平衡模式的选择与我国的行政体制改革，本文主要内容关键词为：体制改革论文,模式论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
行政发展是政治发展中一个日益倍受关注的领域。行政体制的变革和发展，便理所当然成为学者关注的焦点，这一关注在诸国行政改革的实践回响下，得到了强化。我国是发展中大国，政府肩负促使经济起飞，推动社会转型等发展时期特有的重任，并且，由于行政体制作为政治体制相对独立的领域， 处于政治体制与经济体制相结合的重要部位〔1〕，因此行政体制改革更显得具有关键性的意义。为此，我国政府自建国以来，根据不同时期的要求，进行过多次行政体制改革。改革必须要有目标选择，而要进行选择，必须先要确定选择标准。行政体制改革的指导标准是什么？是行政体制目标机制的根本--民主与效率问题。择定这一标准，既是因为民主与效率是人类社会具有永恒魅力的一对矛盾的价值标准，更是因为行政体制的特殊性质--政治体制与经济体制的结合部--所决定的。一般而言，政治体制偏重民主价值标准，而经济体制则偏重效率这一价值标准。由于行政体制既有民主的问题，也有效率的问题，因此，认真研究行政体制改革中民主与效率平衡点，寻找适合我国国情的民主与效率平衡模式，从而不断地完善我国行政体制，就具有了一定的理论价值和实践意义。
一、平衡模式与平衡模式的选择
自人类有组织生活以来，民主与效率的辩证统一，便成为政治生活的永恒主题。民主，发端于古希腊的城邦组织，当国家组织扩充于政治社会以外的各种组织生活时，效率主题，便伴随组织活动，涵盖人类活动的方方面面。民主与效率是内涵上有显著差异的一对范畴，因此在行政体系的目标机制中，二者总有一个侧重点问题，即是稍侧重于民主，还是稍侧重于效率，这便构成了民主与效率的不同平衡模式。
（一）平衡模式及其选择的意义
这里的所谓平衡模式，是指在政治生活中，选择既有民主、又有效率并保持平衡关系的一种组织形式。从矛盾对立统一观点出发，政治中民主与效率是一个矛盾统一体。行政体制中民主与效率关系同样也具有统一性和矛盾性。同时由于行政体制与政治体制、经济体制的特殊关系，行政体制中民主与效率这个矛盾统一体还有自己的特殊性，即选择行政体制民主与效率的平衡模式时，要考虑行政体系的自我发展，政治体系的生态要求，社会经济发展的国情等的制约。特别是社会经济发展的国情是我们考虑研究一切问题的出发点。在社会经济发展的不同阶段，行政体制中对民主、效率的要求的迫切程度是有很大差异的，因此在行政体制中民主与效率的发展或实现不可能达到同等程度，我们应根据自己的国情，分阶段、按时期提出不同的行政体制民主与效率的要求。任何脱离国情、奢谈民主、效率是无意义的。
民主与效率是行政体制目标机制的根本问题，如何处理民主与效率关系，结合实际选择二者的平衡点，成为我们深化行政体制改革不得不面对的重大问题。我国政府机构改革和行政改革的历史经验已经告诉我们，这一问题若不解决，行政体制改革的（目标）战略模式就找不到适合现阶段国情的最优方案，我们行政体制各项具体制度的变革就会走弯路，走老路。我们寻找这样一个平衡点，就是要结合社会经济发展水平，考虑各种制约因素，从而在民主与效率关系中选择一个支撑点，确立民主、效率的合理而又可行的动态模式，使我国行政体制改革中民主与效率能合理结合，从而满足政治体系、社会经济大系统对行政体制的要求，使行政体系的功能得到最佳发挥。
（二）几种平衡模式介绍
第一，民主优先、效率其次型。这种模式置民主与效率于对立两端，在谁先谁后问题上，置民主于第一位，认为行政体制改革首先必须着眼于民主。第二次世界大战后，一大批前殖民地国家所建立的行政体制就是此模式。在这些国家的行政体制中，民主的形式虽然是具备了，即决策依民主形式作出，但执行却因民主的架构的软弱而无力，民主的权威又缺乏效率的支持，政治系统、行政系统未能高效有力组织经济发展，使民主权威失去基础。因此，这一模式基本上是失败的。
