论抗日战争时期国民党的党治体制，本文主要内容关键词为：抗日战争论文,国民党论文,体制论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
抗战时期，国民党在中华民族面临生死存亡的关头，被迫与共产党第二次合作，走上抗日道路。国民党一面进行抗日，一面积极强化以其为中心的中央集权体制，推行“以党建国”、“以党治国”的党治体制。本文试就抗战时期的国民党党治体制作一简论。
一、党内独裁制
抗战初期，国民党国巩固其一党专制，首先建立了党内独裁制。具体表现是1938年3月在汉口召开的国民党临时全国代表大会通过了确立“总裁制”的决议案。
国民党内的总理独裁制度，是孙中山于1919年10月将中华革命党改组为中国国民党时规定的。这是由于当时国民党内部组织涣散无力，为增强国民党的力量，孙中山故而强调党内的集中与统一，决定实行党内独裁制。《中国国民党总章》“总理”一章明确规定了孙中山总理在党内的至尊地位和最高决策权。孙中山逝世后，国民党内无总理。虽然国民党“二大”修改的国民党总章仍保留“总理”一章不作改动，但由于当时包括蒋介石在内，谁都不具备象孙中山那样的绝对权威。所以，新的党内独裁体制难以建立。
中国进入抗日战争后，客观上产生了集中指挥权能的需要。同时，随着蒋介石在党内权威的逐渐形成，党内独裁制建立的时机成熟了。于是国民党“临全大会”对余俊贤、马立三等人提出的提案进行讨论，作出了恢复总理独裁制的决议。但蒋介石故意不用“总理”而用“总裁”之名，以示对孙中山的尊敬而有区别。这样，蒋介石就通过全国代表大会决议这一合法形式，确立了他在国民党全党的领袖形象。实际上，总裁的职权远远大于总理。如在《修正中央执行委员会组织大纲》中规定国民党中央的正副秘书长、正副部长、常务委员会主任委员与委员、中央政治委员会的正副秘书长等的任命，均由总裁提名经中央执行委员会通过。中央训练委员会主任与三民主义青年团团长，均由总裁兼任，中央的会议包括全国代表大会、中央执行委员会、中央执委会常务委员会，均以总裁为主席。
建立总裁制以后，国民党一方面强调集中内部权力，采取所谓“领袖、干部及同胞呼应灵敏之原则”，“补救通常委员制缺点”①；另一方面通过种种手段迫使全党效忠于蒋介石。如1940年7月五届七中全会作出决议，规定“七七为全党党员效忠总裁之宣誓日，届时全国各级党部召集党员举行宣誓”。②
国民党实行总裁制以后，中央执行委员会的权力大大减少。1938年4月8日五届四中全会通过的《关于改进党务及调整党政关系审查修正案》中，规定中央执行委员会常务委员会的职权仅仅是决定党政大计。
表面上看，总裁制的建立是为了“充实力量，坚持抗战，以答复敌人阴谋侵略……以示本党负责尽职奋斗到底的决心”；③事实上是蒋介石借机强化国民党党治体制，强化其个人权力。
二、以党统政；以党统军；党政军一体化
国民党在党内实行独裁制度后，便对国民党政府及其军事委员会进行更严格的控制和渗透，以达到以党统政、以党统军、党政军一体化的目的。
抗战前，国民政府的行政大权一直由蒋介石以行政院长的身份行使。1943年8月1日，国民政府主席林森病逝后，国民党便于9月13日召开五届十一中全会，决定由蒋介石担任国民政府主席，同时兼任行政院长。9月15日，全会又修改了国民政府组织法，规定：“国民政府五院院长、副院长由国民政府主席于国民政府委员会选任（但须经过国民党中央执行委员会）；国民政府主席对中央执行委员会负责；五院正、副院长对国民政府主席负责”。④由于蒋介石一身数任——国民党总裁、中央执行委员会主席、国民政府主席、行政院长，按照修改后的国民政府组织法，国民政府的一切行政大权皆归以蒋总裁为首的国民党中央。
同样，抗战时期的国民党更是以领导地位自居，将国民政府的军事大权悉归己有。抗战前，全国国防最高决策机关是1936年7月国民党五届二中全会决定设立的国防会议，以军事委员会委员长为议长，行政院长为副议长。这是国民党中央直接领导的超政府的国防决策机构。七七事变后，国民党中央政治委员会（中政会）于1937年8月11日第51次会议决议撤销国防会议，另行设立国防最高会议，并制订了《国防最高会议组织条例》。中政会上述决议经国民党中央常务委员会第50次会议批准通过。国防最高会议在中政会存在时，对中政会负责。在中政会停止活动时，代行中政会职权。国防最高会议的成员由党政军三大系统中最高层主管组成。
