与复议有关案件的起诉期限计算，本文主要内容关键词为：案件论文,期限论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
审查原告是否在法定起诉期限内提起诉讼，是行政审判立案审查中必须查清的问题。人民法院在审查起诉期限时，对下列问题值得研究与注意：
一、复议为选择程序，行政机关裁决不予受理，原告对原具体行政行为起诉的，起诉期限应当如何计算？
这种情况均出在复议为选择程序的案件中，复议为必经程序的案件不可能出现这一问题。正因为相对人具有申请复议和提起诉讼的选择权，当行政机关裁决不予受理复议申请后，相对人仍具有对原具体行政行为提起诉讼的权利。当相对人的诉讼标的是原具体行政行为时，实际上该行政争议并未经过复议。因此，相对人起诉期限应当从其知道或者应当知道原具体行政行为内容之日开始计算；其起诉期限应当按照法律、法规对原具体行政行为不服规定的起诉期限计算，而不应从相对人知道不予复议裁决之日起开始计算，更不应按照法律、法规对复议决定不服规定的起诉期限计算。
首先，行政诉讼法第四十条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的，在障碍消除后的十日，可以申请延长期限，由人民法院决定。”相对人如果遇到不可抗力或者其他特殊情况耽误法定期限的情况，只能申请延长期限，而不应将这段时间从起诉期限中扣除。其次，申请复议，行政机关裁决不予受理，并不是相对人不能提起诉讼，而是自己选择了复议，因此，不属于不可抗力或者其他特殊耽误法定期限的情况，申请复议这段时间，亦不符合延长起诉期限的条件。再次，如果知道不受理裁决时，已经超过对原具体行政行为提起诉讼的期限，相对人可以对不予受理裁决提起诉讼，其合法权益仍有救济途径。
二、对拒绝复议行为或者不予受理裁决的起诉期限的如何计算？
相对人对行政机关拒绝复议行为或者不予受理裁决不服而提起的诉讼，其起诉期限应当从行政机关明确拒绝复议行为或者不予受理裁决之日开始计算。由于有关法律、法规未明确规定对拒绝复议行为或者不予受理裁决不服的起诉期限，根据行政诉讼法第三十九条的规定，相对人的起诉期限应当为3个月。
此外，相对人对行政机关拒绝复议行为或者不予受理裁决不服，依法向人民法院起诉，法院告知相对人申请复议的机关错误，应向另一行政机关申请复议后，当相对人发现原先起诉的行政机关具有复议职责，再次起诉的，应当以相对人第一次提起诉讼的时间作为其起诉时间。如果第一次提起诉讼时未超过起诉期限，第二次起诉时超过起诉期限的，这一过错由于是法院工作人员的失误造成的，相对人没有过错，所以应当认定相对人在法定起诉期限内提起诉讼。
三、关于复议机关是否超过复议期限的问题？
根据行政诉讼法第三十八条的规定，相对人因复议机关在法定起诉期限内未作出复议决定，对原具体行政行为提起诉讼的，起诉期限为15日，从法定复议期限届满之日开始计算。原告以复议机关在法定期限内未进行复议，对原具体行政行为提起诉讼的，人民法院首先应当审查，复议机关是否超过法定复议期限未作复议决定。如果超过法定复议期限并符合其他起诉条件的，人民法院应当予以受理；如果未超过法定复议期限的，人民法院不能受理。人民法院应当如何确定复议期限呢？
行政复议法第十七条第二款中规定：“复议申请自复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条规定：“复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出复议决定；但是，法律规定的复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定的，经行政机关负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日。”根据这两条的规定，复议期限一般为60日，它不按工作日计算，国家法定节假日应当计算在内。法律规定的复议期限少于60日的，按照法律规定的复议期限计算。复议期限应当从复议机关负责法制工作的机构收到复议申请之日的次日开始计算。复议期限届满之日是国家规定的法定节假日的，依次顺延。复议机关在法定复议期限内未作出复议决定，申请复议人对原具体行政行为提起诉讼并符合其他起诉条件的，人民法院应当受理。复议机关因案件情况复杂，不能在规定期限内作出复议决定的，并经复议机关负责人批准延长的，被告行政机关应当向人民法院提供批准延长手续和告知申请人延长复议时间的证据，如果被告所提供的证据能够证实批准手续合法和告知申请人延长复议时间的，计算复议期限时，可以将延长期限计算在复议期限之内。延长复议期限超过30日或者没有写明具体延长时间的，延长时间均按30日计算。
