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霸权的脾性
“外交政策领导”已经变成一种模棱两可的措辞。它曾经意指在国家政策的形成与贯彻中领导美国人民。但有些人现在用它来表达一种不甚明了的想法：美国在国际舞台上领导其他国家。为什么其他国家得听命于美国的领导人而不是他们自己的领袖？领导包括领导者与被领导者之间的荣辱与共，包括使追求的目标与所付的代价达成一致的一些基石。由于美国要求成为“自由世界的领导”，外交政策领导的新近内涵已日益明晰。
这种主张兴起于二战期间，当时美国是同盟国事实上的领导。为了维系战争努力，在军事同盟中有一个支配者也合乎情理。甚而1945年后，在北约和东南亚条约组织等军事同盟中，美国也可当之无愧地被称为领导者。但一旦延用到与美国没有同盟关系的国家，“自由世界的领导”这种措词则有较多的浮夸意味。在两种意识形态的全球斗争中，仅仅资本主义国家才被说成是自由的。我们渴望不仅能领导所有的资本主义国家而且能诱使社会主义国家加入我们的阵营。
从没有过比之更为普世的规划了。不管哪个国家，不管何种情形，凡是自由受到尊重或受到挑战抑或遭到遗弃的地方，美国总是自由的冠冕和斗士。美国认为自己不仅是一个合法的领导，而且实际上比那些不符合美国关于热爱自由之界定的本土领导人更具合法性。华盛顿通过除掉不可靠的领导人——自由的敌人来“领导”人民，即便人民选择了他们。过去以来，美国领导替换了伊朗的莫塞代克，危地马拉的古斯曼，刚果的卢蒙巴，南越的吴庭艳，多米尼加的楚基罗，智利的阿连德，尼加拉瓜的奥特加，格林纳达的莫里斯主教，巴拿马的诺列加。
这就是所谓的领导自由世界。但是不管他们怎样从战略上证明他们的行为是正当的，他们均不能被视为领导。领导说服他的部下。而美国则采用偷偷摸摸的行径、阴谋破坏，以及威胁。对美国所作所为的恰切称呼是什么？“帝国主义”看起来并不是个合适的字眼，因为帝国经常吞并属国并掠夺它们的自然资源、市场或人力。相反，美国则想拥有一个军事基地网，以供对抗苏联之用。它不想吞并属国，而只是利用它们——可称之为“安全帝国主义”。
这种倾向发端于“战略空军司令部”（SAC）。 假使美国军方能发射核武器，“战略空军司令部”的基地必须得到确保。自然，为美国的飞机和战舰服务的任何设施必须由美国保护，即便它位于外国领土上。在那些地方，美国显然需要友邦。这就离推翻不友好的官员或扶植恭顺的官员为时不远了。所有这些都是在自由的招牌下干的，它看上去确实不同于受到美国人质疑的旧式帝国主义。相反，它被称之为领导。
孤独的美国人
这样，“自由世界的领导”开始输出美国的语言与观念。甚而在冷战结束后，许多人还没有放弃这种想法，尽管听到的少了。作为世界上的唯一超级大国，据说美国行事必须像“一个伟大的国家”，这就意味着它将在世界范围内捍卫自由。对于任何国家而言，这就是一项艰巨的任务。对美国而言，这尤为困难，不仅因为它已经建立的冷战模式，而且由于它孤立主义的长期传统。从托马斯·杰弗逊警告不要卷入联盟，再经由门罗宣言，拒绝加入国联一直到当前对联合国、国际货币基金组织、国际刑事法庭、以及管理海洋、污染、采矿的任何机构的不信任，那种认为美国独立的行动才是可靠的行动的观点重新抬头。
不管这种怀疑态度还有何影响，它确实削弱了美国领导其他国家的能力。一个领导必须理解属下并能激发他们的能量，以致于他们愿意为更大的利益而奋斗。暴力、颠覆和挑衅不是一个领导者的品性。只有倾听他们的意见，以理服人，尊重他们，才能领导人民。美国建国时期最明智的外交训诫同时也是最遭忽视的。在《联邦党人文集》中，麦迪逊（J.Madison）写道：注意别国对自己的评价很重要。 其理由有二：其一是，姑不论某一具体计划或措施的得失，都应使别国把该计划或措施能够看作是明智而体面的政策的结果，这一点从各方面看都是可取的。
