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中图分类号：F123 文献标识码：A 文章编号：1005—1309（2002）7-0003-11
当前我国对外开放已经呈现出全方位、多层次的格局，市场化取向的改革也取得了一定成效。加入WTO，标志着我国开放进入崭新阶段，对外开放的广度、深度都将以前所未有的态势得以扩展，与世界各国、各地区经济相互依赖和融合的程度将进一步提高。一方面，如果我们能够借此契机积极构建动态比较优势，主动参与国际分工和国际竞争，有望从日趋激烈的国际竞争中分享乐观的利益份额；另一方面，开放的新变化与相对滞后的政治、经济体制改革之间的矛盾将更加突出，尤其对转变政府经济职能提出了更高、更严的要求。实际上，加入WTO很大程度上是政府入世，入世的最大挑战是对政府的挑战。政府职能的战略性转变，是我国切实履行加入WTO承诺相关义务的必要条件，也是整个市场化改革能否与扩大开放同步进行的关键。
一、政府经济职能的理论分析：静态、动态与制度的角度
（一）实现竞争性均衡的基本条件：市场决策与市场解—阿罗-德布鲁边界内
在自由契约原则为社会基础的大前提下，只要存在明晰的私人所有权，即产权具有排他性、自由转移性和特定性，并严格满足完全竞争、规模报酬不变或递减性、不存在外部性、完全信息、交易成本可忽略不计以及完全理性的经济人等严格的前提假设即瓦尔拉斯均衡（Walrasian equilibrium）条件，市场机制能够有效配置资源，私人决策最终能够实现均衡。这就是处在分权性私有制中的市场机制不仅能够实现帕累托效率（Pareto efficiency）的资源配置，而且还能促进生产效率的提高和技术革新。（注：植草益认为，如果市场机制能够有效地发挥作用，就是“一个在资源配置效率（allocative efficieney）、生产效率（productive efficiency）、技术革新（technological innovation）等方面会产生极大效益的系统。
（二）瓦尔拉斯均衡条件的非现实性：理论与实践的挑战——阿罗-德布鲁边界外的困惑与求解
1、经济波动现实与政府干预实践
1929-1933年席卷资本主义国家的经济大危机，暴露出市场机制自身无法克服的局限性。各国政府在二战后普遍加强了对私人经济的公共干预，宏观调控和微观规制成为政府极其重要的经济职能。凯恩斯主义和新凯恩斯主义的相关政策主张在西方国家得到广泛实践，并有效地实现了西方国家在基本制度不变的前提下经济和社会的持续发展。
2、均衡条件非现实性的理论分析
瓦尔拉斯均衡的实现条件，在现实生活中几乎无一得到严格满足。张伯伦和罗宾逊夫人探讨了垄断竞争的有关情况，开创了不完全竞争市场结构研究的新领域，Leibenstein（1966）和Comanor和Leibenstein（1969）对垄断型市场结构中垄断企业内部的X非效率情况进行了分析，超越了传统垄断的哈伯格三角福利分析（Harberger，1954）。（注：Harberger Arnold C.，1954，“Monopoly and Resource Allocation”，American Economic Review，44：77-87.）Bain（1956）从定义规模经济、产品差异和绝对成本优势三种进入壁垒出发，构建了哈佛学派的SCP范式。有关自然垄断行业的规模经济（Clarkson和Miller，1982）（注：Kenneth W.Clarkson.Roger Leroy Miller，1982，Industrial Organization：Theory，Evidence，and Public Policy，McGraw-Hill Book Company，119.）、成本劣加性（Baumol，1977；Sharkey，1982）（注：Baumol，W.J.，1977，“On the Proper Cost Tests for Natural Monopoly in a Multiproduct Industry”，American Economic Review，William W.Sharky，1982，The Theory of Natural Monopoly，Cambridge University Press，4-5.）、范围经济（Waterson，1988）（注：Waterson，M.，1988，Regulation of the Firm and Natural Monopoly，Oxford：Basil Blackwell.）、资产专用性及相关的沉淀成本、技术的统一性等经济特征，Kahn（1971）和植草益（1992）等进行了较为系统的总结。Dupuit（1844、1849、1853）提出公共物品供应的一般规则是，“如果公共物品的价格表能够补偿这些物品一年的总成本并产生某种‘净效用’，政府就应当提供这些物品”。（注：参阅：[美]小罗伯特·B·埃克伦德、罗伯特·F·赫伯特.《经济理论和方法史》[M].杨玉生、张凤林等译.北京：中国人民大学出版社，2001，234。）Pigou、Bator、Coase等分析了私人成本与私人收益和社会成本与收益的现实冲突，将外部性问题提升到极其重要的高度，认为市场的解决方法并不总是最优的解决办法。Hayek（1945）（注：F.Hayek，1945，“The Use of Knowledge in Society”，American Economic Review，35：519.）、Stigler（1961）（注：G.Stigier，1961，“The Economics of Information”，Journal of Political Economy，69：213.）、Nelson （1970，1974）（注：P.Nelson，1970，“Information and Consumer Behavior”，Journal of Political Economy，78：311.-，1974，“Advertising as Information”，Journal of Political Economy，82：229.）