我国经济适用住房政策的内在矛盾及未来走向，本文主要内容关键词为：经济适用住房论文,矛盾论文,走向论文,未来论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中央政府、地方政府、开发企业和部分民众之间的矛盾关系共同影响了经济适用住房政策的发展与演进，也解释了经济适用住房政策在贯彻执行过程中出现的许多问题，例如申购对象及建设标准失控、地方政府缺乏建设积极性、经济适用住房计划经济色彩过重等。经济适用住房政策的本意是政府希望以此克服市场失灵，但却未能有效克服政府失灵，这也成为备受争议的根源。经济适用住房政策的设计和执行，从根本上来说是上述三组关系综合作用的结果。地方政府一度普遍压缩经济适用住房的开发建设量，少数城市(如广州、上海、南京、盐城等)曾进行了取消经济适用住房的尝试。为了正确定位经济适用住房政策的走向，一方面需要考察理论界对于经济适用住房政策的一般看法，另—方面需要考察实践中的新发展。
一、经济适用住房政策的内在矛盾
经济适用住房政策是1998年以来住房改革的重要组成部分，经济适用住房从用地、开发、行政费用、定价和购房等各个环节都能够享受—定的优惠和政府补偿，其目标供给对象是中低收入群体。所出售的住房明显存在一定的收入转移因素，且转移的对象已明确规定为中低收入人群。从理论上看，这一政策有利于弥补因低收入群体支付能力有限所造成的购房困难。但是，这一政策在设计和执行中都存在很多缺陷。
(—)经济适用住房政策的设计缺陷
经济适用住房政策的推行，是政府希望通过行政调节弥补市场失灵，解决中低收入人群的住房困难，然而却未能有效地防止政府失灵，这主要是因为经济适用住房政策本身存在以下设计缺陷：
1．经济适用住房政策的目标模糊。政策规定的受益群体是中低收入群体，但这一界定没有跟政府补贴的能力挂钩，且对于中低收入群体的划分标准缺乏明确规定，在实际操作中，政府的补贴能力是有限的。由于住房带有不可分割性，经济适用住房政策将大量的政府补贴凝固在销售的每一套住宅上。考虑到补贴的金额，政府其实并没有足够的财力通过这种“补砖头”方式解决低收入人群的住房，更不要说包括中等收入群体。受益面的模糊必然导致经济适用住房严重的供不应求，并导致寻租、违规等一系列争夺经济适用住房资源的行为，增加了政府监管难度。
2．经济适用住房政策缺乏市场基础。经济适用住房政策的本质是在政府提供一定优惠的条件下，期望开发商也能够让利，基本思路主要集中在如何克服市场中供给方没有积极性提供中低档住房的做法，并通过住房销售最终把利益真正转给购房者。开发商毕竟是私营部门，即使不赔本也不会做无用功，且开发商本身的人力和物力也是有限的，更何况经济适用住房开发的机会成本并不低。经济适用住房政策本身并没有明确开发商能享有什么利益。有的开发商利用经济适用住房获得土地，然后利用二期工程转营商品房的做法，就是要最大限度利用商品房增加收益，经济适用住房不过是获得这一收益的跳板。由于给予开发商的利润空间很小，经济适用住房政策本身很难调动私人开发商提供中低档住房的积极性，反而对原本有意开发中低档住房的开发企业造成了排挤效应。
3．经济适用住房政策仍存在盲点。到目前为止，多数经济适用住房还建成不久，维修和物业管理等尚未提到议事日程。由于经济适用住房毕竟和商品房不同，尽管有些地方对经济适用住房的物业管理收取相对低廉的管理费，但这难免意味着相应的服务和维修水平也可能降低，且已经出现了经济适用住房业主对物业管理不满的状况。反过来看，如果物业公司不能获得与管理商品房一样的收益，自然不会有积极性去提供同样的服务。
(二)经济适用住房政策的执行问题
经济适用住房政策在设计中的缺陷必然导致执行中的种种问题，由于地方政府、开发企业和购买群体之间的利益并不完全一致，经济适用住房在执行中的许多现象都违背了政策初衷，主要表现在以下几个方面：
1．受益群体偏离政策目标。由于政策目标规定的模糊性，经济适用住房政策的受益人不一定与政策预想一致。有些地方经济适用住房申购的收入标准过高，导致政府补贴被中高收入人群获得，有些地方即使有较为明确的申购标准，却缺乏有效的个人收入核查手段，这些往往导致最需要政府补贴的低收入人群反而得不到保障。