随着战争的进行，为稳定人心，使中国的抗战坚持下去，1939年1月，国民党召开五届五中全会，决定强化战时体制，设置独揽全国党政军一切大权的国防最高委员会，代替国防最高会议。国防最高委员会是国民党中央执行委员会领导下的对党政军统一指挥的最高机关。根据五届五中全会通过的《国防最高委员会组织大纲》的规定，中央执行委员会所属各部会、国民政府五院、军事委员会，均受其指挥。国防最高委员会设委员长1人，规定由国民党总裁任之。而这个委员长，对于党政军一切事务，又可不依平时程序，以命令为便宜之措施。为执行国防最高委员会决议，又在该会议设置若干执行委员。
这时的国防最高委员会及其委员长拥有比原中央政治委员会更广泛的权力，主要有创制权；国防军事大政方针决策权；政策实施督导权；行政三联制之实行权等。
由此可见，《国防最高委员会组织大纲》所规定的战时体制，最显著的特征是党政军权力一体化，国家的一切统治大权全部集中于国民党中央，最后集中于“蒋委员长”一人之手。
抗战时期的国民党蒋介石何以拥有这样高度集中的权力？这主要一是因为抗战的特殊环境，需要暂时结束党派之争，以民族利益为主，团结一切抗日力量，一致对付日本帝国主义的侵略；当然，也是蒋介石的权力欲所渴望的。二是因为客观上在当时的党派中，“国民党是中国最大的一个政党，而且向来是一个统治的党”；⑤主观上共产党在抗日民族统一战线的旗帜下，承认且“竭诚拥护现在蒋介石先生领导下的国民政府”，“因为这个国民政府今天是一个已经开始担任着国防任务的政府，已经开始代表着民族利益的政府，这是全中国人民的自己的中央政府，也是我们共产党人的中央政府”。⑥
三、以党统政形式的变异
抗战前，国民党以党统政采取公开的、外部的形式，即国民党有中央到基层的系统，国民政府亦有从中央到基层的系统，两系统的各级组织均公开存在，在每一层次上国民党均对国民政府实行公开控制。如国民党中央执行委员会控制国民政府委员会及五院；省党部控制省政府；县党部控制县政府；省县政府应将自己的施政纲领送至同级国民党党部审核，党部有不同意见，政府应进行修改。
抗战爆发后，国民党在新的政治环境下不得不对“以党统政”的形式作出一些民主的修饰，于是在不同层级上采取了不同的方式。
在中央这一层级上，以党统政的形式与战前没有多大改变，只是战前是通过中政会实现的，中政会为国民政府的最高指导机关。抗战后，由于中政会“组织庞大，事实上已不召集”，⑦于是国民党中常委于1937年11月的第59次会议决议政治委员会停止开会，以党统政的职权由国防最高会议和后来的国防最高委员会代行。
在省和特别市采取的以党统政形式，与战前不同。战前，省党部对省政府实行外部控制。抗战后，改为“党政联系形态”，省政府主席即为省党部主任委员，省党部与省政府经常举行联席会议，联席会议主席由省党部主任委员与省政府主席轮流担任。省政府举行省政府委员会全体会议时，省党部主任委员均得列席。这样省党部就直接参与了省政府的施政，并将监督活动由战前的事后监督变为事前监督，强化了国民党对政府的控制。
县以下各级党部与政府的关系采取“党政融化”原则，即“融党于政”，但又不是取消国民党的基层组织，“其真义乃在使党政合为一体，而非欲消灭党的组织与工作也”。⑧如何融化？首先，成立“地方自治筹备委员会”代行县参议会，决定县政府的预算、决算、施政方针，但该机构由县党部及地方民众团体共同选举若干人组成。县党部书记长兼任县政府地方自治指导员，协助县长指导地方自治的筹备工作。“地方自治筹备委员会”成立之后，县及其以下各级党组织均“对外秘密”。然后，再加强基层行政及民众团体中的“党团”工作，通过“党团”指导与监督“从政党员”执行国民党的政纲与方针政策。
总之，抗战后国民党通过以党统政、党政联系、融党于政、运用党团四项不同的原则，逐渐向“以党渗政”过渡，以达到更严密控制政府之目的。
四、党禁开放与一党专政
抗战时期，国民党在对待与其他政党的关系上，采取的办法是：一方面开放党禁，承认共产党和其他政党的合法性，允许共产党的报刊和其他进步报刊发行；另一方面不承认它们与国民党有平等地位，且始终不忘打击、消灭它们。国民党的党治体制便是在这种承认与不承认的矛盾运动中进行着。
