关于农村土地双重所有制的理论探讨，本文主要内容关键词为：所有制论文,农村土地论文,理论论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F301.1 文献标识码：A 文章编号：1002-9753(2000)07-0121-03
一、理论界关于农村土地所有制改革的几种观点及其弊端
改革开放以来，农村土地制度改革在理论界和实际工作者中一直备受关注。深化农地制度改革，为农村经济发展提供良好的制度环境，已成为我国农业和农村经济发展中的重大理论课题。而农地所有制，则是农地制度的核心。近几年来，理论界对农地所有制问题继续进行了深入的研究，其观点大致可分为三种。但从政治风险、变迁成本等角度考察，他们的观点都存在着明显的弊端。
第一种观点是实行土地国有化。持此观点者认为，实行土地国有化，是深化农业体制改革的必然要求和我国社会特性的必然选择，它可以从深层次上最大限度地理顺土地经济关系和化解当前因土地及地表地涵资源而发生错综复杂的矛盾和纠纷，有利于国家对土地的规划和管理，便于推进规模经营[1]。然而，实行土地国有化，巨大的政治和经济问题则不可避免。一般而言，土地转为国有主要有无偿剥夺和有偿赎买两条途径。若无偿剥夺，必然会引起广大农民的强烈不满，造成剧烈的社会动荡；若有偿赎买，则因现有国力、国情的制约，国家无法提供巨额的购买资金。实行土地国有化，还意味着绝对地租和级差地租都要收归国有，这样就又分割了农民的一些经济利益，必然再次挫伤农民经营土地的积极性。土地国有后，大量租赁和具体管理工作也是极难组织的，管理成本必然极其高昂。种种不良后果都表明，这种观点并不可取。
另一种观点是坚持土地集体所有制。论者认为，从发展的趋势看，坚持土地集体所有制有其科学性与合理性。它有利于土地资源的合理配置，有利于兼顾土地开发利用的社会目标、集体目标和农民家庭目标，有利于保护和创造良好的农业生态环境[2]。可事实上，我国的土地集体所有制最初是从斯大林社会主义模式中移植而来的，40多年来的实践已经证明了这种所有制并不理想。以维护集体所有制为前提实施一些改良办法，固然可取得一定成效，但在纯粹的土地集体所有的基础上，实难重建农业生产发展优化的微观基础，也难以根除农户的短期行为等问题。如果实行严格意义上的土地集体所有制，势必还会阻碍国家对土地的统一规划、利用与管理。比如国家要修一条高速公路，若集体是农地的唯一所有者，国家就有必要与沿线的每一个集体都进行既耗费时间又耗费精力的讨价还价。这种繁琐的交易，必然要付出较高的摩擦成本，并且使工作效率也大为降低。
第三种观点是实行土地私有化。其理论依据有二：一为私有制能保证农民对土地拥有排他性的产权及由此产生的一切权利，能造就农民对农业进行长期投入的内在动力机制；二为马克思的个人所有制理论。马克思批判的是部分人的私有制，而不是人人皆有的私有制。实行土地私有化，就是将土地的所有权给予农民，真正实现马克思所说的重建个人所有制[3]。此种观点，尽管从产权明晰的角度来分析，它可能是最优的，并在一定程度上能迎合广大农民追求土地的心理，但存在着极大的政治风险，最终将得不偿失。因为实行土地私有化，农户对自己所有的土地就有自由处理的权力，包括买卖的权力等。这样做，不可避免地会使部分农民丧失土地，两极分化现象必将重演。一旦私有，还有可能加剧农地非农化，使耕地面积更为紧张。更应引起重视的是，土地私有化并不是孤立的经济行为，它要在经济的全面私有化中才可能实现，而经济的全面私有化已经背离了社会主义方向，不是我们经济改革的目标。
二、农村土地双重所有制的构想
作为一种资源，农村土地有其自身的特殊性。它是整个社会成员世世代代不断改造使其适应人类需要的产物，已远远不同于蛮荒时代的原始状态。它凝聚着整个社会的劳动，因而理应为全社会所有，而较合适的方式便是让国家代理全社会成员履行所有者职能，行使所有者权力。在我国农村完成社会主义改造后的数十年间，集体在其耕作范围内也为农地的改造付出了艰辛的劳动，所以集体对农地也应拥有部分所有权。这就构成了农地的双重所有权主体，即国家和集体都是农地的所有者。然而没有农户，也就不存在集体。凝聚于农地中的集体劳动，是由一位位农民的劳动汇集而成的。因而集体所有，从某种意义上说，就意味着农户所有，二者其实是两位一体。把所有的集体成员看作一个整体，便是集体所有；把集体看作由一家家农户直接构成，便是农户所有。所以在本人的构想中，农村土地可实行国家与集体双重所有，其中国家所有权是终极所有权，而集体所有权则是初始所有权。也就是说，农村土地作为国土的一部分，最终归国家所有，至于集体对土地的所有权，则是一种不完全的所有权，其性质受到国家所有权的制约。此外，在集体中，集体与农户则两位一体成为所有者。