2．开发企业利用优惠政策。政府对开发经济适用住房的企业提供土地、税收、融资等方面的政策优惠，希望以此调动开发企业提供中低档住房的积极性，然而在追求利润的动机下，各地都出现了开发企业利用经济适用住房政策套用土地中途改变用途的做法，将原本用于经济适用住房的土地用于开发商品住房。
3．购买家庭的套利行为。在购得经济适用住房以后，一些家庭不顾政策规定，将经济适用住房用于出租或上市交易，将政府补贴所形成的利益迅速变现，这显然违背了利用经济适用住房解决无能力购房者住房困难的初衷。
4．政府的高监管成本。由于经济适用住房政策是一种间接补贴的方式，政府需要通过监管开发企业以保证政府补贴能最终到达住房者手中；同时，又必须对购房人资格进行严格审查，以避免受益对象的失衡。因此，政府必须在建设环节、资格审查环节、售后管理环节投入巨大的人力、物力、财力，这极大提高了政府的监管成本。
“十二五”期间北京市各类保障房建设计划
二．经济适用住房政策的未来走向
(一)经济适用住房政策的新发展
1．经济适用住房在保障性住房中的地位逐渐弱化。中低收入家庭住房保障供应方式多样化，经济适用住房占比会有所减少。1998年开始实施经济适用住房政策时，希望通过这一政策的单一途径解决占总人口70％～80％的中低人群的住房困难问题。
以北京市为例，实践中暴露的各种问题使其不断完善经济适用住房政策的同时，也积极探索新的制度供给(即一方面加强廉租房制度，另一方面从2006年开始启动限价房试点，2009年8月开始实施公共租赁住房制度)。目前中低收入群体的住房已经具备了廉租房、经济适用住房、公共租赁住房和限价房四种供应方式。经济适用住房由最开始的主体地位(占住房比例的70％～80％的政策目标)，调整为重要地位，与廉租房、公租房一起占住宅供应的40％。
“十二五”期间，经济适用住房和限价房一起仅占新建保障性住房的20％，反映了经济适用住房在保障性住房中的地位逐渐弱化。
2．经济适用住房的政策空间进一步缩小。经济适用住房已被明确的定位为保障性住房，与最开始的“政策性商品住房”的定位有了本质区别。根据北京市的政策安排，目前的经济适用住房可分为两部分：一部分是销售型经济适用住房，另一部分是租赁型经济适用住房。随着2006年限价房制度、2009年公共租赁住房制度的推出，这两类经济适用住房都有被其他住房政策取代的可能性。
(1)销售型经济适用住房存在与限价房接轨的趋势。物品一旦进入市场流通领域，就被赋予了商品的属性，经济适用住房进入销售过程也意味着其商品属性的增强。由于经济适用住房在逐步向保障性住房回归，逐步减少销售量、以租为主将是其发展趋势。
北京市限价房的市场定位是一种介于经济适用住房与商品住房之间的特定商品住房，具有过渡性，主要面对既无能力购买普通商品房、又超过经济适用住房购买条件的中等收入家庭。与经济适用住房相比，限价房的市场性更强，在住房购买市场上具有更强的生命力，例如土地仍然以招标方式运作，土地使用权性质为出让土地，而经济适用住房采取划拨用地(微利3％)和政府最终审定房价的模式，这就使限价房更容易为利益相关各方所接受，限价房的出现将在某种程度上替代经济适用住房的作用。
目前，北京市经济适用住房的供应量已呈递减趋势、且趋于定向销售，对市场的调节能力也在逐渐减弱，而限价房的购买对象则有可能进一步扩大，销售型经济适用住房有可能被限价房替代。
(2)租赁型经济适用住房可能被公租房替代。北京市住房保障转向以租为主已成为一个必然趋势。在这一大趋势下，经济适用住房政策也开始租售并举，大力发展租赁型经济适用住房。租赁型经济适用住房被认为是一种更公平、更有效的新模式，具有可循环性，有利于避免成为投资工具。在推出公共租赁住房制度以前，北京市的住房保障体系主要由廉租房和经济适用住房构成，廉租房虽然采用租赁的供应模式，但由于供应对象限定为特别困难的低收入人群，对租赁型经济适用住房的替代效应并不明显。
2009年北京市开始实施公共租赁住房，这是由政府提供政策支持，限定户型面积、供应对象和租金水平，面向本市中低收入住房困难家庭等群体出租的住房，供应对象包括已通过廉租住房、经济适用住房、限价商品住房资格审核尚在轮候的家庭以及其它住房困难家庭。北京市“十二五”规划中明确规定公共租赁住房要占新建保障性住房的60％(其建设规模为30万套)，限价房和经济适用住房为20万套，公共租赁住房在“十二五”规划期间成为保障性住房的“主角”，对租赁型经济适用住房和廉租房都构成了很强的替代效应。