这里需要特别指出的是，复议机关中止复议的时间一般应当从复议期限中扣除。行政复议法第二十六条规定：“申请人在申请复议时，一并提出对本法第七条所列有关规定的审查申请的，复议机关对该规定有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的行政机关依法处理，有权处理的行政机关应当在六十日内依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。”也就是说，申请人对原具体行政行为与规范性文件申请复议的案件，如果复议机关对该规范性文件有权处理的，中止时间最长不得超过30日；如果无权处理的，中止时间应为移送时间加上有权机关处理的时间。被告行政机关提出需要扣除复议中止时间的，人民法院就应当审查相对人在申请复议时是否一并对规范性文件也提出了复议申请。如果未申请，就不能将“中止复议”的时间扣除。如果申请的，应当扣除中止复议的时间。在计算中止复议的时间时，还应当审查复议机关或者有权机关对该规范性文件何时作出处理以及移送的时间。
四、复议为选择程序的，相对人撤回复议申请，提起诉讼的案件，起诉期限应当如何计算？
对这类案件的起诉期限应当如何计算，存在两种不同意见。一种意见认为，相对人撤回复议申请，是经过复议机关批准的，应当视为复议机关维持原具体行政行为，故这类案件的起诉期限应当从复议机关批准撤回复议申请之日起开始计算，起诉期限应当按照不服复议决定的期限计算。另一种意见认为，起诉期限应当按照法律、法规对原具体行政行为规定的起诉期限计算。起诉期限应当从相对人知道或者应当知道原具体行政行为的内容之日开始计算。笔者认为，后一种意见道理更为充分，也符合中国的实际情况。首先，虽然相对人撤回复议申请经过复议机关的批准，该机关在批准时须经过一定的审查。但这种“审查”仅仅是审查撤回申请存在不存在侵害其他公民、法人或者其他组织的合法权益和公共利益的问题，并未对原具体行政行为的合法性进行全面审查。因此，不能视为复议机关维持了原具体行政行为。其次，相对人是申请复议还是提起诉讼，是其权利。相对人撤回复议申请，实际上是其放弃复议的选择，改为提起诉讼。因此，其起诉期限应当按照法律、法规对原具体行政行为规定的起诉期限计算。起诉期限应当从相对人知道或者应当知道原具体行政行为的内容之日开始计算。
五、未告知相对人诉权和起诉期限的，起诉期限的如何计算？
人民法院在审查经过复议而提起诉讼的案件时，如果复议决定或者不予受理裁决或者拒绝复议行为，未告知诉权和起诉期限的，起诉期限应当如何计算呢？
在行政诉讼法刚刚实施时，对这种情况的起诉期限应从何时开始计算的问题，存在两种不同意见：一种意见认为，起诉期限应当从相对人知道作出具体行政行为之日起开始计算。另一种意见认为，行政机关未告知相对人诉权和起诉期限的，起诉期限应当从相对人知道起诉权和起诉期限之日开始计算。
最高法院在制定《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》）时，原则上采纳了后一种意见。《贯彻意见》第三十五条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但逾期的期间最长不得超过1年。”该条的规定，经多年的行政审判实践证明， 对保护公民、法人或者其他组织诉权方面起到了相当大的积极作用。但存在两个问题：一是相对人不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，起诉期限应当如何计算的问题未得到解决；二是对“逾期”如何理解，易产生混乱。最高法院2000年3月10 日发布施行的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。 ”“复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，适用前款规定。”第四十二条又规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过 5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
根据上述规定，复议机关作出复议决定、不予受理裁决或者拒绝复议行为时，未告知相对人诉权或者起诉期限的，起诉期限应当从相对人知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算。根据《贯彻意见》第三十五条的规定，逾期期限1年的届满时间在《若干解释》施行前， 即2000年3月10日以前的， 其起诉期限仍按照《贯彻意见》第三十五条规定的期限计算；逾期期限1年的届满时间在2000年3月10日以后的，应从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2 年的起诉期限计算。相对人不知道复议决定内容、不予受理裁决的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。
六、因复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引起诉讼的案件的起诉期限的如何计算？
因复议机关在法定复议期限内未作出复议决定引起诉讼的案件，被告与原告对起诉是否超过法定起诉期限发生争议的，主要有两种情况：