、Akerlof（1970）（注：G.Akerlof，1970，“The Market for＇Lemons’.Quality Uncertainty as Information”.Journal of Political Economy，84：488.）、Ferguson（1971-1972）（注：J.Ferguson，1971-1972.“Consumer Ignorance as a Source of Monopoly Power”.Antitrust Law and Economic Review，5（2）：29 and 5（3）：55.）、Spence（1973）、Pitofsky（1977）（注：R.Pitofsky，1977，“Beyond Nader：Consumer Protection and the Regulation of Advertising.”Harvard Law Review，90： 661.）、Stiglitz等学者从不同角度分析了信息结构不对称的种种情况及效应。沃尔夫甚至认为收入分配也是一种特殊的公共物品。（注：参阅：[美]查尔斯·沃尔夫.《市场或政府——权衡两种不完善的选择》[M].北京：中国发展出版社.1994.25-26。）Coase则讨论了市场交易成本的有关问题，并在此基础上对政府的作为空间进行了深刻的分析。Peltzman（1989）总结到，“需求的增长，技术的进步，缺乏弹性的供求曲线以及供给和需求的以外扰动，都是管制的理由”。（注：Sam Peltzman，1989，“The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation，” Brookings Papers on Economic Activity：Microeconomics，16.）
有关瓦尔拉斯均衡实现条件的质疑、分析和深入研究，奠定了政府经济职能尤其是微观经济职能的理论基础，成为政府进行微观经济干预的指南。
（三）政策无效与规制的放松：政府边界的变化
1、从短期边界到零边界：宏观政策边界的演绎
针对有效需求不足的凯恩斯需求管理政策是相机抉择的短期政策，Keynes坚信“在长期我们都死了”。以Fredman为代表的货币主义学派提出恒久收入假说和自然率假说解释了滞涨现象，并认为就长期而论，由于存在财政政策挤出效应和货币政策的货币幻觉，任何相机抉择的需求管理政策最终只会导致通货膨胀的加速上升和经济的更大波动，主张稳定价格预期的货币规则取代相机抉择的需求管理政策，否认宏观经济政策的长期效应。新凯恩斯主义在最大化和理性预期的基础上探讨了工资和价格粘性的原因，Mankiw和Romer（1991）建立了包含确定价格和接受需求的厂商、新古典生产函数、市场不完全性、信息不对称等方面具有坚实微观基础的宏观经济模型，由于强调经济自动均衡将以长期萧条为代价，因而主张政府实施需求管理政策使经济在短期内稳定在产量和就业的自然率水平附近。
建立在理性预期、市场连续出清和自然率假设基础上的新古典宏观经济学先后从货币和实际因素探寻了总产出波动的原因和传导机制，得出货币政策和财政政策无效的结论，因而主张市场机制自我调节，给出的政府宏观层次上进行调控的余地是极为有限的。
2、规制失败与放松规制：市场真的失灵吗？
1937年美国罗斯福总统下设的一个委员会就发现了微观规制存在的越来越多的问题。二战后随着规制实践与日俱增（注：据MacAvoy测算，1965年美国GNP的8.5％由受管制产业创造，而1975年这一数字达到23.7％。P.MacAvoy，1979，The Present Condition of the Regulated Industries.New York.参阅：Stephen Breyer.1982.Regulation and Its Reform，Harvard Uviversity Press，2.），对微观规制的批评也日渐普遍。Breyer（1982）对居高不下的规制成本、规制无效与浪费、规制程序的不公、复杂与滞后、不民主和不合法的规制以及规制最终效果的不确定性进行了归纳。（注：Stephen Breyer，1982， Regulation and Its Reform，Harvard University Press.2-4.）长期和广泛的规制失败使得政府放松规制成为必然选择。
实际上，基于所谓市场失灵传统理论存在很多缺陷。垄断势力的存在，不一定必然导致资源的不合理配置，更不一定要求政府的介入与管制。Pigou、Kahn和Steiner（注：A.C.Pigou，1962，The Economics of Welfare，4th ed.，London，275-289;A.Kahn.1970，The Economics of Regulation：Principles and Institutions;p.Ateiner.1957.“peak Loads and Efficient Pricing.”Quarterly Journal of Economics，71：585.）分析了通过价格歧视的相关安排实现满足需求的产出的可能性，即垄断不一定会产生供给不足问题。Baumol、Panzer、Willig（1982）提出的可竞争市场理论（The Theory of Contestable Markets）（注：Baumol，W.J.，J.Panzar，and R.D.Willig，1982.Contestable Markets and the Theory of Industrial Structure， New York：Harcourt Brace Jovanovich.）在一定程度上对自然垄断产业的规制改革提出了一些有意义的思路，随着科学技术的进步，来自需求和供给方面（注：包括替代技术的出现使细分的行业之间出现竞争，因而削弱了垄断性。）的巨大变化也进一步改变了自然垄断的边界。对外部性内部化途径的探讨，也呈现出丰富的思想素材，正如许多学者所指出的那样，外部性所产生的成本问题也不一定成为政府干预的理由。Coase（1960）（注：R.H.Coase，1960，“The problem of Social Cost，”Journal of Law and Economics.3.）