1.理论依据及农地制度变迁史为我们提供的注解
英国法学家梅恩曾经指出：“土地所有权概念的主要特征是承认一个双重所有权。”即国家权利主体和民事权利主体同时并存于同一土地上[4]。马克思也曾指出：“在每个历史时代中，所有权以各种不同方式，在完全不同的社会关系下发展着”[5]。原始共产主义时期，国家尚未诞生，我们可以不作研究。到了奴隶社会，我国的农地便实行国家（国王）和奴隶主双重所有。封建社会则继承了这一双重所有制模式，但改变了所有权主体的具体形式，变国王和奴隶主所有为皇帝和地主、自耕农所有。因而在过去数千年的历史中，虽然土地所有权的具体方式不同，但双重所有制模式却一以贯之。新制度经济学的有关理论也告诉我们，在制度变迁的过程中，存在着自我强化机制，这种机制使制度变迁一旦走上了某一条路径，其既定方向就会在以后的发展中得到强化。正如产权学派的代表人物诺思所说：“人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择。”[6]此话不无道理，因为沿着原有的制度变迁路径和既定方向前进可以比另辟蹊径来得方便，它至少可节省大量的制度设计成本。我国现在还处于社会主义初级阶段，制度变迁路径的历史惯性必然会对当今的农地制度创新产生重大影响。具体说来，便是国家和集体都成为所有权主体，农地实行双重所有。
马克思还曾告诉我们：“社会运动将作出决定：土地只能是国家的财产。”[7]对此，我们应该从土地所有权的终极意义上来加以理解，而不应由此得出对土地双重所有制的否定。否则，便会与马克思的“个人所有制”理论有所抵触。也就是说，我们不能由前者得出土地国有化的结论，而由后者又得出土地私有化的结论，以致陷入两难境地。一旦抛开形而上学的思维方式，辩证地将二者联系起来加以理解，我们便会发现，其实马克思对土地双重所有制是持肯定态度的。并且，由马克思的“个人所有制”理论，我们还可得出结论，那就是集体与个人两位一体都是土地初始所有权的主体。
马克思在分析资本主义社会基本矛盾的基础上，向人们揭示道：“同资本主义生产方式相适应的资本主义占有，是这种仅仅作为独立的个体劳动的必然结果的私有制的第一个否定。但是，资本主义生产本身由于自然变化的必然性，造成了对自身的否定。这是否定的否定。这种否定不是重新建立劳动者的私有制，而是在资本主义时代的成就的基础上，在协作和共同占有包括土地在内的一切生产资料的基础上，重新建立劳动者的个人所有制。”[8]这里的个人所有制，显然不同于私有制，因为“私有制是集体所有制的对立物，它只存在于劳动工具和劳动的其他外在条件属于私人的地方。”[9]而个人所有制是以共同占有包括土地在内的生产资料为基础的，与少数剥夺者的个人所有截然不同，它是对私有制的扬弃。当然，它也不同于一般的公有制，因为它并没有仅仅停留在共同占有上，而是特别强调劳动者的个人所有。可见，在马克思的“个人所有制”理论中，集体与个人两位一体都是所有者。集体所有，是个人所有的前提；个人所有，是集体所有的目的。
回顾一下建国以来我国农村土地制度的变革历程，不难看出，按照马克思的“个人所有制”理论，我们现在所从事的正是努力趋向于重建个人所有制。50年代初期，我国进行了土地制度改革，废除了封建土地所有制，实行了耕者有其田的私有制。50年代中期至70年代末期，我国农村转而沿着集体化道路前进，先后经历了互助组、合作社和人民公社三个阶段。这个时期主要是将农民土地私有转变为集体公有，而且是公有化程度越来越高。这是对农地私有制的一次否定。可是农地的高度公有化，并未像想象的那样持续推动农业的高速发展，反而导致了农业增长的缓慢。于是到了70年代末，在中国农村又诞生了家庭联产承包责任制。这是否定之否定。它坚持土地集体所有，而实质上农民个人对土地也拥有一定的所有权。至此，集体与农户事实上两位一体成了农村土地的初始所有者。