换言之，不管出台何种政策，都应当考虑到别人的利害关系。如果不能得到支持，至少不应该激起不必要的敌意或滋生误解。但麦迪逊言不尽此，他继续写道：其二是，在举棋不定的情况下，特别是在国家机构为激烈情感或眼前得失所左右时，了解乃至设想一下外界的舆论，可能成为可以遵循的最佳指南。
简言之，如果能听取别人的意见，我们将有所收益，并会发现我们的错误，或者至少明白，认真掂量反对意见是明智的。这样才是领导风范。
麦迪逊所探讨的是：成立由资深长者组成的参议院实属必要。他们运用他们的外国知识对外交关系深思熟虑，以便在对外交往中措置得当。而《联邦条例》下的一院制国会则缺少这样的机构。《条例》治下的各邦要么全然不顾，要么拒不执行就外债、各印第安人之关系和航海所达成的国际协议。当美国拒不支付它应承的联合国预算份额时，这些行为应该似曾相识。但今天有多少政治家认为美国应该到国际论坛中去接受教益，而不是去指手划脚？经常灌输给美国人的世界观点应当被弃置，如果它不符合美国对现实的看法。因而，例如，依世界舆论美国人应该撤离越南的事实变成了仍驻留在那儿的争论：我们被别人牵着鼻子走吗？我们必须自行其是。
如何解释这种不愿意认可伙伴关系，而置领导关系于优先地位的现象？人们常常注意到外国报纸对国际事件的广泛报道与美国对外界事务的零星报道之间的反差。即便是最好的报纸，也只是对为数不多的国际事件进行浮光掠影式的报道。这部分源于这样一个事实：美国近邻不多。欧洲国家一般与近乎十几个国家与语言交界，而美国却拒绝在外语上训练自己，即使是他们最临近的西班牙语。在这种无视其他国家的背后，另一层原因可能是美国没有一个公开的帝国。当父祖辈对在印度或刚果或印度支那的服役记忆犹新时，欧洲的报道习惯就形成了。
关于保密
除战争期间外，美国大选主要取决于国内问题。即便在战时，公众对世界的兴趣是如此之淡，以致他们的相关地理知识相当模糊。美国人花多长时间才能指认出老挝或柬埔寨？谁知道科索沃的确切位置？有多少公民拥有能反映过去10年间国界之广泛变动的地图集？外交只有在凸现国内争论的时候，才成为选民关注的焦点，这一点也不令人感到惊讶。我们的对外关系现在屈从于基督教的教条。它使一个合格的大使得不到批准，如果他是一个同性恋者；它不允许援助一个实行计划生育的地方；它禁止与中国继续进行贸易，如果基督徒在那里遭到迫害；它阻止与古巴的关系正常化，否则，将失去佛罗里达的选票。没有比美国的行为更为荒谬了，它对其他国家颐指气使，命令它们不得流产或劝告流产，而这在某些国家是完全合法的。“领导”的典型命令是：“照我说的做，而不是照我所做的去做”，并因之使自己成为一个不称职的领导。
当人民对外交缺乏兴趣时，外交政策的精英分子倾向于认为，此等事务非绝大多数民众能力所及。随着国家安全事务中保密性的增加，这种倾向被极大地加强。只有那些被获准阅读机密文件的人才有资格作出决策。他们蛮横地要求选民不要插手，声称普通公民不必知道国际政策制定的内幕，只须做他们该做的就可以了。实际上，必须防止普通公民了解内情。这就是《五角大楼报》所争辩的要点。数年来，美国人民深信，惟有知道越南战争形成的基础，他们才会理解并支持它，而这被限定为他们不应知道的。《五角大楼报》所暴露的不是它违背了任何基本的知识，而是那里压根就没有这种知识。参议员莫伊尼汉（N.P.Moynihan）在他的新书《保密：美国的经历》中对此有精彩的阐述。 他争辩说，保密已经变成了首选办法，而它曾经是为了防止会引起危险的知识的泄露而不得已为之的下策。现在，任何政策的好坏完全取决于它的机密性。保密变成了恶性循环。正如莫伊尼汉指出的那样，机密的数量并没有随冷战的结束而缩减，而是有所膨胀，新的机密文件令人震惊地增长了62%——总共近乎600万件，并且被认定，一旦泄露， 将对国家安全构成威胁。