认为，在交易成本较低的场合下，私人间的谈判比引入政府更能有效对付诸如环境污染等外部性问题，Coase（1974）（注：R.H.Coase，1974，“The Lighthouse in Economics，”Journal of Law and Economics.17（2）：357-376.）对英国早期灯塔制度的研究表明，即便是纯粹的公共物品由私人提供不仅是可能的，而且也是更有效率的。Demsetz（1967）、Michelman（1971）、Calabreisi和Melamed（1972）等学者探究了解决外部性的一条思路——产权的重新安排与界定。（注：H.Demsetz，1967.“Toward a Theory of Property Rights.”American Economic Review.57：347；F.Michelman，1971，A Non-Accidental Perspective on Calabresi's Costs.Yale Law Journal.80：647;G.Calabresi and A.Melamed，1972.“Property Rules.Liability Rules and Inalienability：One View of the Cathedral，” Harvard Law Review，85：1089.）交易成本大时，通过产权配置最有可能实现资源的合理配置。
Calabreisi（1970）讨论了责任规制中由最易计算外部性相关成本的一方承担责任的问题。（注：G.Calabresi， 1970，The Costs of Accidents，A Legal and Economic Analysis，New Haven.）至于政府帮助信息劣势方获取必要信息的相关干预，理论上也一直存在争论，不仅由于市场运作的动态过程本身就是一个不断发现、传递知识和信息的制度安排，市场在自身的运作过程中会自发地解决一些信息不对称的问题（如声誉机制），而且政府信息不对称的干预也有一个成本与收益的平衡问题。
由门格尔奠基经由米塞斯、哈耶克等发展起来的现代奥地利学派将市场作为一个学习和发现的竞争性市场过程，对重新认识市场机制具有深刻的影响。以维克塞尔（注：Buchanan认为现代公共选择理论最重要的先驱是维克塞尔，因为其1896年所著《公平赋税的新原理》一文中就已经讨论了公共选择理论的三个构成要素：方法论上的个人主义，经济人以及看作交易的政治。参阅：J.M.Buchanan，1987，“The constitution of economic policy”，The American Economic Review，June，Vol.77，243.）为起点的公共选择理论由于缺乏竞争机制和降低成本的激励机制、政府机构的自我膨胀（注：政府规模的增长，是指政府职能与权力扩张的基础上政府机构与人员的膨胀。如，美国，1913年政府开支不到GNP的10％，目前却占到1/3强。我国吃皇粮的工作人员工资占财政收入的60％。对于政府规模增长的原因，公共选择理论进行了较为深刻的解剖。政府提供公共物品和消除外部性中产生的“鲍莫尔效应”可能导致政府规模的增长，梅尔策-理查德模型和配尔兹曼模型解释了政府再分配职能导致的政府规模增长，官僚和官僚体制自身效用最大化的行为也可能导致政府规模增长（由英国历史学家C.Northcote Parkinson为揭露英国政治社会制度中官僚主义组织结构弊病提出的帕金森定律在各国政府过程中都能找到现实的影子。帕金森定律揭示的政府机构不断膨胀的两大动力，其一是当官的需要补充的是下属而不是对手；其二，当官的人彼此之间全制造出工作来做。））以及监督信息的不完备，政府失败成为普遍现象，更是主张运用市场机制和模式限制政府机构和预算规模的无限扩张，认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来替代”，（注：Buchanan等人创立的公共选择理论实质在于揭露政府失灵并试图克服政府干预的缺陷，正如Buchanan所说，“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件”，（参阅：James，Buchanan，The Theory of Public Choice，Ann Arbor，The University of Michigan Press，1972，p.19.），“政府的缺陷至少和市场一样严重”。（参阅：[美]布坎南，自由、市场和国家[M].北京：北京经济学院出版社，1988，28.）。）“只要有可能，决策就应该交给私营部门”。（注：参阅：[美]布坎南.《自由、市场和国家》[M].北京：北京经济学院出版社，1988，28。）Averch和Johnson（1962）发展的被管制的收益率约束的厂商行为理论表明，被管制的厂商将在固定资本方面过度投资，至少从社会的角度来看是如此，这样，社会承担的公用事业服务成本上升。（注：与Stigler和Friedland对管制有效性的质疑一起，Averch-Johnson效应的提出掀起了对整个管制过程的普遍反思.Bailey和Coleman对A-J模型进行动态扩展的结果。同样支持了政府管制者重新调整管制价格后受管制企业过度资本化以制定较高价格的可能性结论。参阅：Averch，Harvery，and Leland L.Johnson，1962，“Behavior of the Firm under Regulatory Constraint”，American Economic Review，52：1052-1069：Bailey，E.E.and R.E.Coleman，1971，“The Effect of Lagged Regulation in the Averch-Johnson model，”Bell Journal of Economics.2： 278-292.另参阅：[美]小罗伯特·B·埃克伦德、罗伯特·F·赫伯特.《经济理论和方法史》[M].杨玉生、张凤林等译.北京：中国人民大学出版社，2001，458-459.）De Alessi（1969）（注：Louis Ds Alessi，1969，Implications of Property Rights for Government Investment Choices.American Economic Review，59（13）.）