公共利益的法理之维——利益关系的行政法意义，本文主要内容关键词为：公共利益论文,行政法论文,法理论文,利益论文,意义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一
行政法作为法律的重要类别之一，并不针对所有利益关系，它仅调整国家通过政府运 用行政手段维护公共利益时所涉及的利益关系。在行政法范围内，制度设计的价值取向 是公共利益优于个人利益。但是，公共利益优先不是无条件的，而是要依法进行。在法 律范围内，行政法尊重和保护所有合法权益，不管其主体是国家、集体、个人还是社会 公众。行政法调整利益关系的基本方式当然是权利和义务的规定。通过界分权利和义务 的方式被确定为受保护的利益对当事人来说就是合法利益，“合法”在这里指利益内容 、实现途径和方式符合法律规定的要求或没有为法律所禁止。
应该指出的是：其一，利益本身并无合法和非法之分，合法利益和非法利益之说反映 的不过是当利益关系被法律调整时，法律上对涉及的利益所持的或肯定或否定的态度而 已。文明社会的法律对利益的否定主要是否定利益实现的手段或途径，一般不否定利益 主体，也不否定利益需求本身。
其二，法律在调整利益关系时不可能对利益关系作出范围上的条块分割，也不应当存 在价值取向上的不同，不同的法律部门间有的只是调整层面与调整手段的不同。因此， 作为以特定的手段调整特定层面利益关系的行政法制度而言，与其他部门法的一个重要 联系是已经为其他部门法承认和保护的利益，行政法同样应当予以承认和保护。不应当 出现在其他部门法中属于合法利益，而到了行政法中却属非法利益，或者其他部门法所 保护的权益，而到了行政法中却不属于受保护的权益的情形。
其三，对于不同的利益主体或不同的利益需要进行选择性保护是一个立法问题而不是 一个法律实施问题。在法律实施中，只要是已经表现为行政法律关系主体的行政法上权 利的合法利益，行政法制度都应当予以充分尊重和平等保护。即使是那些需要通过行政 权力维护的公共利益，也要通过法律表现出来，法律没有选择保护的就不是什么公共利 益，或者是无需通过行政权力保护的公共利益。如果在一些极其特殊情况下，允许一些 主体可以通过损害另一些主体的利益以增加自己的利益或维护自己的权利，如征用土地 、房屋拆迁等，必须有特别的法律根据，这类情形下，都应当给作出特别牺牲者以合理 充分的补偿。
二
公共利益源于个人利益，又以个人利益为依归。作为整体性利益，公共利益为每个社 会成员享有，非一个人或一类人所垄断。由于公共利益的实现为个人利益的充分实现创 造了条件，其实现也必然可以落实在所有社会成员个人利益的实现上。因此，公共利益 优先成为现代社会的共同信仰和集体选择。
在一般意义上，行政权力产生于维护公共利益的需要。同时，公共利益的优先性又映 射出维护公共利益的行政权力的专门性与特殊性，是行政权力具备诸种不同于个人权利 特征的最主要原因。但是，这决不意味着行政权力在维护公共利益的优先地位时可以漠 视或无视个人利益。公共利益优先是在充分地尊重和保护个人利益基础上的优先。因为 ，社会是人的社会，个人是社会的基本构成，个人利益是任何整体性利益的源泉和基础 。那种无背景、无前提的公共利益根本不存在，更不可能存在所谓优先问题。历史经验 表明，通过否定个人利益的基础性去维护所谓公共利益的优先性，往往是少数权力阶层 谋求个人利益的借口和掩饰其滥用权力的挡箭牌。
以行政权力维护公共利益的优先地位必须明确三个前提性问题。
第一，要分清公共利益的表达与公共利益的维护这两者间的关系。公共利益的表达是 指公共利益的形成。民主社会里，公共利益的表达主体是社会公众，即存在于社会公共 领域的各利益主体。公共利益的形成就其实践而言十分复杂，但从法律角度看，可以把 这个复杂过程化约为立法结果。即人们通过行使立法权(直接或间接)将他们希望维护的 共同利益以法律形式确定下来，从而完成公共利益的表达。公共利益的维护是指公共利 益的实现过程，它包括全体社会成员通过其行为促进公共利益以及对损害公共利益的行 为予以谴责、惩罚。在法治社会，能够运用国家强制力量促进公共利益，并对损害公共 利益的行为予以惩罚的权力由政府垄断。因此，政府成为代表和维护公共利益的最重要 社会力量。
另一方面，政府作为一个存在于社会公共领域的主体，当然也可以以公众一员的身份 参加到公共利益的表达过程中，但立法所确定的公共利益可能与政府的初衷并不一致。 如政府可能希望多收税，而立法表达的却可能是相反的结果。因此，公共利益的表达与 公共利益的维护并不必然统一。由于行政机关和行政官员有其自身的独立利益，因而行 政权力的行使可能与公共利益的维护之间出现断裂、扭曲。
第二，从根本意义上说，只要一种公共利益被确证，就应当优于个人利益。但确定什 么是真正的公共利益操作起来是困难的，可操作的标准只有立法。也就是说，凡是法律 承认、保护的公共利益就是真正的公共利益，也只有这种通过法律表达出来的利益才优 于个人利益。行政权力是维护公共利益的最重要手段。执行正机关依法设立，其全部权 力也来自法律规定。超出法律之外的行政活动，由于缺乏公共利益的支撑，也就失去其 正当性。