第二，效率优先，民主其次型。这种模式把民主与效率置于两极，认为行政体制中两个目标不可兼顾，主张效率第一，民主第二。为达到效率，政府应该有权威。传统也好，现代也好，只要能达到效率，都可采用。二战后，韩、日以及台湾地区的行政体制带有这种模式色彩。政府在经济发展时期首要责任是加速经济发展，解决人们温饱问题，迅速提高经济实力，因而效率第一，是这一模式的可取之处，并且也的确取得了显著成效。但是，强化政府的作用有一定危险，政府实行效率至上，甚至靠专制独裁来实施效率，行政体制最终会因高权威而缺乏民主的合法性支撑而不能长久，或者政府体系不堪承受专制重压而崩解。台湾地区、韩国、甚至日本在70年代末80年代初大刀阔斧地实行行政体制改革似乎证明了这一点。
第三，民主优先，兼顾效率型。这种模式既看到了民主与效率的矛盾性一面，又看到其统一性一面，因而强调“兼顾”。但在处理矛盾时，又主张民主优先。这种模式较前两种模式科学性多一些，但在发展中国家行政体制现实中难以实现。因为效率巩固民主，但强调民主优先，民主却不一定能推动效率。民主优先，意味着行政体系、决策、执行等子系统的权威基础要由过去的传统权威向现代民主合法权威演变，然而演变意味传统权威集中的松动，意味着秩序的不稳定，效率最终无法兼顾，民主也可能因效率不能兼顾而失败。
第四，效率优先，兼顾民主型。看到民主与效率的矛盾统一性，是此模式与第三种模式的共同之处。这是一种较科学、较有操作性的一种平衡模式，正为我国行政体制改革所采用。因为效率优先一方面可为民主发展提供物质基础，效率促进民主，但效率优先发展到一定时候又兼顾民主，这种效率有民主合法性支持，行政体制既高效运作，又能兼顾民主要求。
（三）我国的行政体制改革采用的是“效率优先、兼顾民主”的模式
我国行政体制改革之所以选择“效率优先，兼顾民主”这种平衡模式，其合理性在于：
首先，符合社会主义初级阶段生产力发展水平低下的国情。邓小平同志的建设有中国特色的社会主义理论指出：我国正处于社会主义初级阶段，这个阶段最大的矛盾是落后的社会生产力同人们日益增长的物质文化需求之间的矛盾，为此必须以经济建设为中心，解放生产力，发展生产力。这一理论深刻指出了我国经济落后的现状，为此，以效率为核心尽快扭转经济落后的局面，便成为经济体制、政治体制、行政体制变革的优先考虑。能否创造出较高的劳动生产率，是关系到社会主义制度能否巩固的大问题。因此，我们必须实行“效率优先”。但是，我们是社会主义国家，发展民主也是社会主义初级阶段行政体制改革的目标取向，故又必须“兼顾民主”，这样才能保证效率的正确走向，因为我们发展一切的目的最终都是为了人民各项权利的实现。同时，也只有“兼顾民主”，才能保持高效率。
其次，这一平衡模式符合我国在发展市场经济中，政府的主导型角色。当前，我国正处在由高度集权的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的重要时期，我国实行持续、稳定、快速的发展战略，这就要求政府强有力的介入。我国的落后状况决定政府在发展市场经济伊始，就应扮演一个强有力的主导者角色。选择市场经济的具体体制、确定宏观发展战略、自上而下地组织经济体制的转轨、发展经济增强综合国力等等，都离不开政府的强有力的介入。在政府扮演主导者角色的情况下，其行政体制必然要以效率为优先目标，因为效率状况代表着政府主导角色扮演成功与否。如果在该行政体制下，政府功能发挥不到位，未能成功发展经济，未能实现效率的目标，那么该政府的主导角色无疑扮演得不成功，它要么重新调整行政体制，以提高效率，要么面临行政体制解体的危险。当然，政府主导的行政权力，也必须受到民主的制约，因为，权力若不受制约，便会滥用。因此，包括行政权力体制在内的行政体制必需“兼顾民主”，使效率优先下的行政权力有所限制。使政府的主导者身份不至于演变为“主宰”者，这样“公权”才不致成为少数人谋私的工具。