和Niskanen（1975）（注：William A.Niskanen，1975，“Bureaucrats and Politicians.”The Journal of Law and Economics.18（3）：639.）的有关研究表明，官僚机构在提供相同的服务方面比私人企业使用更多的资本密集型技术，造成资源的浪费。Sappington和Stiglitz认为，引入政府干预的同时，通常会出现政府干预的泛滥进而导致更难控制问题的产生，甚至出现干预无效的情况。（注：参阅：David E.M.Sappington，Joseph E.Stiglitz，1987.“Privatization.Information and Incentives.”Journal of Policy and Management，6（4）：581.）沃尔夫系统构建的非市场缺陷理论对政府干预失败问题也进行了较深入的研究。（注：参阅：[美]查尔斯·沃尔夫.《市场或政府——权衡两种不完善的选择》[M].谢旭译.北京：中国发展出版社，1994。）Stigler和 Friedland（1962）（注：George J.Stigler and Claire Friedland，1962，“What Can Regulators Regulate？The Case of Electricity，”Journal of Law and Economics，5：1-16.）开创了管制效果的新研究思路，Jordan（1972）（注：William A.Jordan，1972，“Producer Protection，Prior Market Structure an the Effects of Government Regulation，”Journal of Law and Economics，15：151-176.）对Stigler（1971）（注：Stigler认为由于存在信息和组织成本问题，由于买者数量多于卖者，买者的组织成本较高，通常，生产者利益集团能够从管制中获利。Stigler认为，更为一般的是，在任何类似的政治竞争中，那些组织、团结紧密的集团通常能够战胜组织松散的集团。实际上，Downs普通选民“理性无知”（rationally ignorant）（参阅：Anthony Downs，1957， An Economic Theory of Democracy，Harper.）和Olson（参阅：Mancer Olson.1965.The Logic of Collective Acition：Public Goods and the Theory of Groups，Harvard University Ptess.）免费搭车导致集体行动困难的观点，在Stigler早期思想中就留下了深刻的烙印。参阅：G.Stigler，1971，“The Theory of Economic Regulation.”Bell Journal of Economics and Management Science，2：3.）以及其他有关学者的研究进行了总结，这些学者有关规制的俘获理论（the Capture Theory of Regulation）（注：管制俘获理论并非20世纪70年代才出现的新理论，实际上，早在1908年Bentley就讨论过类似的问题。50年代也有学者研究类似的问题。参阅：A.Bentley，1908，The Process of Government，Bloomington；D.Truman.1951，The Governmental Process：Political Interests and Public Opinion，New York：Marver H.Bernstein，1955，Regulating Business by Independent Commission， Princeton University Press.）Q的研究，更是以局部利益理论超越了传统规制的公共利益理论（注：公共利益的政府管制理论受到历史学家和经济学家的广泛质疑，实际上许多管制实践反而损害了公众的利益。参阅：W.Niskanen，1971，Bureaucracy and Representative Government，Chicago；J.M.Buchanan and G.Tullock，1962，The Calculus of Consent， Ann arbor;M.Olson，1965，The Logic of Collective Action.Cambridge，Mass;J.March and H.Simon，1958，Organizations，New York;A.Downs，1967，Inside Bureaucracy，Boston.），并且强调政治家不以社会总福利最大化为理所当然的目标。Peltzman（1976）（注：Sam Peltzman，1976，“Toward a More General Theory of Regulation，”Journal of Law and Economics，19：211.）的研究强调管制利益并非由一个利益集团所俘获。“给定一般的差别约束，管制者将在消费者和生产者之间分配利益，以实现政治效用的最大化”。（注：Becker，（1975）将胜者和败者之间的较量看作是推动政治过程竞争压力的重要力量，是影响政治均衡的重要因素，并认为政治过程能够提高管制的效率。Sam Peltzman，1989，“The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation，”Brookings Papers on Economic Activity：Microeconomics，10，12.）
