社会主义市场经济中的财税理论及其体制——近几年若干重要问题的不同观点述评，本文主要内容关键词为：述评论文,近几年论文,财税论文,社会主义市场经济论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、关于社会主义市场经济中财政的职能范围
（一）界定财政职能范围的标准
在市场经济条件下，如何界定财政的职能范围，较有代表性的意见有两种。
其一是从最一般或普遍适用的角度提出的。持此意见者认为，界定财政职能范围的根本标准，“只能从财政本质中去寻找，因为，所谓财政职能范围，实际上就是财政内涵所决定的财政外延的边界问题。财政的内涵，是从社会资源配置中分离出来的，满足社会共同事务需要的配置活动。社会共同事务需要，是以社会为考察视角的社会总体的需要，是维持特定社会的存在和正常运转所必需的事务需要。这种社会需要可归结为以下三个特征：(1)只有以社会为主体组织和实施方能实现的事务；(2)家庭部门和企业部门不愿办而又是社会存在和发展所必须的事务；(3)唯有社会为主体去举办才能有效地协调社会成员利益的事务。这三点就是在这大千世界五光十色的诸多事务中，区分财政事务与非财政事务的根本标准。”①
另一种意见则具有较强的现实针对性。持这一观点的人认为，“市场经济条件下国家财政的职能范围，是以‘市场失灵’为标准，从纠正和克服‘市场失灵’现象出发来界定的。”他们据此具体提出了财政要解决市场不能解决或解决得不能令人满意的5大事项(1)提供公共产品。公共产品具有三个基本特征：一是效用的不可分割性；二是消费的非排他性；三是受益的不可阻止性。这些特性决定了市场在提供公共产品方面是失效的，进而也就决定了国家财政将提供公共产品纳入职能范围的必要性。(2)纠正外部效应。所谓外部效应，指的是私人费用与社会费用之间或私人得益或社会得益之间的非一致性。外部效应的存在，决定了带有外部效应的产品的市场供给，只能是过多或过少的，从而导致社会资源配置的扭曲。在这种情况下，政府有责任采取包括财政在内的非市场方式去纠正外部效应问题。(3)维持有效竞争。在市场经济中，垄断必然排斥竞争，甚至导致整个竞争性市场的解体，市场配置社会资源的作用也会因此而出现失效现象。这又决定了政府要承担起维持市场有效竞争的责任，将与此有关的任务纳入财政的职能范围。(4)调节收入分配。在市场机制的作用下，由于人们占有（或继承）财产的不同以及劳动能力的差别，由市场决定的收入分配状况，往往是极不公平的。这不仅有违社会公平法则，而且会导致诸如贫困、富裕阶层中财富的浪费、社会冲突、低收入阶层得不到发展与改善自己处境的机会等不好的社会后果。因此，政府有义务用财政调节手段解决收入分配不公问题。(5)稳定经济。自由放任的市场经济不可能自动平衡地向前发展，通货膨胀、失业、贸易失衡、增长波动等都会周期性地重复出现，政府有必要运用财政手段干预经济的运行。“由于公共产品、外部效应以及不完全竞争状态的存在，决定了财政须履行相应的资源配置的职能；由于收入分配不公现象的存在，决定了财政须履行相应的收入再分配的职能；由于经济周期性波动的不可避免，又决定了财政须履行相应的稳定经济的职能。”②
在我们看来，上述两种意见其实并不矛盾，只不过他们考虑问题的角度有所不同，如能将它们结合起来，也许就圆满了。
（二）市场经济中的财政职能
直到80年代初期，认为“社会主义财政具有筹集资金、供应资金、调节与监督四个职能”这样一种意见，还占主导地位。到90年代初，权威的教科书将财政职能概括为调节分配关系、配置资源和经济的稳定与增长三种职能③这当然并不全面和准确。中共十四大确立以建立社会主义市场经济体制作为改革目标之后，对市场经济中的财政职能，出现的一些表述较以往有所前进。
有一种观点认为，根据财权与政府事权相统一的原则，在社会主义市场经济中，国家财政职能应包括公共保障职能、收入分配职能、经济调控功能、国有资产管理职能④其实，论者所说的收入分配职能，是指调节收入分配。至于国有资产管理是否属于财政的职能则需要进一步探讨，特别是当他强调国家财政有义务实现国有资产的保值和增值的情况下，就更值得商榷了。