再次，符合社会主义民主的长远要求。社会主义民主要求公民能平等地参与国家生活，各项权利平等地得到保障，并且经济上享有同等的自由权利，从经济生活到政治生活，从形式到内容，都能体现民主的原则和精神，真正实现“一切权力属于人民”，“人民当家作主”。从社会主义民主角度看，似乎民主应比效率优先。但民主是为了人类进步，人类进步靠效率支撑，民主的发展离不开物质的进步，并靠经济发展、生产力提高提供丰富物质财富来巩固。这一切的前提是效率，因此，特别在我国现阶段国情下，“效率优先”与社会主义民主并不矛盾。从民主的目的性看，民主是为了人们各项权利的实现，既有政治权利的实现，又有经济权利的实现。经济权利的实现，要靠大力发展经济，强调效率；政治权利的实现从长远上讲，也靠制度的效率来保障。因此，从社会主义民主的长远要求看，该模式也有极大合理性。
我们在理解我国的“效率优先，兼顾民主”模式合理性时，必须注意：
第一，效率优先不等于效率至上。效率至上是把效率优先发展到极点，从而把民主置于次要位置，为了效率可以牺牲民主。这种观点只看到效率的作用，而忽视了它的工具性。因此，在实践中，是不可取的。
第二，兼顾民主不等于不要民主。“兼顾民主”，正是看到民主与效率的辩证统一关系，认为在现阶段国情下，效率优先，从长远看，有利于民主的实现。但兼顾不等于不要，不要民主就会使效率成为见物不见人的理性化工具，为效率而效率，由此也就会使效率脱离社会主义性质，效率最终也因缺乏民主的支持使行政体制走向解体。
二、“效率优先，兼顾民主”平衡模式与我国行政体制改革的思考
我们从理论上探讨行政体制改革中的民主和效率问题，目的是为了对我国行政体制各项具体制度的改革和完善，有所裨益。运用“效率优先，兼顾民主”的模式，结合各项具体制度，对我国行政体制的进一步完善，在很多方面是很值得思考和探索的，现举其要者，略述如下：
（一）干部人事制度改革的各项措施，必须充分体现民主
长期以来我国原有的干部人事制度存在着四个方面的缺陷：一是“国家干部”队伍庞杂，缺乏科学分类；二是管理权限过分集中，管人与管事相脱节；三是管理方式单一，阻碍人才成长；四是管理制度不健全，用人缺乏法治。以上缺陷造成年轻优秀人才难以脱颖而出，机关人员素质得不到提高，用人问题上的不正之风蔓延，传统人事干部制度效率极其低下。因此，建立高效率的公务员制度成为行政体制改革的一项急迫任务。为此1993年8月14日， 我国制定发布了《国家公务员暂行条例》，其后又制定发布了相应配套《条例》，我国公务员制度初步形成。作为我国干部人事制度改革的重大举措，这项制度旨在提高效率，在公务员的进、管、出诸环节都强调科学管理，实践证明，我国公务员制度初步形成了国家机关正常新陈代谢机制，以质录用，严格考核，打破了机关工作人员“能进不能出，能上不能下”的原有僵化格局，遏制了机关用人的不正之风。科学地进行职位分类，一反因人设岗的做法，使政府机关精兵简政，改变工作作风有了制度上的保障。
当然，现行的公务员制度，仍有其不足，主要是该制度的民主内涵体现不尽完善，表现为两方面：其一，当前公务员制度的开放性不够，公正性仍待强化。开放性不够，主要是指公开考试录用的范围，仅限于主任科员以下非领导职务，使各界优秀人才难以进入中、高层政府职位。公务员制度的一个原则便是公开考试，平等竞争，择优录用，如果公开考试的职位面过窄，无疑影响优秀人才的流入，不利于拥有高素质人才，制约了行政效率。公正性不强，一指当前很多省市的公务员考试仍有户籍的限制；二指原有机关工作人员转为公务员的过渡考试中，仍有把关不严，内部录用抵制外部公开考试录用的现象。开放性不够，公正性不强，说到底是行政职位未能平等向公民开放，造成公民政治权利实现的不平等，是民主的制度性不够的表现。其二，当前领导干部体制的监控性不强。在现行公务员制度下，处于领导职务的公务员既可以从政府系统外调入，又可在系统内提拔，民主制度不配套，不明确，对领导职务公务员的“进”的管理，随意性仍很大；同时对领导职务公务员的考核，由于各种具体考核方法尚在探索阶段，考核中不公开，民主评议不够，领导职务公务员仍存在“能上不能下”的情况。这些情况说明对领导干部如何监控，制度上仍有待完善。而行政职务，尤其是领导职务，都与一定的行政权力紧紧相联。防止行政权力异化，必须对其监控，这是民主内涵的要求。现行体制对领导干部监控性不强，就容易使“公仆”变“主人”，产生腐败分子。