2.法律、政策依据 我国《宪法》及《土地管理法》规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有”。据此，集体便成了农村土地的法定所有者。然而，国家对农村土地的终极所有权同样也在法律规定中有所体现。例如，我国的《土地管理法》明确规定，农业用地转为非农用地需经政府批准。因此，即使集体用自己的农地创办企业，也必须经过政府批准。并且，对于征用集体土地的补偿标准，《土地管理法》也作了规定，即“征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍”。这样，国家便掌握了土地价格的垄断权，土地价格的供求规律便无法得以充分体现了。
国家的某些政策规定实际上也从一个侧面对农村土地双重所有制作了肯定。如中发(1993)11号和国发(1995)7号文件规定：“耕地承包期延长30年不变，提倡在承包期内实行增人不增地、减人不减地的办法，允许土地使用权依法有偿转让。”如果集体完全拥有土地所有权，国家的这些规定又作何解释？再说，土地承包期越长，承包制越稳定，农民个人实际拥有的土地所有权也就越明显。
3.经济上的体现 农地双重所有制在经济上也有极为明显的体现。如存在数十年之久的工农产品剪刀差，实质上就是地租的一种转化形式，是国家土地所有权在经济上的实现形式。而集体对土地的所有权，则主要体现在“三提五统”上。至于农民个人，由于拥有了剩余（上交国家税金及集体提留和承包费后的部分）索取权，从而或多或少地获取了一部分地租，其土地所有权同样也在一定程度上得到了实现。
4.关于集体范畴的界定 集体是农地双重所有制中的初始所有权主体。可集体所指到底是谁，法律上的规定比较含糊。如在《土地管理法》中集体被界定为乡（镇）、村和生产队（村民小组）三级，在《民法通则》中集体又被界定为乡（镇）和村二级；而在《宪法》中，只是笼统地规定农地为集体所有，并未对集体这一范畴作一明确界定。于是在许多地方出现了不同级别、不同类型的集体共同行使农地所有权职能的复杂格局，致使农地权属关系复杂而混乱。为此，集体范畴必须明确。乡（镇）政府是国家在农村基层的行政机关，而不是农民集体的自治机关，它的行政力量很容易介入集体所有权职能的行使，从而分享农户和村集体的收益，致使农民负担加重。故理应将乡（镇）排除于集体范畴之外。随着农村生产力的发展，村民小组也将被日益淡化，所以村民小组也不适于作为初始所有权主体。作为农地初始所有权主体的集体，“必须具备稳定性、权威性、代表性三个条件，因此，集体土地所有权界定为村民委员会比较合适。”[10]
三、农村土地双重所有制的现实意义
尽管法律上并未明文规定农村土地实行双重所有制，但是它已经成为一种现实了，笔者只不过是在为其正名而已。土地制度无论怎么改，如果能够在不改变或少改变所有权性质的情况下实现效益的最大化，也就大可不必在所有权性质上大做文章，尤其是不必搞什么“推倒重来”，以免增加改革成本，甚至给社会安定带来极大危害。坚持双重所有制，既可省去相关的制度变迁成本，规避改革风险，又可促进农村经济建设的稳步发展，于国家，于集体，于农民个人都有利。
国家行使终极所有权职能，有利于克服土地管理中的无政府状态，减少可耕地的流失；有利于国家在城乡建设、水利兴修等方面进行统一规划、统筹安排，从而降低交易费用；有利于协调农村各集体之间在土地问题上的利益关系；有利于充分有效地利用农村土地资源，实现全国范围内农村土地利用的帕累托最适度。
集体行使初始所有权职能，则便于对少数农户的抛荒地进行重新配置，避免耕地使用上的人为浪费。更为重要的是，集体可以进行适度的规模经营，以实现邓小平同志提出的“第二个飞跃”的目标。然而，就我国目前的生产力状况来说，这种规模经营最好还是以家庭经营为基础，从而真正建立统分结合的双层经营机制，以调动农民的积极性，同时又降低监督成本。在条件许可的情况下，也可实行集体农场式的规模经营。而集体与农户两位一体成为所有者正好能满足这些要求。
农户对农地拥有一定的所有权，可以起到激励广大农民对土地进行长期投资的作用，便于克服因缺少主人翁感而产生的短期行为。此外，农民拥有土地，还具有社会福利功能和社会保障功能。与城市相比，农村缺少较为完备的社会福利制度以及作为其坚强后盾的财源，同样，社会保障体系也不够健全。加之农村城市化滞后，非农产业发展不足，无法充分转移剩余劳动力。因此，对于大多数农民来说，生活的方方面面都得依赖于土地，土地是他们的主要生产资料，种地是他们的主要谋生手段。即便是有一部分人转向了非农产业，但由于其职业大多不怎么稳定，农民还是要以土地作为最后的保障。是否拥有土地，这直接关系到九亿农民的生活安定和全社会的稳定。
收稿日期：2000-04-12