有些财政理论工作者仍然将财政职能归纳为财力分配职能、价值管理职能、经济调节职能和财政监督职能等四点，并解释说“财力分配职能，其实质是讲财政的资源配置；价值管理职能，其主要方面是国有资源、资产的保值、增值管理；经济调节职能，在市场机制中是国家干预的内在要求和保证经济发展‘有计划’的稳定器；财政监督职能，是市场经济法制化、主体行为合理化的条件和保证”⑤
赋予财政职能最多的，恐怕是下面这种说法：
在市场经济条件下，财政有以下七项基本职能：(1)保证国家政权建设和社会管理职能所需的资金。确保国家的独立与安全。确保社会的稳定。(2)保证良好的市场经济运行秩序，保证商品和商品生产要素的自由流动，保证企业和自然法人的自主经营，保证价格、税收、财会制度的公平，保证充分竞争，促进统一大市场的发展。(3)调节社会结构和经济结构，促进科技、教育等社会基础部门和能源、交通、原材料等基础设施和基础产业的先行。促进政府的优质、高效和廉洁。(4)促进地区发展的协调和均衡，提高全国资源的整体利用效益，使各地共同发展、民族团结、国家统一。(5)调节国民收入分配结构，协调国家与企业、社会与个人、生产与消费、公平与效率、当前与长远、贫与富等关系。(6)调节社会供求总量关系和经济发展周期，综合运用货币政策和财政政策，避免过大的周期波动，使有限的资源得到合理有效的利用。(7)保护国家资源，保证国有资产的增值。⑥
这样一种无所不包的职能，恐怕我们的财政部门是不可能承担的，他们不可能包打天下。
二、财政收入的必要规模或数量界限
（一）如何看待两个比重下降
所谓财政收入两个比重下降，是指改革以来，随着所有制结构的变化，对企业减税让利，以及实行财政包干体制，使国家财政收入占国内生产总值(GDP)的比重（有些学者使用财政收入占国民收入的比重或国民生产总值的比重，并不影响对问题性质的认识）不断下降，使中央财政收入占全国全部财政收入的比重下降。无论是理论界，还是财政实际工作部门，对这一现象都十分重视，但看法却很不一致。这种不一致主要集中在前一个比重大，大体上有三种意见。
第一种意见是在看到了两个比重下降的事实及其严重后果的基础上，认为这样一种局面必须改变。他们认为：财政收入占GDP这样低的比例在世界上是罕见的，特别低的财力，实际上使我们的财政甚至难以发挥一般“吃饭”财政所应发挥的作用。连吃饭财政的要求都不太能满足的情况下，又要照顾经济建设，怎能不捉襟见肘？在这种形势下，赤字必然成为不可避免的。而且只要通过税收等经常项目组织的收入在GDP中的比重不断下降，赤字就会不断增大。问题还在于，包括赤字在内我们的财力占GDP的比重仍然极低。于是相伴随的又有在预算之外征用资金以解决本应由预算开支的方式。这类方式虽也解决一些问题，但缺乏法律规章的依据，既不可能是公平的，同时又成为腐败的催化剂。这样的问题实际上已到了不能再因循下去的地步。⑦有的强调，财政收入占国内生产总值的比例逐年下降，限制了国家实施宏观调控、推进改革和发展经济的能力⑧。
第二种观点则认为，我国目前财政收入占GDP或国民收入的比重并不低。比如有人就说：从全面统计和比较看，我国财政比重并不低。例如，我国的企业亏损补贴在国家预算帐户中作为负收入冲减了财政收入，这一处理方式使我国财政比重要比实际比重低3～4个百分点。而且，我们所说的目前财政收入比重不足20%，是不含债务收入的，如果考虑到债务收入和银行透支，那么，预算支配的资金也将高出4～5个百分点。这就是说，按照目前我国的预算口径，财政实际支配的资金占国民收入的比重达26%左右。这与世界许多国家相比，也不算低。⑨这种看法显然缺乏根据和说服力。国有企业亏损补贴是中国不同于世界多数国家的特殊问题，它虽然使财政收入有所缩小，但同时，国有企业除交税外，还向国家上缴利润增加了财政收入，这也是西方国家财政收入中所没有的。这些因素可以通过改革予以剔除。还有，借债不算收入，这本不应成为问题，否则，就不存在财政收入不足的问题了。
