安全感（美国中小学教师的职业相对比较稳定，这是许多人选择教师职业的一个非常重要的因素）。其次，教师们担心自己不适应公司化的管理方式，认为对学校实行“公司化”的管理有可能使学校“非人性化”、异化。为此，在一些推行公立学校私营管理改革实验的地区，教师工会就与私营教育公司发生激烈的对抗。例如在康涅狄克州的哈德福特市和马里兰州的巴尔的摩市，教师们纷纷上街游行反对私营教育公司承包经营学校，双方进行着殊死的抗争[8]。
公立学校私营管理改革尚处于起步阶段，一时难以对其作出定论。但通过对公立学校私营管理改革现象的透析，我们还是可以看到这场改革所具有的特性，这就是：
（一）实行“两权分离”是公立学校私营管理改革的核心内容。
与近些年来在美国公立学校内部进行的各种教育改革方案所不同的是，这次进行的“公立学校私营管理”改革实验从一开始就把改革的目标对准公立学校管理体制。以改革学校管理为突破口，提出了学校管理“两权分离”的实质性问题，即在不改变公立学校基本性质的前提下，把学校的所有权与办学的具体管理权分离。学校的所有权仍归政府所有，将学校的具体管理、运营权限交给具有一定管理能力的私营教育机构、教师团体或个人。这一“两权分离”改革思想的实质是想为现有的公立学校创造一个更具有竞争性的环境。学校作为竞争中的一个独立实体，在拥有可以进行创造性劳动的充分自主权和独立性的同时，必须为自身的生存和发展积极地参与社会竞争和教育内部的竞争，以提高办学者的效率感和责任感。
众所周知，美国的公立学校系统长期以来一直是靠政府的税收支撑的，政府包揽了公立学校教育的方方面面，并形成了一个庞大的“自上而下”的学校管理体系，即地方教育委员会指示局长、局长监督校长、校长执行局长的指示、督导教师，教师授课、管理学生。这种大包大揽、层层向上负责的管理体制不仅容易产生官僚式的控制，造成管理上的僵化、刻板、低效，而且还由于其缺乏内部竞争而显得毫无生气。事实证明，这种缺乏竞争性的教育体制是一种不健康的教育体制，它不仅与美国这个竞争激烈的社会大背景不相协调，同时也导致了公立学校内部许许多多问题的产生。因此，随着公立学校管理体制弊端的日益暴露，要求改革公立学校系统这种笨重的官僚机构的呼声也越来越强烈。公立学校私营管理改革正是顺应了美国教育改革的新需要。改革实践表明，私营教育公司管理的学校在争取生源、从政府那里获得更多的教育经费方面与公立学校展开的竞争势头已对某些公立学校构成一定的威胁，迫使他们不得不对自己的工作进行调整，以免在竞争中失利。可以预言，随着公立学校私营管理改革实验的成功和规模的扩大，必将导致公立学校系统内部的竞争趋于激烈，这对推进整个公立学校管理体制的改革，提高教育资源使用效益和效率都将起到积极的作用。
（二）提高教育质量是公立学校私营管理改革的根本目标。
通过将学校的所有权和具体管理权的分离，使学校拥有充分的自主权和灵活性，调动学校办学的积极性，这仅仅是公立学校私营管理改革的第一步。公立学校私营管理的根本目标在于提高学校的教育质量。不可否认，私营教育公司管理学校，在追求社会效益的同时，还追求公司的经济效益。但无论是改革的创导者还是支持者心里都十分清楚，如不能在提高学校的教育质量上有所成就，公立学校私营管理改革最终将难以被人接受，改革本身也就不可能获得成功。
为达到提高教育质量的目的，一些私营教育公司接管学校后，采取了一系列措施：第一，增加教学时间，延长日教学时间和学年教学时间，为学生提供更多的学习时间。第二，调整课程内容，除去一些五花八门的杂乱课程，增加学术性课程比重。第三，选择高质量的教材，如“爱迪生教育工程公司”就选用由芝加哥大学研究人员编写的新的高质量的数学教材，并由这些研究人员指导教师如何使用这些教材。第四，重新组织教师的教学，将教师按学科分为教学组，训练和加强教师的专业学术水平，提高课堂教学质量。第五，配备现代化教学手段，在不增加教育资金投入的情况下，一些私营管理的公立学校增添大量先进的教学设备，如传真机、电视机、计算机等，允许学生充分利用这些学习工具进行各种学习活动，如绘画、谱曲等。这些措施在帮助教师教学，提高学生的学习水平上取得了明显的效果。这不仅为改革的成功做出榜样，同时也给公立学校私营管理改革的反对者有力的驳斥。堪萨斯州维切托市的教师联合会主席格雷格·琼斯不得不承认：“爱迪生教育工程公司”的学校教育计划使我们处于困境，我们很难说“请不要这样做”[9]。实践证明，私营教育公司从抓教学入手，以此推动整个学校教育质量的提高，无疑是抓住了改革的根本，不仅赢得了人们对改革的支持，同时更为改革的进一步发展奠定了基础。
（三）教师的理解与支持是公立学校私营管理改革取得成效的必要条件。
如上所述，公立学校私营管理改革面临最大的阻力来自公立学校系统内部，一些地区教师及教师工会采取的不合作或对抗的行为是公立学校私营管理改革受挫的重要原因。可以这样说，自美国50年代实行各项教育改革运动以来，这次公立学校私营管理改革比以往任何一次教育改革都更直接地触及教师的根本利益。因此，它受到来自教师方面的阻力之大是可想而知的。如何改变教师的态度，如何争取教师们的合作与支持，正是一些私营教育公司急需解决的棘手问题，也是这场改革面临的严峻的考验。眼下一些私营教育公司为减少改革的阻力，与教师工会达成协议，暂时不控制教师的任命与工资的发放。但笔者认为，这毕竟不是解决问题的根本办法。公立学校私营管理改革要想到教师的理解与支持，最根本的是要使改革的社会利益与大多数教师的利益联系起来，使教师成为改革的支持者和参与者。当然，公立学校私营管理改革运动能否得以成功，还受其它多种因素的影响，但教师的支持与积极参与无疑是其中一个非常重要的条件。
公立学校私营管理能否真正解决美国的教育危机，还有待于其以后的实践作出解答。
注释：
[1][2][6][7][8][9]Thomas Toch,Do firms run schools well? U.S.News & Wold Report,8,1,1996.
[3]郑德鑫主编：《当今美国教育概览》，河南教育出版社，1994年2月版。
[4]王兆景、李介：《论美国公立学校的私营化浪潮》，载《西北师大学报》1995年第4期。
[5]史静寰：《美公立学校私有化管理》，载1996年5月8日《中国教育报》。