Peltzman认为，通常放松管制的力量主要来自两个方面，一是受管制产业政治学方面的变化，二是受管制产业经济学方面的变化。政治方面的变化包括竞争集团相对政治力量的变化以及组织与信息成本方面的变化，如在结构型竞争产业中，组织并告知广大消费者有关管制不利效应的成本的下降有利于解除管制。Peltzman和Becker更是重点分析了两种经济因素的变化对解除管制的影响。其一是管制和放松管制产业的均衡出现趋同，管制变得毫无意义；其二受管制产业的价格与边际成本之差变小，可用于再分配的财富太少不够用于管制的有关支出。Peltzman注意到两个经济因素之间的相关性，即对管制产业产品需求的减少可能使得受管制产业的价格接近边际成本，进而减少管制带来的生产者潜在的租金。对可得财富的减少对放松管制的影响，Peltzman给予了特别的关注。（注：Sam Peltzman，1989，“The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation，”Brookings Papers on Economic Activity;Microeconomics，19-21.）
由规制的强化到规制的放松与改革，以及放松管制后相关环境的变化、制度的调整以及与这些变化适应的理论分析的演变，在相当程度上都表明了传统的“市场失灵”过于简单和粗率，基于简单和粗率理论上的规制实践必然也会出现问题。实际上，市场顶多只能是有缺陷，作为一个有效配置资源的过程和机制，市场本身不可能失灵，或者说，传统意义上所谓“市场失灵”的许多表现，实质为市场机制发挥有效作用的基本形式。建立在传统市场理论基础上的微观规制理论指南出了问题，微观规制的实践自然也会偏离管制者的预期目标。
3、“市场失灵”的市场解
建立在市场失灵基础上的政府对微观经济领域进行干预的传统理论，扩大了政府微观经济干预的范围。实际上，很多情况下“市场失灵”存在市场解、存在自发解，市场存在缺陷并不表明市场失灵，更不能作为政府施加干预的理由。传统的“市场失灵”仅仅是政府规制的必要条件，而不是充分条件。Demsetz（1970）、Cowen（1988）和Graham（1998）都讨论过公共产品的私人供给机制。公共选择理论主张通过重新界定政府与市场、政府与社会的关系来解决政府失败问题，认为公共服务可以由政府和社会提供，应打破公私界限，破除政府垄断，在政府和社会之间、公共部门和私人部门之间形成竞争。新公共管理理论（注：新公共管理理论（New Public Management，NPM）认为，公共部门在管理方法上，应最大限度地引进私人企业的经营方法，建立企业化政府，以提高公共部门的运作效率。）更是主张将市场机制引入公共服务组织的运行中，实行公共服务的市场化。政府作用应该严格限定在市场失灵的范围内，还应限定在政府能够修补的市场缺陷的范围内，而且还要考虑成本收益原则。
（四）政府优势及其一般经济职能
Stiglitz（1989）认为政府在矫正市场缺陷方面具备一些特殊的优势，如拥有法定征税能力、能够实施禁止力和惩罚力，能够节约交易成本。由于政府拥有依赖于政治制度的各种强制性权力，政府通过运用这些权力，建立并保障市场上的权力，直接提供一些基本的服务，并间接地创造出信任、理解和有安全保障的环境。
市场经济条件下，政府的经济职能大致可以分为三类。
1、基础性职能（注：服务与基础设施，保护承受力差的阶层，变化环境。世界银行认为，政府确保社会经济发展的基础性工作包括建立法律基础，保持非扭曲的政策环境，投资社会。参阅：世界银行：从计划到市场[M].北京：中国财政经济出版社，4。）：由市场过程到政治过程——宪法经济学（制约政府的斟酌权力）
交易总是在一定的规则或制度结构中进行的，交易的效率取决于交易规则或制度结构的性质。市场制度的正常运转需要一系列的制度基础，由各种制度所支撑的社会秩序基础是市场制度的核心。“一国经济增长、停滞或衰退的决定性因素在于其制度性质和用于管制政治市场行为的规则和限制的集合”。（注：参阅Charles K.Rowley.《制度选择和公共选择》[A].[美]詹姆斯·A.道、史迪夫·H.汗科、[英]阿兰·A.瓦尔斯特编著：《发展经济学的革命》[C].黄祖辉、蒋文华主译.上海：上海三联书店、上海人民出版社.2000，145。）政府是一种提供安全、秩序和公正的、具有规模经济的制度安排。无政府的霍布斯状态因为出现囚犯难题结果必然导致负和博弈。长期而言，“明晰的产权，健全的法律与金融制度以及有效的政府，对促进市场的有效运行和促进增长都是必不可少的”。（注：世界银行1996年世界发展报告：从计划到市场[M].北京：中国财政经济出版社，22。）产权界定、创建并维护竞争性市场制度是政府的基础性职能。洛克主张政府只管法律与秩序。Buchanan认为，公与私的区分是制度文明进步的关键，是法治的核心问题。公共选择的约束规则选择的基本规则，是作为根本法的宪法而非普通法律。国家权力是保证个人权利的最有效工具。公共选择理论中弗吉尼亚学派的核心人物Buchanan和Tullock（1962）指出，“公共选择观点直接导致人们注意和重视规则、宪法、宪法选择和对规制的选择”，因而是“政治宪法的经济理论”，即宪法经济学。宪法是制约立法机关违背市场经济原则的法案。宪政的核心是对国家权力的法律限制。对产权的界定和保障本身也有公共品性质。任何经济主体的活动都在既定的制度框架内，制度规定了行为主体的行为边际，形成可以预知的法律框架和政府行为模式，避免弱制度和弱政府。有效合适的制度，一方面能使人类的交易行为在共同的社会规范下具有可预期性，制度是经济主体形成未来预期的信息之源，另一方面，可以促进人们之间的相互信任与合作，使经济行为变成超越个体的集体行动，进一步降低交易成本。政府必须积极培育和完善市场。
2、宏观调控：经济总量非均衡的制度安排
宏观调控是政府在宏观经济领域的经济职能，是现代市场经济条件下政府干预经济的特定方式。政府的宏观调控职能，源于市场经济的本质特征表现为均衡约束下的非均衡过程。（注：吴超林：《宏观调控的制度基础与政策边界分析——一个解释中国宏观调控政策效应的理论框架》[J].中国社会科学，2001，4：55。）“宏观调控是平衡经济总量的产物，其作用是为市场对资源的优化配置创造条件”。（注：汤在新：《宏观调控和微观规制、产业政策》[J].当代经济研究，2000，5：39。）虽然理论上对政府宏观经济政策的探讨存在种种不同意见，但在市场经济国家的具体实践中，政府都或多或少、或直接或间接地扮演宏观调控的角色，肩负起熨平经济周期的重任。
3、微观规制：市场缺陷的政府解