为此，今后以《国家公务员法》为核心的公务员制度改革，应针对以上情况，考虑相应措施：一是可适当扩大公开考试录用的公务员范围，可以扩大到厅局级副职；二是完善公务员分类管理制度，对公开考试录用的公务员、系统外调入领导职务公务员、选任的领导职务公务员分类制定严格的管理制度，细化各类公务员的考核、奖励、惩处等；三是对过渡型的公务员，从考试方法，录用标准，过渡程序各方面做出严格制度规定，避免过渡时的随意性，减少不公正现象。
（二）从民主与效率两方面改进现行政策制定系统
所谓政策制定系统，是指特定政府机构和个人在相应的机构和人员协助下，利用获得的各种资源，根据一套特定的制度规范，为实现所期望的目标，制定相应的政策并加以贯彻实施，由此而构成的一个复杂、动态的运行体系〔2〕。我国现行政策制定系统由于诸种原因， 一些必要的组成要素残缺或质量欠优，制度不健全，机构设置不合理，整个说来在民主与效率两个方面都欠缺，因而导致了某些政策失误和政策效果欠佳。
改进我国的政策制定系统，应着手以下方面：其一，科学化，即政策程序合理化。强调有关机构和人员研究手段和方法的现代化，特别是信息、监测、智囊机构拥有现代化的研究设备、手段和方法，是保障系统质量的必要条件；讲求政策制定者和执行者的知识化；机构设置合理化，一指系统内承担不同功能的机构布局要合理，二指一些政策研究机构和信息机构，总量上可使其适度“过剩”。其二，民主化。使众多参与政策制定相关的人充分发表自己的意见，提供更多的思路和备选方案，在集体智慧基础上制定政策，保证政策的公平性和公正性。政策制定系统的民主化体现在政策制定过程的所有阶段。
（三）权力结构改进要突出效率，有效实现政府职能转变
行政效率和行政权力结构密切相关，“效率优先”，必须涉及到对现行行政权力结构的改进。我国目前行政和效率是低的，这种低效率大致表现为：行政机关内部条块分割，权力运行渠道不畅通，同一事项，多头管理现象严重；中央和地方缺乏对事权科学规划与划分，时而收权，时而放权，效果极差；各级行政机关在对社会事务的管理权限上政企不分、政社不分、政事不分较多，行政权力介入的领域不当，时间不适，方式不对，依然普遍。上述情况导致行政权力的重复运行，低效运行，行政权力运行权责不统一，权力受阻，推诿责任，权力干预不当而产生负效果等状况，已成为影响行政体制系统效率提高的巨大障碍，亟待解决。
权力和职能及机构密切相关，职能反映在行政权力的配置上，行政权力又靠各职能机构去承载。权力结构不良，一方面反映政府职能不科学、不合理，另一方面必然导致政府机构设置的不科学、不合理。因此，改进权力结构，必须和有效地实现政府职能转变，坚持政府机构改革同步进行。为此，可采取以下举措：
首先，以“效率优先，兼顾民主”模式为核心，围绕发展社会主义市场经济转变政府职能。发展社会主义市场经济是党的十四大确定的今后国家活动的主要任务，政府作为国家活动的主体，必须围绕发展社会主义市场经济转变职能。由于市场经济无法有效解决公平等问题，这就需要政府介入。政府介入的程度如何把握，怎样实现？解决这一问题，“效率优先，兼顾民主”是我们可能选择的模式。结合市场经济生活中的“效率优先，兼顾民主”的原则，政府职能的转变，具体从如下三个方面着手：第一，强化服务职能。市场经济条件下，政府的重要作用是服务，为此，政府要在政企分开尽量少干预的前提下，发挥其统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督的职能。第二，强化中央宏观调控职能，维护社会公平。在我国，政府不仅是服务者，还是主导者，负有维护各地区经济协调发展，调节贫富差距，提供社会福利保障等任务。因此，中央必须有宏观调控目标。这点在我国政府正在进行的“扶贫攻坚”、“开发中西部”规划中，显得极为清楚。第三，行政职能的方式应从单一运用行政指令、行政计划，转向综合运用经济的、法律的、行政的综合手段。