对保密崇拜的继续强调在海湾战争中暴露无遗。参谋长联席会议前主席，海军上将克罗曾就海湾冒险向国会的专门委员会提出质疑，当时的国务卿贝克驳斥了他的声明，仅仅依据上将接触不到机密文件。若以克罗丰富的军事和政治阅历都没资格发表意见，那将置作为普通公民的吾辈于何地？显然，在此类事件中没有任何发言权。美国政府不仅忤逆了世界人民的意愿，而且忤逆了它的选民的意愿。
无舵的美国
外交政策领导理应意指在外交舞台上领导它国或本国吗？当前，美国在这两方面做的都不尽如人意，不过领导美国人民是向世界其他国家说辞的必要前奏。而领导美国人的必要条件是与他们协商，征得他们的支持，当他们迟疑犹豫的时候说服他们。这在冷战结束后的今天尤为重要。
布坎南（P.J.Buchanan）和其他人士把冷战的结束视为美国可以从世界其他地区安全抽身的信号。他们争辩道：没有苏联的威胁，其他地方无论发生何事，美国都没有大的风险。对于这种态度，当前主要有两种反应。一种认为美国仍处于高度危险中——正如斯凯夫（R.S.Scaife），一个右翼的慈善家所警告乔治的那样，“对于发自于北朝鲜或中国的导弹，我们只是待宰的羔羊”。其他共和党人认为，除非美国建立了里根总统的“星球大战”导弹防御体系，否则它将暴露于无赖国家的核武器之下。这种反应将把我们推回到老路上去，并朝着更多的旧式保密，更多的自傲自大，权力更加集中于军事——工业复合体的方向演进。
对布坎南的另一种反应是为经济国际主义辩护。克林顿总统曾极力办成此事，尽管他承认他还不能冲破公众对它的抵制。在我去年4 月采访总统时，他说：在使绝大多数国民确信在国内政策与国外政策之间不再有明确区分方面，我想我还没有成功……当我们正成为世界的支配性力量时，这些因素要求当前有一个充满活力的、有作为的美国的存在，而这样的时机不会永久持续下去。我们应该利用这次机会置美国于所有世界贸易网的中心，不仅为了我们的国家安全和全球地位，也为了我们的经济健康。我们过去5年中经济增长的30%来自于贸易的扩张。
因特网正整合着世界：人口、健康和环境问题没有国界。互动在两个方面发挥作用。保护主义者不可能完全无视美国与它国的经济联系，自由贸易的信奉者也不可能不顾保障国内就业的政治需要。
拿自己出气
正如克林顿所说，假使美国要成为贸易交换的枢纽，它必须同时置身于政治活动的中心。国家安全将依赖于维系人民的纽带。较之核武器，一个互惠的贸易框架能更好地保护我们。为了支持这种贸易，美国必须回到国际社会聚众议事的所在——联合国、国际货币基金组织、世界银行以及其他此类组织。如若不在现在，美国不可能办成此事。美国历史上对国际组织的不信任常常激起它与之决裂并自行其是，即便国际组织并不妨碍它。但正如麦迪逊劝告的那样，失败应促使美国重新思考并更具说服力地界定它，或寻找其他足以平息、消除或克服反对的理由。
但只有当国内的讨论是积极的且富有见地时，美国才能与其他国家进入形式不拘的对话。总统已承认他未能使公众深信约定的重要性，也未能使国会相信。作为一个领导，在丑闻缠身之前，他只需以他所谈到的遭到损坏的“三角关系”的方式同他自己的党和国会领导合作。三角关系是对伙伴关系这种良愿的恶意冒犯：你只是与他们周旋，那你就不能赢得追随者。