微观规制是政府在微观经济领域中的职能，“是针对市场失灵而言的，其作用是弥补市场的缺陷”（注：汤在新：《宏观调控和微观规制、产业政策》[J].当代经济研究.2000，5：39。），是政府针对微观领域由于市场缺陷所导致的严重问题而采取的有关行动和安排。尽管微观规制的理由受到各个方面的批评，当可能导致市场缺陷表现得特别严重时，或者当市场缺陷的某些表现叠加在一起使问题更为复杂和严重时，政府的介入仍然是不可缺少的。Spulber将微观规制限定于由行政机构制定并执行的施加于市场的一般性法规和特殊行为，是能够直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者供求关系的一般规则或特殊行动，是一种比普通法更节约交易成本的制度安排。Spulber将微观规制分为三种：一是直接干预市场配置机制的规制；二是通过影响消费者决策而影响市场均衡的规制；三是通过干扰企业决策从而影响市场均衡的规制。
在总结美国微观规制演变历史的基础上，Peltzman（1989）认为，微观规制在环境、产品和工作安全、医药产业（如医院的价格和市场准入）、财务信息的公布、金融机构的运行以及劳动合同（尤其是工资的种族和性别歧视）等等方面非但没有放松和削弱，反而得到加强。（注：参阅：Sam Peltzman，1989“The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation.”Brookings Papers on Economic Activity：Microeconomics，18。）
二、扩大开放与我国政府经济职能的转变
在市场经济演进路径中，由于发展阶段和发展水平的差异，各国、各经济体面临的问题也各不相同，政府经济职能的范围、边界和职能方式也有所不同。尽管政府权力具有较大弹性和惯性，但政府发挥作用的机理必须与市场逻辑所规定的市场经济内在法则相吻合，政府经济职能演进的规律必须坚持以市场机制为基础。阿马蒂亚·森认为，经济增长主要依赖于政府与市场的良性互动。
与市场经济和WTO规则相比，我国政府经济职能存在令人担忧的很多问题，政府“越位”“错位”、“缺位”等现象仍然屡见不鲜。处于转轨、开放和发展背景下的中国政府，其主导和关键作用更不容忽略，转变政府经济职能迫在眉睫。
（一）不可逆转改革的迫切要求：构建市场经济有效运行的基础框架——有效制度（无形公共物品）的供给
政府的首要职能是促进市场的发育，保护自发的市场秩序使之免受强制和欺诈之害，保护产权，确保民间契约的履行。宪法经济学的核心问题是，在组织了政府并赋予其促进全体社会成员共同利益的必要权力后，任何防止政府为了少数人的利益运用其经济和政治权力损害公众，如何对管制者进行管制。我国当前政府失败集中而又突出地表现在未能有效供给公平竞争的制度，各种经济制度中，产权制度的相关制度安排直接影响经济主体的心理预期和实际经济行为。有效的产权制度有利于降低市场运行成本，建立健全的投资激励和约束机制，从而降低预期的不稳定性，加强投资的理性化，提高产权主体的投资绩效，实现资源的有效配置并保证宏观经济运行的稳定性。我国政府在提供市场竞争秩序规则和促进市场经济有效发展方面仍然是小政府和弱政府。政府应该责无旁贷地为市场经济有序和有效运行提供一个制度环境，促进市场的建立和发展，而不是取代市场。有效的政府干预要以发育完善的市场机制为前提。市场经济是依法规范的经济，法制是市场经济运行和发展的基本条件。只有在政府对产权予以明确界定下的市场，才能形成有效率的供给，除了产权制度外，确定交易预期和降低交易成本的法律基础也至关重要，而法律基础的构建和维护都是政府安排的结果。加入WTO要求我们必须作为法律制度上的准备，及时修改现行与WTO规则不相适应的法律、法规、规章和规范性文件，有效供给正轨、统一的法律，避免出现政府法律供给不足的矛盾（注：1989年河南流浪汉自办非法的公安机构，借帮助他人讨债而收取报酬，并且生意越做越大，最后走向犯罪的道路。私人警察的出现，标志着我国制度供给的严重不足（参阅：愈燕.私人警察和政府职能.读书[J].1993.3）。政府在一定程度上是对黑社会的替代。）。政府的法律、行政性法规和行政规章制度应避免相互冲突，最好能够统一协调，为微观经济主体创造一个合适的制度环境，政府自身也要依法行政。法治是市场经济下合理可行的法律框架的核心特征，其根本要素是政府应在法律的权威之下运用权力。法治是用来保护市场免受任意的政府行为的干预，并对政府的权力范围加以限制的，与法治有关的法律制度关系到经济发展的质量。必须将政府行为纳入法制化的轨道，注重公共决策与公共政策执行的法制化，以最大程度地减少政府行为的任意性和随意性导致的不公正与腐败，提高公共政策制定和执行的质量。
促进长期投资和经济持续增长的制度性基础设施，产权、法律与秩序及规则，只能由政府供给。在提供市场经济的基础条件、发挥市场制度提高创新激励和资源配置效率方面，政府具有规模优势，能够产生规模效应。政府对经济发展的最大贡献就是为市场制度提供恰当的制度基础，而最大的损害可能来自对市场的任意干预。
（二）开放、转轨与发展背景下的宏观调控：目标冲突与协调
加入WTO为我国提供了一个更加开放、公平的国际竞争环境，同时也是我国进一步深化改革的开端。在市场开放的条件下，保持宏观经济的稳定和改革的有序进行，要求政府加强宏观调控，提高宏观调控的效率和效果。这样，要求政府必须顺应WTO规则的要求，加快培育要素市场的步伐，尽快建立并完善市场体系，为政府有效进行宏观调控创造基础条件。当然，开放背景下信息时代的政府，缺乏快捷、有效信息体系的支撑，很难想象政府的宏观调控职能能够得到较好地发挥。具体在宏观经济政策的操作层次，只有运用市场经济条件下通用的间接调控手段，才有可能达到较为理想的调节效果。
（三）微观规制与激励规制：市场机制的引入——建立企业化政府（注：奥斯本和盖布勒提出了用企业精神改革政府的十项原则，即起催化作用的政府、社区拥有的政府、竞争性政府、有使命感的政府、注重效果的政府、满足客户需要的政府、有事业心的政府、有预见的政府、分权的政府和以市场为导向的政府。）和竞争型政府