其次，理顺行政权力关系加强政府系统的结构改革。行政权力是政府职能运作的保障，政府职能转变最终要落实到行政权力的调整和再分配。要合理划分中央与地方的事权，在经济职能上，主要确保中央的宏观调控权威，在此基础上再留给地方政府一定余地以调节本地经济，投资市政建设和经营地方公营事业。我国当前推行的中央与地方的分税制，就体现了事权的划分。要在“定职能、定机构、定编制”基础上，完成政府机构改革。各级地方政府，根据“小政府、大社会”的目标，按社会主义市场经济体制的要求，因地制宜地完成各自的机构改革。可考虑进行各级编制立法，用法律将机构改革的成果固定下来。实现国家政府机构组织职能、编制、工作程序的法定化。
（四）完善行政监督体制，强化该体制中民主的内涵
行政监督体制，是行政体制实现其民主目标的保障。行政监督是各种主体对行政权力运行的公正性、有效性进行监察与督促〔3〕， 行政监督体制形成对行政权力运行的制约机制，从而保证行政权力总体运行符合民主的原则。
我国的行政监督，经过建国以来的发展，已初步形成从内部监督到外部监督的多元化监督体制。这一体制确实发挥了一定积极作用。但是，行政管理活动中出现的机构庞杂，人浮于事，行政效率低下，以及决策失误多，行政人员假公济私、贪污腐化，有法不依，执法不严的现象，都从一个侧面说明我国的行政监督体制还不够健全，不甚完善。首先，多元化的监督格局，造成主、客体相互交错、易产生官官相护、监督虚无现象；由于多中心的监督体制，缺乏一个主要权力核心，致使协调和制约不够，分工缺乏规范，易产生监督空隙。其次，监督手段以传统的信访方式，一般事后汇报，开会质询方式为主，缺乏强有力的权力监督手段，如听证等。法律诉讼监督手段不普及。此外，监督主体素质不高，易形成监督不力的内在因素。
因此，我们应增强行政监督体制的民主力度，从体制、机构、机制、意识诸方面完善我国行政监督体制：
其一，从体制上讲，应该确立各级权力机关在多元监督格局中的中心地位，以宪政控制方式为基础。按照民主宪政原则的要求，政府从属民选代表机关，政府的活动应服从法律，国家权力机关应该具有监督政府，依法行使权力的制约机制，对政府执行法律、公共政策的状况作出评估，以督导政府。因此权力机关监督理应成为监督体制的核心，宪政控制应成为基础。为此，应完善人民代表大会制度，落实、完善有效的监督手段，合理界分党的纪检和权力机关监督的不同领域。
其二，健全行政监督机构，并赋予其应有权威。在目前我们除了要健全和完善已有的各项行政监督机构外，可考虑设立一个直属国务院总理领导的起核心作用的行政权威机构，成为整个行政监督的核心组织。
其三，完善行政监督机构和自我约束机制。主要包括通过公开考核、培训提高监督人员的素质，建立监督者的升降进退与被监督者工作廉政情况相联系的反弹机制；实行定期轮换制度等。
其四，大力发展诉讼的现代司法监控手段。以人民法院和人民检察院为主体的司法机关，通过立案、侦察、提起公诉、审判等一系列诉讼手段进行监督，实践证明是成本最低，最有效的监督形式。它通过公正、及时、合理地依法裁决，可以将大部分行政行为置于其控制之下。发展这种监控手段，要与《刑事诉讼法》、《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法的不断完善同步进行。
此外，要注意培养整个社会的监督意识，形成社会舆论制约权力机制，体现人民权利制约政府权力，人民当家作主的精神。
注释：
〔1〕张绍春：《论行政体制的科学含义》，《长江论坛》， 1996年第3期。
〔2 〕参见张文寿主编《中国行政管理体制改革--研究与思考》，当代中国出版社，1994年版，第326页。
〔3〕参见郭小聪《试论行政监督对行政效率的制约机制》， 《中山大学学报》（社科版），1995年第4期。
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