行政机关和行政官员也是独立存在于社会生活中的利益集团。他们的集团利益并非公 共利益，而是与其他社会主体的自身利益一样的个体性利益。这种利益与公共利益之间 同样存在一定程度的矛盾。正因为如此，行政机关和行政官员无权独立进行公共利益的 表达，行政法制度的最根本功能之一就在于防止行政机关和政府官员假公共利益之名谋 求私利的权力行为。
第三，如果说公共利益的优先体现在立法中，而不是体现在维护公共利益的行政执法 活动中，那么至少在理论上，立法已经或者应当对公共利益与个人利益的矛盾冲突的协 调作出了适当的制度安排。由此，在法律实施的范围内，公共利益与个人利益是“平等 的”，因为所有因公共利益优先所产生的“不平等”已经被立法整合。如果随着社会政 治、经济、文化生活等方面的发展变化，出现某种新的维护潜在公共利益或者重新处理 某种公共利益与个人利益间关系的需要，那也只有通过法律的立、改、废实现。在法律 之外，则是完全自由竞争的领域。尽管可能还存在依靠集体行动来维护的公共需求，但 也只能以公众的共同道德信念，或者习惯、风俗来维护，而不能以任何强制性行政权力 来维护。
三
行政权力因何而来，为何存在?对这个问题，人们的解释角度和视野各不相同。契约论 者认为行政权力源于个人对其权利的让渡。新制度经济学的理论则认为，行政权力源于 界定个人利益时的剩余。(注：[美]巴泽尔：《产权的经济分析》，费方域、段毅才译 ，上海三联书店1997年版，第1、3、5、17页。)尽管这些解释的逻辑起点不同，但在一 点上基本相同，即政府的行政权力源自于个人权利，不管它是个人的让渡或者授予，还 是法律界定个人利益时的剩余，是公共利益的存在决定了行政权力的来源和存在的目的 而不是相反。既然如此，从维护公共利益，保障个人利益的角度看，“国家不应当有其 自身的目的，其全部目的应当在于为社会成员的发展提供方便和保障。在这个意义上， 国家权力的存在和行使才是必要的、有益的、可以接受的。”(注：[意]G·萨托利：《 民主新论》，冯克利、阎克文译，东方出版社1993年版，第308页。)行政权力存在的目 的是维护社会公共利益，为个人权利有效和充分的实现提供保障。
行政权行使的过程中所涉及的利益关系非常复杂，这不仅表现为利益主体具有多元性 ，还表现为不同主体不同利益之间相互交叉，既有相同性又有差异性。更为重要的是， 不同利益主体的不同利益需要存在着各类冲突。行政权是以公共利益为依归，在调整上 述复杂的利益关系时，它要协调、解决公共利益与其他利益需要之间所发生的冲突。但 正如前问分析的那样，行政权力并不总能正当地维护公共利益，各级各类的政府机构和 官员假借公共利益之名谋求集团及个人利益或滥用权力损害公共利益、侵犯公民合法权 利的现象经常出现。因此，行政法的基本任务是规范行政权力，保障行政权的正确行使 。
规范行政权力包括了两个方面的要求：一是监督制约行政权力，要求行政权力依法行 使。二是要保障行政权力在维护公共利益，并最终保障和实现个人利益方面充分发挥作 用。
上述两方面要求涵盖了所谓“消极行政”和“积极行政”两大行政法主题。对“消极 行政”和“积极行政”这两方面作用，人们在不同时期的认识是有区别的。如昂格尔认 为，政府的权力行为的合法性在现代社会越来越多地依赖它能否为社会公众提供这种积 极的利益结果。(注：[美]昂格尔：《现代社会中的法律》，吴玉章、周汉华译，中国 政法大学出版社1994年版，第183页。)这种认识自凯恩斯以来，导致了对两个问题的争 论：一是政府在市场失灵的情况下能否干预经济生活?二是政府机关能否直接参加到社 会再生产过程中去?关于前者，市场的缺陷要通过政府对经济生活的干预来弥补。因为 ，人们相约组织政府并赋予它广泛的行政权力并不是为了看到政府面对与每个人自身利 益密切相关的众多社会问题表现得无能为力。正如市场的缺陷并不构成否定市场的理由 一样，政府干预的缺陷也不能构成否定政府干预的理由。关于后者，一种流行的观点认 为政府不应当直接进入到经济生产活动中，政府不能既当裁判员，又当运动员。这个问 题要从两方面看待，一方面政府直接参与经济生产活动中存在众多弊病；而另一方面， 一些与社会公共利益至关重要，但任何私人性企业没有能力组织和从事这些经济活动， 如修建三峡大坝，必须由政府组织实施。但政府在直接从事经济活动时，必须与其他民 事主体一样接受民事法律规范和基本原则的约束。
总之，不管“消极行政”还是“积极行政”，行政权力都应该依法行使。政府行政权 力必须符合民主宪政体制中宪法所统率的法律体系框架的允许程度。(注：这是马克斯 ·韦伯对法律的一段评论。引自[法]布迪厄·P·华康德：《实践与反思》，李猛、李 康译，中央编译出版社1998年版，第157页。)政府机关和行政官员由于自身利益的驱动 ，打着“维护公共利益”的旗号滥用或者误用行政权力的现象屡禁不绝的事实提醒人们 ，仅仅靠道德说教是远远不够的，必须依赖完善的行政法制度严格规范行政权力，并对 滥用权力行为予以制裁，使其认识到遵从规则的利益大于无视规则的利益，使行政权力 的行使真正能够维护和促进公共利益，并保障每一个社会主体的自身利益的充分实现。