政府规制失灵的理论分析，本文主要内容关键词为：规制论文,理论论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府规制失灵与政府的规制政策如影相随，无论是西方发达国家，还是后起的发展中国家，凡实行了政府规制的国度概莫能外。
一
什么是政府规制失灵？理论界并未有统一的说法。经济学家们更多地是从效率损失的角度来分析规制失灵。如，日本经济学家植草益曾把“规制的失灵”归结为企业内部无效率的产生、规制关联费用的增加、规制当局的自由裁决权和寻租成本的产生，以及由规制滞后产生的企业损失等现象①。还有的人则认为：“政府规制实施后所造成的效率损失就表现为规制的失效”②。笔者认为，认识政府规制失灵的性质，必须注意如下两点：
第一，政府规制失灵属于政府失灵的范围，是政府失灵在微观规制领域中的表现。这是政府规制失灵的基本规定性。
“政府失灵”也称“政府缺陷”、“公共失灵”或“政府干预失效”，经济学家对此从不同角度做过分析。
由此，我们认为：政府规制失灵指的是政府在推行公共规制政策时，经济效率完全不能改善或规制实施后的经济效率低于未实施规制前的效率的现象。
第二，政府规制失灵是在市场经济条件下政府为了克服市场失灵时引起的另一种缺陷。市场经济体制是政府规制失灵产生的基本制度条件。也就是说，政府规制失灵是政府在市场体制下、对市场机制作用的盲点进行弥补和纠正过程中产生的低效率或无效率状态，只有在市场经济的制度前提下才有政府的规制失灵可言。这就要求我们必须把计划经济条件下政府的计划管制失灵与市场经济条件下的规制失灵严格区分开来。
区分计划管制失灵与市场规制失灵在目前有着特别重要的意义。这是因为，我国目前正处于传统体制向市场体制转变的过程中，计划性管制和市场性规制两种手段往往相互交错使用，这就容易使人将计划性管制与市场性规制相混同，从而将计划管制失灵混同于市场性规制失灵。
二
从量的关系看，政府规制失灵意味着规制成本超出了规制收益。要准确判断规制失灵的程度，必须运用成本——收益分析方法。
1.政府规制的成本。关于规制的成本，经济学家分别从不同角度作了分析。施蒂格勒将其“规制俘获理论”一以贯之，根据成本的承担者把规制成本分为“服从成本”和“实施成本”两大类。所谓“服从成本”是指“垄断者使管制机构服从它的意愿”所付出的费用，这一成本是由垄断者自己承担的；所谓“实施成本”是指“一项管制从产生到实施的成本，这一成本是由公众承担的”③。上述思想具有重要的启示作用。按照不同的分类方法，我们可以将政府的规制成本分为如下几类：
第一，微观规制制度的运作成本。从公共决策的角度看，可分为规制政策的制定成本和运作成本。规制政策的制定成本包括规制机构对有关信息的收集成本、分析成本、规制政策的制定费用。收集相关的信息是制定规制政策的必要前提，西方国家规制机构在收集信息上花费的巨大成本往往成为反对政府规制的理由之一。规制规则的制定要经过一系列复杂的行政程序，如对建议法规的调查听证分析、法规的制定与颁布、新法规实施下对市场均衡的仔细观察和评价、对现行法规修正的建议等。由于依次完成以上环节颇费时日，因而也耗资巨大。
规制机构的运行成本又由两类成本构成：其一，规制的文件处理成本、行政裁决成本等，也称事中成本。规制的事中成本是在既定的规制制度下，制定、执行某项规制制度所花费的成本，其数量往往很惊人。以行政裁决为例，规制机构的裁决必须在利益相关人与规制者之间信息交换的过程中进行，因而正式裁决需要花费相当的时间和成本方可做出。其二，建立与维持规制机构正常运转所花费的成本，如规制机构的人头费、规制机构的办公设备费用等。政府规制机构正常运转的必要开支，无论实行哪一种规制政策，都必须付出。据霍普金斯的估计，1996年美国政府为建立和管理有关规制的规章制度形成了总量达140亿美元的支出④。
第二，政府规制的实施将直接影响经济效率，从而产生相关费用。主要有如下几种：效率成本、转移成本、反腐败成本等。所谓效率成本，是指生产者剩余和消费者剩余的净损失，它表明了一项规制政策偏离其预期轨迹所造成的经济效率损失。