相反，凡总统以一个诚实的中间人行事的地方——爱尔兰、中东及巴尔干，他的外交政策往往奏凯，因为中间人是中立的、不偏不倚的调解者。换而言之，凡是置身事外，他就能应付自如，因为美国自身的资源没被投入。但凡与美国利害攸关——就像在伊拉克动武，他就困难得多，因为这种情形要求他说服别人追随。随着反对萨达姆的“沙漠之狐”行动，克林顿总统已回复到未经国会或联合国授权就擅自行动的旧模式。
因把海湾战争提交国会讨论和国际外交的批准，布什总统触怒了许多共和党人。他这样做加剧了右翼对“世界新秩序”的恐惧。作为反应，保守人士通过一项决议，该决议禁止美国士兵在非美籍的联合国司令员手下服役，这是拿自己出气的绝佳事例。假使有一些高尚的目标，为之我们可以征得别国的支持，以减轻美国承负整个担子的压力。如果这种伙伴关系的前提是共享某些领导权，这是完全合乎情理的，然这些限制将把美国排除于行动或援助之外。此外，没有职责的分享，自尊的人民何以承担风险？领导人应羞于强人所难。
麦迪逊的劝诫是此类要求的最好解毒剂，那就是美国领导人应征询他人的意见，并设身处地。美国是当今世界最强大的国家，但只有征得合作，它才能长盛不衰。肯尼迪（P.Kennedy）， 耶鲁的一位历史学家，写《大国的兴衰》时，因预测美国的衰落而遭攻击。他实际上是说，当新的力量中心通过购买美国的商品和为它提供服务而超过美国时，国际力量必定趋于分散化。力量的扩散是一个温和的过程，它承认，从长远观点看，一个国家不可能通过压迫竞争者而繁荣昌盛。
一个寓言
克林顿总统应从卫生保健改革的失败中吸取对制定外交政策有益的教训。他制定他的计划，好像它是一个顶级机密的外交阴谋，希望公众把它作为既成事实接受。该计划假定出自那些赋有非常才智的人士之手。但不像许多外交政策争论，在这个问题上，保密会受到挑战。当该计划在国会山受到攻击时，院外集团歪曲它实乃轻而易举。尽管在国内政治中顺应民意不难做到，但它仍然是制定外交政策的标准。应该承认，外交有时确实需要“保密和急件”。但与实际行使它的次数相比，真正需要它的次数是少而又少。基辛格建立了一套外交政策的专家模式，该模式强调正确的概念架构和最新的情报资料。这些“工具”与领导无关。一旦有了最明晰、最敏锐的政策眼光，确实无须别人的操作。鉴于此，只有通过获取信任，而不是独断政策，才能赢得举国支持。
这个真理的最好阐释是切斯特顿（G.K.Chesterton）的戏剧——《奇事》。剧中，一个圣僧偶遇一位技艺精湛的木偶艺人，他穷其一生演绎出一幕浪漫的爱情与历险故事。这位木偶艺人悲叹道：他的木偶，对他珍贵无比，却不能独立行走。那位僧侣祈求神助，奇迹发生了，那些木偶自己开始移动，并演出同一个故事。但出了一些小差错，而且越来越离谱，直到恋人之间起了争吵，朋友之间动了武力。木偶艺人立即高喊：“停！还是我来！”当拉线者刚刚开始成为主宰时，帷幕就降下了。
像基辛格，或克林顿健康计划的制定者一样，那位木偶艺人也认为他知道什么对他所操纵的木偶最为适宜。他有有关这些木偶及其环境的全部有用信息，所缺者只是与其他自由思想的摩擦和碰撞。他不是在领导而是在行独断，正如美国对那些被它推翻了领导人的国家之所作所为。但在《奇事》的结尾，木偶艺人不得不容忍那些翻身了的木偶演员的执拗愿望、怀疑及反对。这是每个领导都必须进入的舞台。除非美国的领导人以一种尊重、关注和劝说的方式向美国人民和其他国家说辞，否则，我们就不会拥有任何类型的外交政策的领导。
摘自美国《外交》杂志1999年3／4月号
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