第三种观点认为：财政比重的下降乃是我国经济体制改革应有之意，是财政管理从高度集中、统收统支体制向分权体制转变的必然结果。没有财政比重的下降，也就没有经济改革和财政改革的成就。因此，财政比重下降，是财政工作的一项成绩而不是失误。持这一观点的人只是认为凡事都有一个客观限度，过或不及都会带来消极后果，财政比重下降至今日水平，已超越了财政可以承受的极限，已突破了财政实现其职能所必需的最低数量界限，应适当提高⑩这一看法是有道理的。不过，若将财政比重下降仅仅与改革的成就和财政工作的成绩相联系，忽视制度安排的缺陷对它的影响，就值得考虑了。
（二）当前财政收入的必要规模或数量界限
近几年，提高财政收入占GDP或国民收入的比重，已是理论界和财政部门多数人的主张。但究竟提高多少，财政收入达到什么规模或水平，意见很不一致。其中不少人只是说要适当提高，但对什么是“适当”，却并未作出说明。也有些论者提出过具体的数量界限，比如有的提出：在理顺分配关系、改善分配秩序的过程中，适度提高财政收入占国民收入的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，是必要的。按目前的计算口径，九十年代末财政收入达到25%～28%，中央收入比重达到60%以上比较适宜(11)有的人主张还要高一些：“到底财政收入占国民收入的多少合适呢？据世界各国的资料，发达的市场经济国家一般都在40～60%之间，发展中国家一般都在30-40%之间。我国属正在向市场经济发展的发展中国家，一般以不少于30%为宜。”(12)
现有文献中，只有《财政收入占国民收入比重研究》课题组在《中国市场经济下财政必要规模的研究》的总报告中，不仅提出了具体的数量界限，而且对这一数量关系进行了论证和以实例进行过计算，是较有说服力的。该课题组从发展市场经济需要转换财政职能范围出发，通过对财政在经济建设、文教事业、社会保障等领域的职能范围界定及财力需要量的分析，以及对行政管理费和国防费需要量的定量分析，并以1989年财政决数算为例进行调整计算，得出的结论是：按照市场经济发展的要求，全面转换财政职能之后，维持公共预算所必须的最低财力，也不能少于国民收入的24%(13)。无论你是否赞同这个24%的比重，但他们能对这样的问题采用定性与定量相结合的方法进行分析研究，作出结论，对于拓宽研究者的思路，将这一问题的研究大大推向前进，使之更加深入，无疑是很有意义的。
（三）如何提高财政收入占国民收入或国民生产总值的比重
提高财政的两个比重，这几年一直为各个方面所关注，许多人为此献计献策。一种有代表性的对策，是针对改革以来财政收入占国民收入比重下降的特殊的也是主要原因提出的，他们提出“将组织财政收入工作的重点转移到如何提高非全民所有制经济对国家财政收入的贡献率上来”，“国有、集体、个体经济在税负上一律平等”(14)，同时提出在具体工作中要切实采取措施解决税收收入流失问题，并在我国学术界较早提出分建国家税务局和地方税务局，设置税务警察，实行有奖发票制度，实行社会保险号码制度等具体建议(15)。
有些论者所提对策的涵盖面更大一些，认为“加快财税制度改革，理顺财政关系，提高财政收入的收得率，是唯一可行而又有效的途径”，所提措施包括：(1)改革和完善税收征管制度，堵住财政收入流失的漏洞。(2)改革和完善现行税制，拓宽税收调节范围。(3)改革预算管理体制，清理和分解预算外资金，把一切财政性收入都纳入国家预算(16)。
最近一年多来，各方面人士则将问题的解决主要寄希望于实行分税制。以下的说法是这类意见中最简明而集中的表达：“以增值税为主的税制改革和分税制，这两项改革结合起来，一是公平税负并遏止财政收入下滑的局面：先是使收入至少随GDP的增长而等比增长；同时为进一步增大财政岁入占GDP的比重创造条件。二是建立以中央为主的组织财政收入的格局并扭转目前中央所支配的财力明显偏小的状况。”(17)这次分税制的实行，对提高中央财政收入占全国财政收入比重的作用是毋庸置疑的，但提高财政收入占GDP的比重，恐怕主要是税率的设计和税收的征管问题，因为财政收入占GDP的比重，在市场经济体制下，基本上就是税收占GDP的比重，即宏观税率。这个问题尚需进一步研究。