市场模式下政府的主要微观职能是有效供给促进效率增长的有关规制，制定、监督与评估公共政策，具体的公共服务由私人部门、第三部门（注：社会经济中的第三部门，主要指非营利机构（Non-Profit Organization，NPO），是相对第一部门（企业）和第二部门（政府）而言的部门。非营利机构，又称非政府组织（Non-Government Organization.NGO），一般为民间性机构。非营利机构的效用最大化表现为精神形式。）和地方政府通过竞争来提供，充分利用市场和社会力量提供公共物品和公共服务，“通过在政府管理中注入一些市场因素，可以缩小非市场缺陷的影响范围”。（注：参阅：[美]查尔斯·沃尔夫.《市场或政府——权衡两种不完善的选择》[M].北京：中国发展出版社，1994，144。）正如Sappington和Stiglitz（1987）所指出的那样，“实际上，涉及组织模式的选择时，并非总是在公共供给和私人提供之间进行非此即彼的选择。在各种可能的所有权选择方面，像规制这样的制度安排占据着中介位置”，只不过受管制的企业的所有权会经常受到审查并定期调整。（注：参阅：David E.M.Sappington，Joseph E.Stiglitz，1987，“Privatization.Information and Incentives.”Journal of Policy and Management，6（4）：569，579.）卡恩（Kahn）将管制的实质看作是“政府命令对竞争的明显替代，作为基本制度安排，它企图维护良好的经济绩效”（注：参阅：[美]丹尼尔·F·史普博.《管制与市场》[M].余晖、何帆等译.上海：上海三联书店、上海人民出版社，1999，28.Kahn，A.E.，1970，The Economics of Regulation：Principles and Institutions.New York：Wiley.3.），实际上，政府对竞争的替代是否有效，在很大程度上取决于政府本身是否引入竞争机制（注：植草益称为间接规制，政府不介入经济体系，只制约阻碍市场机制发挥智能的行为，并以有效地发挥市场机制职能而建立完善的制度为目的。参阅：植草益，微观规制经济学[M].北京：中国发展出版社，1992，21。），是否只对阻碍市场机制发挥职能的行为加以规制，或者建立健全市场机制有效运作相关的制度，是否改革为以市场为导向的政府。Sappington和Stiglitz甚至认为，公共供应和私人提供服务并不存在截然分明的界限。（注：Shapiro和willig（1990）、Start（1987，1988）也都注意到改革部门和私人部门之间并不像看起来那样存在明显和巨大的区别。参阅：David E.M.Sappington，Joseph E.Stiglitz，1987，“Privatization，Information and Incentives，”Journal of Policy and Management，6（4）：569，579：Carl Sharpiro and Robert D.Willig，1990，“Economic Rationales for the Scope of Privatization”in Ezra N.Suleiman and John Waterbuy（des.），The Political Economy of Public Sector Reform and Privatization，Westvies Press，57，83.）由于一个国家的合法政府只有一个，实际上政府处于垄断者的地位（注：缪勒认为政府实际上是垄断者政府，通常政府官员会利用对公共物品的垄断，进行创租、寻租和抽租。政治创租（Political rent creation）和抽租（Political rent extraction）是由F.S.McChesney最早提出。Brennan和 Buchanan1980年也提出了一种垄断政府模型。参阅：[美]丹尼斯·缪勒.《公共选择》[M].北京：商务印书馆，1992，146：McChesney，F.S.，1987，”Rent Extraction and Rent Creation in the Economic Theory of Regulation.”Journal of Legal Studies，16：101-118.G.Brennan and J.M.Buchanan.The Power to Tax：Analytical Foundations of a Fiscal Constitution，Cambridge University Press，1980.），因此，在不完善的市场与不完善的政府之间进行组合与选择，需要广泛引进竞争机制并进行动态调整（注：Paltzman都认为，没有任何一种理论发展和成熟到能够准确预测何时、何地会出现进入或退出管制。参阅：Sam Peltzman，1989，“The Economic Theory of Regulation after a Decade of Deregulation.”Brookings Papers on Economic Activity；Microeconomics，3.），而不是循规蹈矩、墨守成规。WTO对成员方的一个根本要求，是政府必须在WTO法律框架下运行，在市场经济的基本原则约束下实施有关规制，政府行为要符合WTO规则的要求。
1、国有经济的战略退出和行政垄断的打破
我国国有企业改革经历了从放权让利（20世纪70年代末-80年代中期）——转换经营机制（1992）——建立现代企业制度及其改革试点（1994）——抓大放小（1996）——国有企业三年解困（1998）——国有经济战略调整，有所为、有所不为，有进有退（1999）的机制与约束市场化过程。这一演变过程本身表明我们对政府与市场关系的理论认识也经历了引人注目的变化。实际上，正如Sappington和Stiglitz（1987）所指出的，由公共和私人提供物品或服务的选择，都会遇到代理问题，在日常运作等方面两种方式面临同样的问题（注：David E.M.Sappington，Joseph E.Stiglitz，1987，“Privatization，Information and Incentives，”Journal of Policy and Management，6（4）：567-568.）。整体而论，没有市场的政府和没有政府的市场都是不能接受的，但是，市场机制和市场过程作为基础和核心，在整个经济体系运转中必须发挥主线和轴心的作用。而我国国有企业改革的路径，正是沿着市场化的方向逐步前进的。在一定程度上，可以认为国有企业改革的趋势是没有国有企业，其基本思路是通过大力发展私营经济，使得国有经济在整个经济馅饼中占据的比重越来越小，从结构来看，国有企业未来就不再是一个棘手的严重问题。