转移成本指的是获益从一方转移到另一方，它反映了规制实施或规制改变时获益者和受损者的情况，实际上是社会财富在不同社会成员间的重新分配。如，政府人为地划分市场份额、对某些产业进行补贴，其结果是将巨额财富从消费者手中转移到一小部分生产者手中。
反腐败成本则是政府为了防止和查处规制制定与实施过程中的寻租、造租行为而付出的费用。张维迎将其分为事前的防范成本、事中的监督、制约成本和事后的处理成本三类。在腐败泛滥的国家，政府每年花在反腐败上的开支非常惊人，而这种成本是由社会成员共同负担的，是社会福利的扣除。
第三，规制的机会成本。前述各项成本是政府规制政策制定与实施过程中社会部分成员所实际付出的费用。即使不考虑这些费用，单就机会成本的意义看，政府规制同样付出了巨大的代价。政府规制的机会成本可以用多种方法进行测度：一是通过对各项规制政策的效果比较来测度；二由规制前后经济效率的比较来测度；三是通过放松规制前后经济效率的比较来测度，反映实行某项规制所带来的效率损失或不实行某项规制后本来应有的效率水平。
第四，政府规制的“劝说”成本，亦即施蒂格勒所说的“服从成本”，或称“寻租成本”。这是特殊利益集团出于各种目的贿赂政府，或企图影响政府的规制政策，或为了“联络感情”、打通关节，以便该集团能够得到政府的“特许”和帮助。只要存在着政府规制，就有“寻租”的可能，劝说成本也就不可避免。
2.政府规制的收益。作为对资源的再配置，政府规制定然会产生相应的收益。施蒂格勒运用福利经济学理论对此进行了分析，认为可以用“垄断者在原来的产出上的所失恰被消费者所得抵消”来衡量，即“……加总消费者剩余和生产者剩余的变化量，减去规制成本。如果规制成本小于消费者剩余增量与生产者剩余增量之和，则规制增加了福利，……”⑤。从上述思想出发，王俊豪提出了计量政府规制收益的一种简单的方法，即：通过计量实行政府规制后，消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加收益的数量的加总数来衡量政府规制收益⑥。
由于政府规制在一定程度上改变了资源配置状况，因而衡量政府规制收益的大小，可以将规制前后的资源配置效率进行对照比较，而资源配置效率又可以用消费者剩余和生产者剩余的净增量来衡量。从这个意义上，我们把政府规制的收益定义为：政府规制实行后给当事人及社会福利带来的利益增量。如，实行价格规制后，遏止了垄断高价，给消费者带来了实惠。又如，实行环境规制，净化了环境，提高了社会福利水平。规制的收益水平还可以通过将规制实行前后社会福利的实际水平进行比较得出。
政府规制的收益还可以区分为私人收益和社会收益两类。所谓私人收益，指的是规制实行后给被规制产业带来的利益增量。尽管在一些场合下政府规制会减少被规制产业的垄断利润，但在另一些场合下则会给被规制产业带来好处，如对电信行业实行进入规制，就可以使原有的电信企业安享垄断收益。政府规制的社会收益，则指的是实行规制后所带来的社会福利的增量，亦即消费者剩余和生产者剩余的总增加量。如政府实行环境规制后，遏止了厂商的污染行为，为消费者提供了清洁、安全的生活环境，生活质量大大提高。相对来说，政府规制的社会收益较难计算。Hahn对美国自1990～1995年中54种规制政策的收益进行了量的估算。据他估计，美国自1990年以来政府规制的净收益达到2800亿美元（1994年美元）⑦。
3.规制的成本——收益分析。规制的成本——收益分析就是将规制所造成的损失及其所带来的收益结合起来进行分析比较。
植草益曾经对自然垄断领域的政府规制进行了成本——收益分析⑧。
施蒂格勒则从福利经济学的分析出发，认为：只有当规制成本小于消费者剩余增量与生产者剩余增量时，采取某项规制才是有必要的，否则就是多余的。王俊豪将上述思想作了具体化，认为，应将“实行某项规制后，消费者支出的减少数量和生产者因效率提高而增加收益的数量的加总数”来计算政府规制收益，并以“政府规制立法成本和运行成本等的预计加总数以计算政府规制成本”，然后通过成本收益比较，决定是否值得对特定领域进行政府规制。