三、关于复式预算
复式预算是相对于过去长期实行的单一预算而言的一种预算形式。我国学者认为，“复式预算的确切解释应是分帐预算，即在预算中把特定种类的收入用于特定种类的支出，其作用是加强国家预算管理的科学性，提高财政支出的效率和效益，强化预算对国民经济活动的宏观调控作用”(18)在本世纪20年代以前，国家预算只有单一的、囊括所有财政收支的一种形式。后来，随着资本主义市场经济的发展，经济生活中矛盾的增加及日趋复杂，国家对经济干预的增强，单一预算的形式已不太适应变化了的形势。1927年，丹麦将国家预算分为经常预算和资本预算，开实行复式预算之先河。目前，世界上有不少国家采用复式预算制度。我国理论界在80年代中后期建议在我国也实行复式预算，一些最早提出倡议的学者还主张用职能预算代替复式预算概念(19)但对复式预算的认识并不统一，有些问题尚未解决。
（一）为什么要实行复式预算
在国务院决定从1992年起中央和省、市、自治区两级试编复式预算之前，也有人在不同场合对在我国实行复式预算的必要性表示怀疑，甚至持否定态度，认为从西方引进复式预算，实际上是为了搞赤字财政，使财政赤字合法化、制度化。1992年以来，对实行复式预算持异议的议论已很少听到，相反，学者们在这一时期对实行复式预算必要性的阐述倒是具有鲜明的中国特色。较有代表性的意见是将我国实行复式预算的必要性归纳为以下3条：
1、实行复式预算制度是正确发挥社会主义国家建设职能的客观要求。由于单式预算在财力分配上混淆了国家的双重职能，难以明确而全面地反映财政各项收支的性质和运作过程中的实际问题，尤其是不能真实地反映国家生产建设性资金的投入来源和效益实况，不便于对财政收支进行科学地分析与管理。通过实行复式预算，把各项财政收支按不同的经济性质划分为经常性收支和建设性收支，并建立起稳定的相互对应关系，有利于国家行政管理职能与资产管理职能的分开，有利于国家社会管理职能与经济建设职能的分开。
2、实行复式预算是财政体制改革的重要组成部分，是经济体制改革的一个重要环节。经过多年改革，我国国民收入的分配格局和财政收支结构都发生了巨大变化，国家用于经济建设的资金已由昔日的财政拨款为主，变为财政、金融、集资和举债并存，因此，随着改革的深入发展，亟需利用复式预算制度来全面反映国家经济建设资金的投入数量和来源的渠道，作为整个经济体制改革中的重要一环，推动投资体制和计划管理体制改革。
3、实行复式预算制度是“重建财政”的重要内容。由于复式预算对财政收支的管理较单式预算更细，预算科目之间的联系性、制约性更强，并提高了透明度，因而对于“重建财政”具有非常现实的意义，它不仅有利于强化预算管理的约束刚性，且有利于采取有效而可行的措施来控制赤字、减少赤字，最终消灭赤字；还有利于在财政支出中更好地坚持保证重点、强调效率和合理化的原则，增强财政对国民经济的宏观调控能力，提高财政支出的效率和效益，促使财政状况的好转和财政运作的健康化(20)。
（二）中国目前实行复式预算的可能性或可行性
有些学者认为，实行复式预算的现实可行性主要取决于三方面的条件：一是政府的财政收支是否可以真正划分为两本帐；二是国家的债务收入能否满足经济建设的资金需要，债务支出能否靠经济建设支出的收益来支付；三是否具备现代化的科学的预算分析方法。他们以这三条对照我国的现实情况进行分析，认为我们尚不具备推行复式预算的条件。(21)
认为现在就能实行复式预算的人，他们也并不认为我国已经具备了实行复式预算的所有条件，但初步具备了一些最基本的条件。实行复式预算本身是一项重要改革，改革在一定意义上就是为实行相应的新制度创造条件。我国财政部门从1992年起开始试编复式预算，情况基本正常，证明这种意见是可行的。1994年3月通过的《中华人民共和国预算法》，已经以立法形式规定了我国实行复式预算制度，尽管它尚未完全规范，其中还有若干问题需要继续研究解决。
（三）对复式预算具体内容划分的不同意见
