高等教育管理体制改革研究的现状及发展趋势，本文主要内容关键词为：高等教育论文,发展趋势论文,现状及论文,管理体制改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G423 文献标识码：A 文章编号：1671-0916(2002)01-0010-05
高等教育管理体制改革是1999年《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高教法》）颁布并实施，并成为高等教育理论研究的一个重要问题和热点问题。之所以如此，是因为：第一，国家为了适应经济体制改革的需要，确立了高等教育体制改革“管理体制改革是核心”这一指导思想，加快了改革的步伐，通过“联合办学”（即“共建、调整、合作、合并”）等途径进行了大幅度管理体制的改革，这些改革举措成为引人关注的热点。“到2000年底，已有556所高等学校经过合并调整为232所，并调整了509所高等学校的管理体制，组建了一批新的综合性和多科性大学”[1]。基本上形成了中央和省级政府两级管理、以省级政府管理为主的新体制。第二，我国高等教育管理体制改革的目标还没有实现，无论是国家教育行政官员，还是高校的管理者，抑或理论工作者，都对高等教育管理体制改革进行了许多深入的研究，提出了许多建设性的意见和建议。总结研究现状，展望下一步的研究方向，对于我国高等教育管理体制的改革是有理论与实践价值的。
一、关于“高等教育管理体制改革”的涵义
研究“高等教育管理体制改革”的涵义，首先须界定高等教育管理体制的概念，关于什么是高等教育管理体制，经过多年的研究，学者们的分歧不大。较为一致的观点是：“在高等教育活动中各构成要素之间的相互关系及其组织运行方式”[2]。它既含宏观的政府、社会与高校各要素之间的相互关系及其组织运行方式，也含微观里的高等学校内部管理体制。具体包括办学体制、管理体制、投资体制、招生就业体制、内部管理体制等。
“高等教育管理体制改革”的涵义不同于高等教育管理体制，它“是指高等教育宏观管理体制（或行政体制）以及高校内部管理体制的改革”[3]。从办学体制、管理体制、投资体制、招生就业体制、内部管理体制等体制性因素看，虽然二者有部分交叉的内容，但并不是完全等同的。如，高校布局结构调整中的“调整结构”就不同于“高等教育管理体制改革”。如果把二者混淆起来，“其结果可能掩盖了管理体制中的根本矛盾，导致改革遇到挫折甚至失败。”[3]在这里，我们只探讨关于政府与公立高校宏观的管理体制改革研究的问题，即中央、地方两级政府对高等学校实施管理的体制问题。
关于高等教育管理体制改革的目标与内容，学者们虽然表述方式不同，但基本观点是趋于一致的，其中，张彤、邓晓春等学者[4]的观点具有代表性。
1.目标：改革的根本目标是使高等教育管理系统的运行更有效率。具体目标是理顺三对关系，即理顺中央政府与地方政府的关系，政府和高校的关系，管理者和举办者、办学者的关系。现阶段改革的核心是后两者。至于高校内部管理体制改革，目标应是民主管理和科学管理。其核心是高校领导体制的构建。
2.改革的内容：也相应地分为三个层次：一是政府与政府（地方政府）、集权与分权的关系；二是政府、社会和高等学校的关系，即政府宏观调控、社会积极参与、高校自主办学的关系；三是高校内部管理体制，即学术权威与行政权力之间的关系。
二、高等教育管理体制改革的研究现状
高等教育管理体制问题是各国政府与大学历来都十分重视的问题。美国学者克拉克(B.R.Clatk)在对各国高教体制的问题分析后得出这样的结论：任何类型的高等教育体制都呈三角形的协调模式，三角形分别象征国家权力、学术权力和市场影响，任何类型的高等教育体制都可以在其间找到位置[5]。我们研究高等教育管理体制改革实际上正是在研究国家、大学与社会（包括市场）的关系。由于学者们研究的角度不同、问题前设不同，观点也都是不尽相同的。笔者拟从以下几个方面进行综述：
（一）关于体制性矛盾冲突（或弊端）的研究