由于管制者拥有强大的法律权限，是法定的垄断者，缺乏监督可能使管制机构滥用公共权力。行政垄断是政府凭借其经济管理职权，滥用公共权力，排斥和限制竞争的行为。Landau（1990）对不发达国家通过政府企业寻租的广泛现象也进行了分析。（注：参阅Charles.K.Rowley，《制度选择和公共选择》[A].[美]詹姆斯·A.道、史迪夫·H.汗科、[英]阿兰·A.瓦尔斯特编著.《发展经济学的革命》[C].黄祖辉、蒋文华主译.上海：上海三联书店、上海人民出版，2000.158.）行政垄断破坏了自由公平的市场竞争秩序，不利于统一市场体系的发展，加剧和强化了政企不分，成为产生腐败的温床。规制行政垄断，必须依法行政、加强政府法制建设，进一步推进经济体制和政治体制改革。另外，必须加快反垄断立法工作，维护市场竞争的有效性和有序性。
2、准公共物品或服务的付费制（注：有学者估计，大约75％的公共服务可以采用付费的办法。参阅Kieron Walsh，Public Services and Market Mechanism，Macmillan Press LTD，1995，p.99.）
付费制是指通过付费将价格机制引入公共服务中，以克服免费提供公共服务所造成的资源浪费，并使市场机制在公共服务领域得以良好运转，还能增加政府的财政收入。对于一些准公共物品或公共服务，如非义务教育（基础教育之外），付费制是一个可以考虑的选择。俱乐部是合适的排他技术的制度安排，具有俱乐部特点的公共物品或公共服务可以引入收费制。
3、竞争与合同制：特许权拍卖与公共物品的契约限制——非市场配置的市场方法
Niskanen（1975）的有关研究认为，“无效率不一定是政府提供服务的特点。在给定产出条件下，有关研究表明，通过与私人企业签定契约、减少官僚机构的规模并加强官僚机构之间的竞争，可以降低成本，也有必要在产出测定和签约技巧方面作出一些改进，以更好地运用这些促进效率的工具”（注：William A.Niskanen，1975“Bureaucrats and Politicians，”Journal of Law and Economics，18（3）：637-638.）。对未通过市场配置的产品、服务或相应的权利，也可以用市场方法和机制进行引导，以实现市场决策下的公共满意。
4、分权与权力下放：地方政府决策的优势与效益
Stigler和Oats提出的分权定理，要求服务适合于地方的愿望，只有这样才能降低成本，包括信息成本、组织成本和具体的运作成本。实际上，地方分权可以使消费者多样化的消费偏好更好地得以满足，克服消费者搭便车行为，使得公共物品的成本与收益更直接相连，还可利用地方发展经济的竞争抑制公共服务机构的膨胀。
5、规则的总体放松与局部强化：动态调整与变化
竞争性产业应放弃进入管制，通过更多的经济主体的介入提高市场结构的竞争性，并提高整个市场运作的绩效。对自然垄断产业则应该根据不同产业的特定情况，在实施进入管制的同时，通过激励性规制的引入来促进垄断和效率的某种特定组合与统一，克服“马歇尔困境”。（注：马歇尔认为，追求规模经济的过程中会出现垄断，从而使经济运行缺乏原动力，企业缺乏竞争活力。在马歇尔看来，规模经济和垄断之间存在矛盾，规模经济和竞争活力成为两难选择，即“马歇尔困境”。参阅：马歇尔.经济学原理（上卷）[M].商务印书馆，1964，259-328。）特许权招标制（Franchise Bidding）（注：Franchise Bidding最初由Demsetz（1968）较为完整地引入政府规制的理论研究领域，Posner（1972）在美国CNN的垄断供给权问题上，进一步提出了较具可操作性的政策建议。其基本思路是通过拍卖或招标、投标的方式，引入多家企业竞争某一产品或服务的特许经营权，使最有效率的企业能够中标，同时使中标企业的经营最大限度地符合政府规制的意图。由于特许经营权通常设有规定的年限，由于潜在竞争压力，特许经营企业为了保住特许经营权，往往降低成本、改善质量，进一步提高生产效率。）是一种在政府管制中引进竞争机制的有效作法，西方国家的实践表明是一种行之有效的间接管制方法，作为对直接管制方法的一种替代方式，可以广泛地为我所用。由地区性企业垄断经营的电力、煤气和自来水供应等基础设施产业中，成本信息通常也被垄断企业所把握，政府管制的难度相当大，且管制效率也较低，为促进地区性垄断经营企业间竞争，区域竞争（Yardstick Competition）（注：区域间竞争制度的基本思路，是以独立于本区域市场的其他市场区域中与本区域受规制垄断企业生产技术相同、面临需求相似的垄断企业的生产成本为参照依据，制定对该区域垄断厂商的价格规制水平，在一定程度上能够克服规制机构与受规制企业之间信息不对称的难题，同时还引入了竞争因素。参阅：Sieifer.A.，1985.“A Theory of Yardstick Competition，”Rand Journal of Economics，16：319-327。）制度与政策的设计能够刺激经济效率，并指导政府的有效管制。时滞规制（Regulatory Lag）的合适设计，在一定程度上也能促使受管制产业降低成本、提高效率。随着垄断产业的发展，为了避免出现交叉补贴（注：Faulhaber对公共企业或受管制企业的定价问题进行过较为深入的分析，尤其讨论了交叉补贴的一些内容。参阅：Gerald R.Faulhaber，1975，“Cross-Subsidization：Pricing in Public Enterprises.”American Economic Review，65（5）：966-977。），混合产业结构（注：Stiglitz（1999）认为，技术革新等因素可能改变传统理论认定的自然垄断产业某些环节的垄断基础，因而出现混合产业结构，即产业的某些环节适合于竞争而其他环节适合于由几个生产者独占。因此，将竞争性业务从垄断性业务中适时剥离出来，防止居于垄断环节的厂商将其垄断势力延伸到该产业的其他环节，出现交叉补贴等现象。）的分解与剥离也迫在眉睫。