在我国，现在一般将复式预算分为经常性预算和建设性预算。对经常性预算，人们的认识基本一致，而对建设性预算就不同了。目前理论界多数人以及财政部门在实际工作中是将国有企业的资产收益（或亏损）作为建设性预算收入，相应地，将生产性基建投资、企业挖潜更改和增拨流动资金等等都作建设性预算支出。
有些学者不同意上述意见，如有的认为，国家预算收入就应该是国家凭借公共权力组织的收入，非依据公共权力组织的收入不应纳入国家预算收入。现行的国家预算收入既包括依公共权力取得的收入，如税收收入；也包括依所有权力取得的收入，如企业上缴利润收入。这显然违背了上述划分原则。而且“把国有企业上缴利润收入纳入国家预算势必把国有企业和非国有企业摆在不同的竞争地位。因为财政所筹资金用途有二：一为国家经常性支出；二为进行宏观经济调控，尤其是直接调控支出，也即建设性支出。无论是国家经常性支出还是建设性支出，都意在创造一种良好的社会经济环境。在此环境中，国有企业受益，非国有企业也受益。既然两者都受益，我们就没有理由仅仅让国有企业为此而承担责任，而只能按照受益者负担原则，借助于国家公共权力实行普遍均等征收”，据此，他们建议，“把国有企业上缴利润收入从国家预算中剔除出去，并在税收政策的制定和执行中切实贯彻公平税负原则，不对国有企业搞税收歧视”。此外，持这一观点的学者还根据税收的征收目的是为了实现国家职能，而现阶段国家职能由社会职能和经济职能组成，税收可因此分成社会职能税类（如所得税类）和经济职能税类（如产品税），在复式预算中，经常性预算主要体现国家的社会职能，建设性预算主要体现国家的经济职能，提出把社会职能税类划归经常性预算，把经济职能税类划入建设性预算(22)还有些学者认为中国实行复式预算，关键在于如何处理建设性预算问题。他们认为，“建设性预算在西方通常被称作资本预算，也有称之为投资预算或特别预算的。无论叫什么，也无论在内容的划分上有多大差异，在将它与公共投资相联系上则是相同的。问题在于公共投资如何界定，以及与公共投资支出对应的预算收入从何而来？有些学者引用‘一要吃饭，二要建设’来界定，显然是不妥的。建设性预算也不能与经济建设的资金需要等同，同样不能提出‘国家的债务收入满足经济建设的资金需要，债务支出靠经济建设支出的受益来支付’的要求”，“现代市场经济体制中政府的经济职能是安排建设性预算的基本依据。但是，正如经济体制改革中不断提出的将政府的管理者职能和资产所有者职能分开那样，必须将盈利性或市场导向型国有企业的投资及其收益或亏损与财政的建设性预算严格分开。政府的建设性预算只与公共投资相联系，其支出一方面投向只宜由政府组织的公共工程基础设施建设、不以盈利为目标或非市场导向的国有企业，另一方面用于经济调控，比如为达到特定目标对民营部门的投资补贴、对某些行业的贷款贴息以及支援农业和不发达地区经济发展。建设性预算收入一部分来自经常性预算收入的划转，一部分来自公共设施的收费、不以盈利为目的的国有企业的收益，还有一部分来自发行政府债券。这里需要强调指出的是普通国有企业或国有资产的利润或资产收益，不宜上缴财政直接进入建设性预算，而应由独立的国有资产管理部门经管，相应地，建设性预算支出也不以它们为对象。”(23)
四、关于分税制
（一）什么是分税制和为什么要实行分税制
理论界对分税制的理解，如果说在1994年以前曾经有过较大的区别，比如有少数学者拘泥于分税(Tax Sharing)，认为分税制就是在中央和地方政府之间划分税源税种；那么，1994年分税制在我国正式推出，则使人们的看法统一到分税制是市场经济国家通行的一种财政体制上来了。在这方面，以下的论述既有权威性，也有代表性：“分税制就是在划分事权的基础上，按税种划分中央、地方财政收入的一种财政管理体制。它的基本内容有两点：一是合理划分中央与地方两级政府的事权；二是按照财权服从事权的原则，确定各级政府的收入范围，也就是合理划分税种。所谓划分税种，就是将税种分别划分为中央税、中央与地方共享税和地方税。与此同时，分别设立中央与地方两套税务机构，建立中央税收与地方税收体系。中央税与共享税由中央税务机构负责征收，地方税由地方税机构负责征收。分税制另外还有一项重要内容就是建立规范化的中央财政对地方的转移支付制度，调节地区之间的财力分配。”(24)