一是复议机关在决定受理相对人复议申请后，只通知相对人受理复议申请的时间，但未告知其复议机关在法定复议期限内不作出复议决定的，可以在复议期限届满之日起15日向人民法院提起诉讼，致使申请人逾期提起诉讼。为了防止行政机关采取规避法律的做法，剥夺申请人的起诉权，应当根据《若干解释》第四十一条的规定，起诉期限从申请人知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从复议期限届满之日起最长不得超过2年。
二是行政机关决定受理复议申请后，应当通知申请人受理的时间，但在现实生活中，一些复议机关在收到复议申请后，既不复议，也不告知相对人是否已经受理，致使相对人起诉时，已经超过复议届满后15日的起诉期限。为了有效保护相对人的起诉权，笔者认为，还应当将相对人送交（寄送）复议申请书的在途时间加上5 日的立案时间从起诉期限中扣除。
七、对原告起诉是否超过起诉期限有争议的，应由谁负举证责任？
在相对人不服与复议有关的具体行政行为而提起诉讼的案件中，被告与原告对起诉是否超过法定起诉期限发生争议的，多数是由于被告未告知相对人诉权和起诉期限而引起的，也有少数是因为对具体行政行为送达相对人的时间发生争议而引起的。对原告起诉是否超过起诉期限有争议的，究竟应当由谁负举证责任呢？
在司法实践中，对此问题存在不同的认识。有人认为，对这种情况，应当由原告负举证责任。但是，多数人不赞成这种观点，认为这种情况仍应当由被告行政机关负举证责任。具体理由为：第一，告知相对人诉权和起诉期限是行政机关的义务，行政机关未告知相对人诉权和起诉期限的，就应当推定相对人不知道诉权和起诉期限。除非行政机关向法院提供证据证明原告知道或者应当知道诉权和起诉期限，否则，法院只能推定相对人不知道诉权和起诉期限。第二，行政机关向相对人送达具体行政行为，根据有关规定，如果是直接送达的，相对人收到具体行政行为通知后，应当在送达证上签字或者盖章；相对人拒绝签收的，行政机关工作人员应当把当时的情况记录在案，并由在场人签字或者盖章。如果通过邮寄送达或者公告送达，其应当具有邮寄单据或者公告的报刊。倘若相对人已向法院提供的证据，被告认为相对人提供的证据不真实的，完全具有提出反驳相对人提供的证据的条件。第三，原告向法院提起诉讼时，一般都向法院提供了被告未告知诉权和起诉期限或者收到具体行政行为时间的证据。被告认为这些证据不能成立。尽管行政诉讼法仅规定被告对被诉具体行政行为的合法性负举证责任，未规定对原告起诉是否超过起诉期限的问题负举证责任，但是，此时被告是在主张“否定原告具备起诉条件”，根据谁主张谁承担举证责任的原则，应当由被告负举证责任。
《贯彻意见》和《若干解释》采纳了多数人的意见。明确规定，对这种情况应当由被告负举证责任。
八、行政机关告知起诉期限错误的，起诉期限应如何计算？
行政机关告诉的起诉期限错误，如果短于法定起诉期限的，应当按照法定起诉期限计算起诉期限；如果长于法定起诉期限的，应当按照告诉的期限计算起诉期限。这是因为：第一，法律、法规规定起诉期限，是为了使公民、法人或者其他组织具有充分的时间行使起诉权，保护其合法权益不受违法具体行政行为的侵害；促使公民、法人或者其他组织尽快行使起诉权，从而使行政法律关系尽快稳定下来。因此，行政机关作出具体行政行为时，应当正确告知当事人起诉期限。第二，行政机关告知当事人起诉期限错误有两种情况：一种是告知当事人的起诉期限短于法律、法规规定的起诉期限的；另一种告知当事人的起诉期限长于法律、法规规定的起诉期限。无论哪种告知错误，行政机关都告知了当事人诉权和起诉期限。因此，不属于未告知当事人诉权和起诉期限，故不应按照《若干解释》第四十一条的规定计算起诉期限。行政机关告知当事人的起诉期限短于法定起诉期限，实际上剥夺了当事人部分起诉时间，因此，不能按照告知错误的起诉期限计算起诉期限，而应当按照法律、法规规定的起诉期限计算起诉期限。行政机关告知当事人的起诉期限长于法律、法规规定的起诉期限，导致当事人逾期起诉的，因相对人逾期起诉是由于被告告知错误所造成的，逾期的法律后果不能由相对人承担，故起诉期限应当按照被告告知的期限计算起诉期限。
九、因人身自由受到限制的，起诉期限应当如何计算？
对此类问题，在司法实践中亦有不同意见。有人认为，公民的人身自由受到行政机关的限制，但并不意味着，其不能提起诉讼。有关机关的文件中明确规定，羁押机关有义务代为被羁押的公民递交诉状。据此，被限制人身自由的公民的起诉期限应当从收到具体行政行为之日计算。多数人认为，当公民的人身自由受到限制后，其提起诉讼的权利往往受到限制。尽管有关机关的文件中明确规定，羁押机关有义务代为被羁押的公民递交诉状。但是，一些羁押机关不执行这一规定，被限制人身自由的公民难以拿出证据证明其在限制人身自由期间提出过提起诉讼的请求。为了保护被限制人身自由的公民能够充分行使法律赋予其的起诉权，被限制人身自由的时间不应计算在起诉期限之内。
《若干解释》采纳了多数人的意见，在第四十三条中明确规定：“由于不属于起诉人自身的原因超过起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期间内。因人身自由受到限制而不能提起诉讼的，被限制人身自由的时间不计算在起诉期间内。”