研究高等教育管理体制改革，学者们往往都是从我国现行的高等教育管理体制与实际上高等教育发展的体制性矛盾冲突（或弊端）入手研究。在这方面，曾坤生、李松林和徐天伟、方展画课题组的观点具有代表性，他们认为，我国高等教育管理制度与高等教育发展有相当大的“对抗性”，主要表现在以下8个方面：(1)教育人事制度；(2)拨款制度；(3)财务审计制度；(4)教育成本核算制度；(5)教育督导与评估制度；(6)招生制度；(7)课程设置制度；(8)学历文凭管理制度[6]。李松林和徐天伟认为，总体上我国高等教育体制改革仍落后于经济体制改革[7]。主要表现是：(1)高等教育管理体制改革并未收到预期的效果，高等教育计划经济的痕迹十分明显，如转制后的“联合办学”也只是转换了行政领导，并未真正脱离国家办学、计划统筹的办学模式；(2)办学模式单一的格局并未得到根本性转变，私立学校发展落后，中心城市的办学实际上仍是政府举办；(3)高校还未成为真正的独立办学的法人实体，政府干预过多；(4)高校内部管理体制改革仍未到位，如行政权力过大，官本位现象严重，创新人才培养制度尚未建立等；(5)招生与就业制度、贫困学生贷款制度改革滞后等。
由方展画[8](P7)等学者承担的国家“九五”规划重点课题组进行的是“市场经济国家政府与大学关系的比较研究”。他们认为，虽然经过改革，但我国高等教育行政管理体制的显著特征仍然没有改变：(1)高度集权管理；(2)管理手段采取法制化的指令性计划；(3)教育资源由政府统一配置；(4)大学是政府机构的附属部分而不是独立运行实体。
这种体制的弊端主要表现是：(1)国家各级各类行政机关对高等教育活动统得过多，管得过死；(2)虽然中央统一领导，但由于大学隶属不同，层次有别，而领导机构又缺乏灵活有效的统一和协调途径及手段，导致条块分割，多头领导，自成体系，致使高等教育管理处于一统就死、一放就乱的两难境地；(3)由于大学自身性质和特点没有得到充分重视，政府机关进行管理的方式又过于死板，同时缺乏科学有效的干预手段，使得各大学缺乏个性和活力；(4)高等教育对国家的依赖性较强，缺乏适应社会需求的能力，难以同生产、科研和其他方面进行广泛联系，因而难以利用各种社会力量和优势办学。
归纳分析上述结论，我们可以进行这样的判断：(1)上述的体制性矛盾冲突（或弊端），正是属于落实高校办学自主权的范畴；(2)有的学者是直接从体制性矛盾冲突的角度进行分析概括得出结论的，有的学者是从比较的视野进行分析概括得出结论的。
（二）对于国外在处理高校与政府关系方面的研究
国外尤其是发达国家如何处理高校与政府的关系对于我国具有借鉴作用，许多学者进行了这方面的研究；李泽彧、方展画、阎志坚等人的研究具有代表性。其中，方展画课题组认为，国市场济下高等教育的运行机制具有共同特点：“就国家政府与大学关系而言，国家是垄资本的总代表，大学或者与国家所代表的集团的利益一致（如公立大学），或者与国家所代表的集团利益不尽一致，而主要是社会的或个人的利益的代表。当利益一致时，国家的控制力量便强大些……反之则弱些……但无论如何，由于市场经济条件下大学是一个独立的法人组织，国家政府往往只起指导、监督、咨询的作用。市场经济国家高等教育一般运行机制，就是大学自治基础上的、以市场供求调节为主的、辅以国家干预的运行机制。”[8](P3)经过比较之后，他们认为，我国应建立一个“‘国家宏观指导下的、以地方管理为重心的、有广泛社会参与的’新型高等教育体制模式”[8](P7)。
李泽彧[9]学者认为，政府与高校关系具有两个特性：一是双方关系具有不对等性，即地位的不平等，致使高等学校在争取办学自主权方面总是处于被动地位，所获得的自主权也是相对的、有限的。二是双方基点具有不一致性。高等学校一方认为，高等学校发展的主要力量“是每个大学自身的内在逻辑”。因此，必须拥有必要的办学自主权，政府不能事事干预。但政府一方则认为，正是高校与政府、高校与社会的相互依赖关系日益加强与扩大，政府的和社会对高校的需求也同时在增多，政府必然增加对高校的干预。尤其是在高等教育经费短缺的情况下，政府对大学的经费投入起支撑作用，更不会轻易放弃对高校的干预。高校与政府的认识基点都有其合理性。因而，李泽彧赞同这种观点，即“在‘政府控制’与高校自治’之间，存在着一个‘弹性区’而不是一条‘分界线’”。因此，李泽彧学者认为，建立混合型的高等教育管理体制，符合我国国情：所有权归国家，办学权归学校，管理权归政府。阎志坚学者对于建立高等教育管理体制的基本观点与李泽学者基本相同[10]。应我国政府邀请，世界银行考察组1995年对我国三十多所高校进行了考察，他们所提交的报告认为，中国应该由“政府管理模式”向“政府监督模式”转变[11]。
（三）关于高校办学自主权的研究