既然分税制是一种财政体制，那么，对我国实行分税制之前的财政体制进行分析来寻找实行分税制的理由，就是顺理成章的了。70年代后期以来，我国的财政体制进行过多次改革，到这次实行分税制改革以前，全国绝大多数地区实行了财政包干体制。财政包干体制曾经起过积极作用。但是，随着时间的推移，改革的深化，其弊端日益突出。有的学者认为：“(1)地方财政包干限制了中央财政收入与经济发展的同步增长，‘包’的结果也极大地削弱了中央财政对地方财政的纵向调控能力。(2)这种体制使地方政府的注意力和经济决策倾向于能带来财政收入的建设项目，容易导致从地方来看虽能获得一定的财政利益，但从全局来看却极不经济的盲目建设、重复建设、重复引进等现象的发生。(3)地方财政包干基数确定上的谈判方式，无休止的讨价还价，强化了非经济因素的作用，弱化了经济管理、经济调节的功能。而且，在存在通货膨胀的条件下，高通货膨胀之前签订的包干合同，必然使中央财政的实际收入份额下降，同时加剧高收入地区与低收入地区之间的不平衡态势。”(25)有关包干体制弊病还有各种不同的表述，但与以上观点似无实质性的区别。
应当说，到1993年末国务院决定从1994年1月1日起改革现行地方财政包干体制，实行分税制财政管理体制时，对为什么要实行分税制的理由就说得更直接：“改革财政管理体制是经济体制改革的重要内容。现行财政包干体制，在过去的经济发展中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化；国家财力偏于分散，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。从总体上看，现行财政体制已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快进行分税制改革。”(26)
（二）我国分税制的模式选择
从世界各国的情况看，分税制大体有两种模式，即安全分税制（也叫彻底分税制）和不完全分税制（不彻底分税制）。二者的主要区别在于是否存在中央政府与地方政府的共享税，彻底分税制不存在共享税。在我国，理论界习惯上称不完全分税制为适度分税制。从这几年讨论的情况看，绝大多数人都主张适度分税制即不彻底的分税制。当然，对适度分税制的理解和提出的具体方案是有区别的，而且在是否将来应过渡到完全的分税制的问题上，意见也不尽一致。
有些学者主张：适度分税制模式设计，要考虑与现行体制的相互衔接，要选择“中间大，两头小”（即固定为中央税和地方税所占的比例小，中央与地方共享税的比例大）的分税制模式。俟我国市场经济体制比较成熟，政府职能转变和政府机构精简基本稳定下来，中央和地方政府间的事权、财权、立法权进一步明确下来，再过渡到完全的分税制。(27)
另有一些人则认为，“从我国的国情出发，建立起‘适度分权、共享为主、辅助分类财政补贴的分税制’模式，极有可能是最佳的选择。适度分权是市场经济发达的大国包括发展中的大国所普遍采取的，这不是一种偶然的选择，而是由国家大小的国情所决定的，突出共享税为主体的分税制，与改革中出现的总额分成、包干体制有一定的联系。辅助分类的财政补贴，也是世界上搞分税制国家的一个显著特征。我们主张，在共享税分税比例上，中央应对地方实行效率优先的原则，即贡献大，分享比例大；在财政补贴上，中央则从公平兼顾的原则出发，支持贫困地区发展，从而在分税制体制上充分体现效率与公平相统一的精神。”(28)