抗战前，国民党一直视异党为敌人，公开“围剿”和镇压。七七事变后，中华民族处于生死存亡的危急关头，国民党被迫放弃“攘外必先安内”的主张，与共产党再次合作，承认共产党与其他政党为合法政党，“对于国内任何党派，只要诚意救国，愿在国民革命抗敌御侮之旗帜下共同奋斗者，政府自无不诚接纳，咸使集中于本党领导之下，而一致努力”，⑨且采取措施，作出容纳异党参与国事的表示。如，由国民政府任命共产党人周恩来为军事委员会政治部副部长；1937年9月9日成立国防参议会，邀请各党各派领导人参加，议论国是：1938年国民党临全大会决议设立国民参政会，容纳各党各派的领导人共商国是。国民参政会成员称参政员。中共先后被聘为参政员的有毛泽东、秦邦宪、董必武、林祖涵、吴玉章、邓颖超、陈绍禹、周恩来等人。除了共产党人外，还有一些民主之士也被聘为参政员。
国民党的这种“民主”措施在抗战时期虽有一定的进步意义，但它并不能说明国民党愿意放弃一党专政的党治体制。按照1938年4月4日公布的《国民参政会组织法》的说法，共产党和各民主党派只是“重要文化团体或经济团体”。这就说明国民党表面上虽然承认各党派的合法性，但还是不让它们以党派名义参予中央政权机构的活动。即使是国民参政会这个“准民意机关”，也是被国民党中央牢牢控制。所有的参政员都是由国民党各省市及政府提名，由国防最高会议提出候选人，经国民党中央党部最后“遴选”指定名单，转饬国民政府公布。参政员中，国民党员占优势，当中虽不乏民主之士，但多数人是“护卫派”，竭力保卫国民党的地位和权力，一遇不利于国民党的提案，便群起反对。参政员任期只有1年，下一届是否被续聘，要看国民党当局高兴与否。如第三党的章伯钧就因第一届参政会上尖锐批评国民党，以后国民党中央“遴选”第二、三届参政员时被排斥在外，直到1945年最后一届才被聘入。可见，国民参政会的设立，虽表现出国民党抗战初期向人民开放一点民主的进步性，但这是非常有限的和暂的，它并不能从根本上改变国民党一党专政的实质。
随着抗战的进行，民主的呼声愈来愈高时，国民党非但不肯在民主的道路上前进，却继续坚持一党专政，不许中国有其他党派，“在革命没有成功，三民主义没有实现以前，不能允许再有第二个党来攻击国民党”，⑩认为“国民党是创建民国的党，功劳最大，只有国民党才有资格以党治国”，其他各党派均“破坏中国，对国家毫无贡献可言”。(11)八年抗战中，国民党无端制造磨擦，对共产党人大打出手，先后发起三次反共高潮，企图达到“限共”、“防共”、“溶共”的反动目的。抗战后期，共产党提出立即结束国民党一党专政，由国民政府召集各党各派、各抗日部队、各地方政府、各人民团体代表，开国事会议，组织各抗日党派的联合政府的主张。这一符合民心的主张，却被国民党六大断然拒绝。
由上分析可知，抗战时期的国民党一方面迫于形势需要，在政治上作出一些民主的姿态，承认共产党和其他政党的合法存在，邀请共产党人和其他民主党派人士参与国民政府和军事委员会的决策，允许人民有某些自由，以装饰其国民政府的门面；另一方面又积极利用抗战的机会，在民族利益的幌子下，加强其以党统政、以党统军的党治体制。尽管这种党治体制在统一战线的旗帜下，采取一些较为符合民众抗日心态的伪装形式，其一党专制的罪恶目的，还是欲盖弥彰。抗战胜利不久，共产党和民主党派因拒绝参加国民党违背政协决议原则改组的政府和召开的“国民大会”，被国民党政府宣布为非法组织，便是国民党企图维持一党专政党治体制的有力说明。国民党及其国民政府的败亡，实在是反民主、反人民的独裁专制的必然结果。
注释：
①《对于审查改进党务及调整党政关系有关修改总章部分之决议案》，1938年4月1日国民党临时全国代表大会通过。
②荣孟源：《中国国民党历次代表大会及中央全国资料》下册，第467页。
③⑤⑥⑨彭明：《中国现代史资料》第5册（下），第92页；第5册（上），第220、223、216页。
④《中华民国国民政府组织法》（1943年9月15日修正公布），藏中国第二历史档案馆。
⑦钱端升等：《民国政制史》上册，第210页。
⑧国民党五届七中全会《对于党务报告之决议》，1940年7月6日通过。
⑩《我们为什么入党和以党治国》，《蒋介石全集》上册。
(11)国民党中委谈话会关于党派问题谈话记录（1945年3月19日），见《中国现代政治史资料汇编》第3辑第22册。
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