随着租赁住房的比例不断加大，将实现公共租赁住房和廉租房供应渠道等方面的并轨。廉租房家庭租住公共租赁住房，虽然公共租赁住房的租金比廉租房要高，但廉租户可以享受廉租房的租金补贴，用租金补贴冲抵部分房租，仍然可以享受到低租金待遇。公共租赁住房和廉租房的并轨实质上形成了一个新的政策空间，使公共租赁住房制度同时覆盖了廉租房和经济适用住房的供应人群。符合经济适用住房购买资格的家庭，在得到经济适用住房之前可以租用公共租赁住房，这就使租赁型经济适用住房失去了存在空间。随着公共租赁住房规模的逐步扩大，对租赁型经济适用住房的替代效应将日益明显。
3．经济适用住房用于定向销售。从2005年开始，北京市实行了经济适用住房定向销售政策，定向销售的对象是城八区当年解危排险、城中村改造、重点工程和奥运工程的拆迁户。这是自1998年经济适用住房政策实施以来做出的最大调整。购买经济适用住房有两个步骤：一是先要取得购房资格，二是按定向销售政策登记确认指标。
北京市“十一五”期间危改、文保和市政建设、奥运场馆建设、城中村整治等造成的拆迁居民量比较大，每年拆迁约6万～7万户(仅城八区就约有2万～3万户)。这部分居民的住房保障是亟须解决的重要任务，但是，按照每年200万平方米的经济适用住房供给数量，只能解决半数拆迁户的住房问题。换言之，优先定向销售的拆迁户的住房需求尚不能完全满足，因此，很难有富余的经济适用住房销售给非定向销售人群。正是在这种情况下，北京市经济适用住房的供给方式事实上已经转为定向销售。
4．经济适用住房向保障性回归。北京市经济适用住房将进一步向保障性住房回归，这主要体现在准入和退出两个环节：(1)在准入环节上，受益群体范围定向化，由一般模式向特惠模式转变，定向销售给拆迁户。(2)在退出环节上，逐步由自由流通模式向内循环模式过渡，低收入家庭购得经济适用住房后只能用于家庭居住，不得转售或出租；购房家庭在转手经济适用住房时，只能出售给政府，由政府进行重新分配给其他符合购房条件的低收入家庭，实现经济适用住房在低收入群体中的良性循环。准入和退出环节的严格限制，突出了经济适用住房的政策性和保障性，标志着经济适用住房的保障性特征逐步加强。
(二)经济适用住房的走向分析
经济适用住房政策推行以来，政府的基本理念主要集中在如何让中低收入家庭“有房住”，强调的是保障中低收入家庭的“房产权”而非“居住权”。在政策实施的过程中，政府假定不同收入类型的购房者在市场上是严格分离的，住房分层供应体系的形成会自然地将各种类型的购买人群归入各自的购买空间。这必然要求政府实行严格的准入限制，提高了政府的监管成本，也难以避免“设租”和“寻租”的大量出现，买者“富人化”和监管“失控化”成为社会对经济适用住房不满的焦点。
短期内，经济适用住房政策依然会存在，但将重新定义和进一步规范。在土地资源稀缺、房价居高不下的情况下，政府必须保证一定数量的经济适用住房供应。但根据现实情况，经济适用住房已不可能达到当初设计的人口覆盖范围目标(80％)，只能将低收入者视为购房对象，把10％～20％左右的经济适用住房真正分配到低收入者手中，目前的趋势是定向分配给拆迁户。同时，在建设、分配、管理等环节进一步规范经济适用住房，例如尝试经济适用住房的内循环制度，完善个人收入审查制度和公示制度，加强开发企业资格审查和建设管理制度等。
从长期来看，经济适用住房政策的基本理念将逐步转变，由保障居民“人人有住房”到“人人有房住”，由保障中低收入家庭的“房产权”转变到优先保障他们的“居住权”，由经济适用住房“自由流通”的模式转变为逐步实施经济适用住房的“内循环”模式，由偏重经济适用住房建设规模的扩大转交为把经济适用住房建设同维护经济适用住房小区的稳定与和谐相结合，由着眼于经济适用住房的“应急式”建设转变为兼顾制定经济适用住房的中长期整体规划。通过公共服务等制度的完善，矫正社会不公，逐步实现相关政府部门从权力型、市场参与型向公共服务型、管制协调型的转变。
在这一转变的过程中，经济适用住房可能逐步让位于公共租赁住房，鼓励住房租赁消费将会成为政府提供住房保障的主要方式。以北京市为例，作为特大型城市，人口、资源和环境压力大，土地资源十分紧张，单纯以出售为主的住房供应模式注定难以持续，“十二五”期间公租房的供应比例，要占全部公开配租配售保障房的60％以上，公共租赁住房占保障性住房的比例将逐步上升，而经济适用住房的主体地位将逐步被公共租赁住房所代替。