在我国，有一部分论者主张实行彻底的分税制，不过他们对这一概念有自己的理解：“所谓彻底的分税制，即按照社会主义市场经济的原则和公共财政理论建立的分税分级财政管理体制。这种分税制的‘彻底性’，不仅表现在税种划分的清晰程度上，而且更主要的是表现在财政收支分级管理的科学化、法制化、规范化程度上。就我国情况来看，不设共享税难以兼顾中央和地方的利益，而保留共享税使中央和地方在财政利益上有个‘连接点’对经济的发展是有利的。但对共享税不应采取收入分成的办法，而应实行‘同源课税’、分率计征的办法。我国所要实行的分税制目标模式，应是这种以分税分率制为特征的彻底分税制。”(29)其实，这种意见与前两种都属于不彻底的分税制，它们的主要区别仅在于中央与地方对共享税是实行比例分成，还是分率计征。
（三）关于财政转移支付制度
财政转移支付制度作为国家财政制度的重要组成部分，是为平衡各级政府间财政能力、提高财政支出活动效益和实现宏观政治经济目标的财政手段。世界上实行分税制财政体制的市场经济国家，处理中央政府和地方政府之间财政关系时，大多有较规范的转移支付制度。在近几年的讨论中，各方面对建立我国的财政转移支付制度基本上没有大的分歧，而只有论述的角度和繁简程度的不同。
1、建立财政转移支付制度的理由。
建立财政转移支付制度有以下6方面理由：(1)管理国家的需要。任何国家客观上要求维护中央政府的权威，为此在经济上中央财政要控制相对集中的财力，使地方政府在财力上有赖中央的支持。(2)财政活动有效性的要求。考虑到财政活动的有效性，一般社会性事务相对集中在地方完成，地方的支出负担也相对较多，要求有相对多的收入来源补充。(3)地区之间客观上存在因资源、税基、人口等不同而造成财政活动能力的差异，需要中央对地方实行有区别的财力规划，以保证达到基本社会服务水平。(4)必须通过进一步的政策调整，解决在收入初次划分时无法解决的地区间收入能力差异与全国税法和收支标准统一的矛盾。(5)由于经济活动的广泛性和不可分割性，地方经济无法完全按地域进行，必然产生“利益外溢”和“损害外侵”问题，需要中央政府进行财力上的协调。(6)一些有战略意义的全国或区域性重点公共项目，地方或没有能力，或受益不明确，无法或不愿投资，必须由中央政府投入部分或全部资金，但考虑到有效性，项目需要委托或与地方合作进行，为此，中央政府必须将资金转移到地方去(30)。
2、对我国财政转移支付现状的评价。
应当说，迄今为止我国并没有建立起规范的转移支付制度。但财政转移支付是有的。财政部的同志认为：我国现体制已包括一些转移支付形式，如：定额补助（也称体制补助），实际上是用于地方政府弥补财政赤字，相当于其他国家的一般性补助；专项拨款，包括特大自然灾害救济、特大抗旱防汛补助费、支援不发达地区的发展资金等等；还有结算补助和税收返还等。由于我国财政体制变动频繁，中央和地方的收支格局很不稳定，有些转移支付是为了解决改革中临时出现的问题而采取的，因而存在4个主要问题：体制补助和税收返还未能发挥应有作用，却带来许多负效应（如地方政府放松税收征管，以及产生了严重的对中央体制补助的依赖性）；转移支付形式繁多，多家管理，过于分散，形成浪费和低效益；补助金分配透明度不高，而且很不科学，随意性较大；缺乏有效的约束和监督机制。(31)
3、新建立的转移支付制度的主要内容或转移支付的基本方式。
这方面较有代表性的意见是，转移支付分两类：第一，中央一般性的财政补助（或一般性拨款）。这是根据地方财政收支差额由中央财政给予定额补助，不规定专门用途，主要用于平衡地方预算。第二，中央对地方的专项拨款补助（特殊拨款）。这类支付体现产业政策要求，促进结构转变，成为国家实施宏观调控的有力手段(32)。
4、怎样才能建立有中国特色的转移支付制度。
建立有中国特色的转移支付制度，主要应做好以下几项工作：(1)在合理划分中央与地方财权事权的基础上，制定分阶段的财政转移支付目标。应围绕解决地区间经济发展差距越拉越大做工作，促进区域经济均衡发展。(2)全面考虑各种相关因素，制定全国统一的客观标准，在统一的标准中根据不同特点，最大限度地体现科学、公平、公开原则。(3)中央对地方的转移支付要根据因素变动一年一定，不搞一定几年的基数法。实行转移支付要科学、准确地测定各地的税收能力指数和平衡指数，为各地之间的财政横向平衡提供基本依据。(4)转移支付要逐步规范化、法制化。要制定“转移支付法”或者把有关重要条文写入有关法规之中，使转移支付有法可依，避免随意性，并接受人代会的监督(33)。