从理论上说，规制的成本收益分析对于是否实行政府规制确实具有一定的意义和参考价值。然而，由于政府机构活动的特性以及规制行为的社会性，要准确估量政府规制的成本与收益却是颇为困难的。这是因为：准确估量的前提是估量者必须具有完全信息，如准确了解企业和社会在规制前后的成本、收益状况，而要做到这一点却是不可能的。其一因为，政府出于社会公共利益进行的规制是一种特殊的公共产品，而公共产品及其社会后果很难用经济指标准确计算出来；其二因为，政府规制在成本——收益方面存在着长期与短期的矛盾。如，放松环境规制后，在短期内虽然降低了企业成本，带来了巨大效益。但从长期来看，却可能大大伤害社会公众的利益，社会将为之付出巨大的代价。其三还因为，政治家们不希望公众了解政府用于规制的花费，使社会公众很难了解到规制的真实成本。可见，运用成本——收益方法来分析政府规制行为是较为困难的，因而具有一定的局限性。
三
产生政府规制失灵的原因可以从经济和政治两方面进行分析。从经济上看，政府规制失灵首先在于政府部门面临的不完全信息所决定的有限理性。规制者信息的严重不足产生于如下几方面：一是，在公共部门里不存在指导资源配置的价格，没有传递市场信息的渠道，政府决策者必然受到信息不对称的困扰，难以准确了解企业自身的成本和需求结构；二是，规制者通过审计等非市场手段了解信息的能力是很有限的，没有精力审计所有的企业以掌握真实成本。更何况，审计部门还被收买而与企业合谋；三是，企业不会把它所知道的信息告知政府，甚至还可能提供虚假信息。政企之间的博弈加重了政府的信息不完全性和决策失误的可能性。四是，由于缺乏有效的激励，规制者不一定有积极性去获得有关信息。可见，正像斯蒂格利茨所说的，“不完全信息和不完全市场作为市场失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的”⑨。而信息的不对称则意味着政府规制存在着严重的结构缺陷，其效用有限，很少能达到资源配置的最优。
从政治上看，规制失灵的原因有如下几方面：其一，政府所具备的“公共性”与政府机构、政府官员的行为目标之间的差异和矛盾。从理论上说，政府规制行为必须代表公共利益，然而，现实中的政府是由具体的人和机构组成的，他们的利益和行为目标并不必然和社会公共利益相一致。当二者发生矛盾时，就有可能出现政府官员为追求自身利益而做出有害于公共利益的决策。如在规制者的责任大量增加而收益却没有相应增加的条件下，成本——收益的严重不对称可能使得规制官员作出许多非常没有效率的决策。
其二，政府所具备的强制性和“普遍同质性”，使得规制可能引起再分配上的不公平和“寻租”的产生。正如查尔斯·沃尔沃所指出的，任何一种国家干预，都是由一部分人将手中的权力强加到他人的头上，总是有意地并不可避免地被交给一些人而不给予另一些人。国家政权的这种强制力给收入再分配上的不公正和滥用权力提供了机会。政府的经济规制可能造成某些资源的人为“短缺”，这就为“寻租”活动提供了可能，如在价格规制下，一些人高价收购政府限价的资源，并收买政府官员默许其在市场上买卖。市场价和政府限价之差就是不法分子和腐败分子可能得到的租金。寻租活动的产生，使规制的实际效果与社会公共目标进一步产生偏差。
其三，由于政府者行为难以监督、行为效果难以测量等原因而产生的监督制约机制的不完善。一方面，规制者也是垄断者，其行为是难以监督的。在缺乏有效监督的条件下，谁能保证运用行政垄断权力来纠正经济垄断就能代表社会利益、提高经济效率呢？另一方面，政府面临着多元的目标函数，即不仅要维护市场秩序，提高经济效率和社会福利水平，还要注重社会安定；不仅要追求经济、社会目标，更要注重政治目标。政府可以利用自己的优势在这多重目标之间进行切换，如规制者可能会为了某一方面的任务而将其它方面的资源挪用过来，进行所谓的“套利”。因此，对政府规制者的行为及其后果进行准确估价和监督就是一件非常困难的事，这在客观上为规制失灵的产生提供了土壤。
其四，规制机构设置的不合理，以及缺乏完善的、透明的规制程序，也为规制失灵提供了可能。
其五，政府规制行为所内在具有的扩张性。正如许多学者所指出的，规制者会“从供给一方推动规制的膨胀”，官员们“对一项不当规制的解决办法通常就是增加更多的规制”。这就进一步推动和加强了政府的过度规制。
以上是政府规制失灵产生的一般性原因，在从计划体制向市场体制的转轨过程中，政府规制失灵还与政府体制改革落后于经济体制改革的进程等直接相关。