注释：
① 何振一等：《中国市场经济下财政必要规模的研究（总报告）》，《财贸经济资料》1993年第10期。
② 安体富 高培勇：《社会主义市场经济体制与公共财政的构建》，《财贸经济》1993年第4期。
③ 陈共主编：《财政学》，四川人民出版社1991年版，第66～67页。
④ 谢旭人：《我国财政职能的转换及财税体制改革》，《财政研究》1994年第1期。
⑤ 郭代模：《深化财税改革的思考》，《财政研究》1994年第4期。
⑥ 刘克崮：《强化财政在市场经济体制下的宏观管理职能》，《改革》1993年第5。
⑦ 黄达：《财税金融体制改革漫议》，《财贸经济》1994年第8期。
⑧ 项怀诚：《谈谈分税制改革》，《财政动态》1994年第2期。
⑨ 于天义：《论市场经济下的财政调控力》，《湖北财政研究》1993年第3期。
⑩ 何振一等：《中国市场经济下财政必要规模的研究》，《财贸经济资料》1993年第10期。
(11) 贾康：《关于分配格局主要问题与基本对策的思考》，《财政》1993年第4期。
(12) 项镜泉：《市场经济与财政的宏观调控作用》，《经济理论与经济管理》1993年第6期。
(13) 何振一等：《中国市场经济下财政必要规模的研究》，《财贸经济资料》1993年第10期。
(14) 柏冬秀 李茂生：《走出目前财政困境的基本对策思路》，《经济研究》1991年第12期；《财贸经济资料》1991年第7期。
(15) 柏冬秀：《论解决我国税收收入流失问题的主要方略》，《财贸经济》1992年第11期。
(16) 何振一等：《中国市场经济下财政必要规模的研究》，《财贸经济资料》1993年第10期。
(17) 黄达：《财税金融体制改革漫议》，《财贸经济》1991年第8期。
(18) 陆百甫 米建国：《关于完善我国财政复式预算的几点意见》，《财贸经济》1992年第7期。
(19) 王绍飞：《改革财政学》，中国财政经济出版社1989年版。
(20) 陆百甫 米建国：《关于完善我国财政复式预算的几点意见》《财贸经济》1992年第7期。
(21) 陈共主编：《财政学》，四川人民出版社1991年版，第395～396页。
(22) 侯梅生：《复式预算的实证分析》，《财贸经济》1992年第10期。
(23) 陈东琪 李茂生主编：《社会主义市场经济学》，湖南人民出版社1995年版。
(24) 项怀诚：《谈谈分税制改革》，财政部《财政动态》1994年第2期。
(25) 刘溶沧：《我国经济体制转型中的财政政策功能需要强化》，《经济问题》1993年第4期。
(26) 《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，《财政》1994年第2期。
(27) 蔡彦：《克服体制障碍加快分税制改革》，《财贸经济》1994年第1期。
(28) 周少云 李刚：《对分税制几个问题的认识》，《财经研究》1994年第1期。
(29) 《中央与地方分配关系改革研究》课题组：《论分税制的指导原则及其实施运作问题》，《财政研究》1994年第3期。
(30) 尤象都：《关于我国建立政府间财政资金转移支付制度的具体设想》，《财贸经济》1995年第1期。
(31) 冯秀华 王绍双：《中国的财政转移支付制度改革探讨》，《财贸经济》1995年第4期。
(32) 财政部科研所课题组：《关于分税制的几个问题》、《经济纵横》1994年第2期。
(33) 汪益兴：《试论财政转移支付制度》，《财贸经济》1994年第8期。
标签：分税制论文; 财政职能论文; 社会主义市场经济论文; 经济论文; 税收原则论文; 一般预算收入论文; 税收作用论文; 经济建设论文; 国民收入分配论文; 政府支出论文; 预算执行论文; 资金预算论文; 中央财政论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 制度理论论文; 社会改革论文; 财政制度论文; 社会体制论文; 社会主义社会论文;