高校办学自主权问题实际上是管理机制的问题。有关专家的调查表明，“十多年来落实高校办学自主权取得了巨大的进展，大学比以前有了更多的办学自主权，”“但是扩权在很多方面还不能令人满意，远未取得理想的效果”[12]。本来“高教法”已经从法律上确立了高校的办学自主权，但由于诸多因素高校办学自主权的问题并没有很好地落实，高校与政府关系不平等性并未改变，所以许多学者仍然从不同角度对这一热点问题进行研究。有人从比较角度研究，有人从法律角度研究，有人则从加入WTO角度研究，学者们试图通过这样的研究理清问题的重要性与紧迫性，落实本来属于高校应有的权力。其中，刘先强、沈永玲、阎志坚、于大水、康乃美、王春平、马廷奇、文军、朱晓斌等人均进行了研究。研究的内容与观点主要表现在如下一些方面。
1.关于办学自主权的含义：沈永玲认为：“一是指高校接过从政府手中放下来的权力。依法自主办学，成为真正独立的办学法人实体，二是政府部门把权力下放给高校后，在发展高等教育的过程中还有那些权利和义务？需要扮什么角色，起到什么作用等。”[13]刘先强学者认为“高校办学的自主性”，“并不是绝对的‘自我主持’，”它是有条件的自主，必须在社会的规定下，在上级行政部门的领导下，在对高等教育规律的正确把握上的‘自主’”[14]。
具体包括如下一些权力：(1)专业设置权，(2)招生考试权，(3)教学权，(4)国际交流与合作权，(5)机构设置与人员配备权，(6)职称评聘权，(7)财产管理使用权[15]。于大水学者从法律角度研究后认为，高校办学自主权应包括：(1)民事主体地位和民事权利，(2)招生权，(3)学科专业设置权，(4)教学权，(5)科研开发和社会服务权，(6)国际交流合作权，(7)机构设置与人事权，(8)财产管理权[16]。
2.办学自主权的制约机制研究，于大水学者[16](P88)的观点具有代表性：(1)法律制约，(2)政府的宏观调控，(3)义务制约（即责任制约），(4)社会（市场）制约。
3.关于自主权尚未落实的原因及解决问题的建议：综合各位学者的观点，笔者认为沈永玲、阎志坚的观点具有代表性。自主权尚未落实的原因主要有三，一是“高教法”颁布实施后仍然存在着“有法不依、执法不严、违法不究”等现象；二是传统的直接行政管理体制还没有从观念上和根本上转变；三是部分高校的“非理性办学行为”影响了办学自主权的实施进程[17]。
如何解决办学自主权的问题，阎志坚学者[18]认为，要建立学校面向社会自主办学的新体制，“有两个方面值得重视，一是要依法行政、依法管理，二是要充分发挥中介组织的作用”，前者“是实现高校依法面向社会自主办学的必要条件”，后者“是实现管理科学化、民主化的重要途径”。“建立科学的管理体制和机制，关键还在于确立大学的办学主体地位”。沈永玲提出了四个方面的建议，其中，有两个建议与阎志坚学者一致，另外两个建议一是要遵循高等教育办学过程中的“谁投资谁就有权管理”的原则，明确管理权责；二是成立专门机构，改善和加强法律的咨询、解释、监督工作。
（四）关于建立新的高等教育体制模式的研究
刘先强[19]等承担的国家教委“九五”课题从比较角度进行研究，提出了我国新世纪高等教育体制模式的构建问题。他们对于国外高等教育体制进行了这样的概括：(1)办学主体多元化；(2)领导管理共权化；(3)投资渠道多样化。因而，他们对我国新世纪高等教育管理提出如下建议：(1)领导管理——共权；(2)教育投入——共担；(3)办学主体——多元化；(4)办学权力——自主。
方展画课题组[20]经过我国与外国的高等教育体制比较之后认为，我国应建立一个“国家宏观指导下的、以地方管理为重心的、有广泛社会参与的”新型高等教育体制模式。核心内容如下：
1.以地方管理为重心的两级管理：(1)以“中央—地方—大学”决策管理过程为直轴，其他部门的高等教育活动都置于中央指导之下的地方管理权限之内；(2)垂直管理过程的重心在于地方政府，它起着沟通国家与大学的桥梁作用，一方面传达国家对高等教育的要求，另一方面又根据本地区高等教育需要，主持高等教育管理工作，维护大学的办学自主权；(3)中央注重以计划、规划、资助、评估、督导等手段在宏观上指导、组织、规范、管理、协调全国高等教育活动，除少数国家直接领导的大学外，高等教育的具体业务工作，交由代表国家高等教育利益的地方领导。
2.以地方办学为主体的多方办学。即建立国家办学、地方办学和民间办学并重，以地方办学为主体的办学体制。
3.广泛社会参与的民主决策。即建立在中央政府和地方政府领导下的高等教育民主决策体系（成立非官方的高等教育决策咨询机构）。
（五）关于公立高校转制方面的研究
所谓“转制”，是学者们针对我国高等教育体制的弊端所进行的办学体制与管理体制的研究，学者们试图借此探讨高等办学的自主权问题。杨德广、曾坤生、孙崇文、李明华、李金初等人均有文章阐述，他们的观点主要集中在如下一些方面。
1.转制的含义与目的。一般地是指公立学校办学体制的“转制”。转成什么样的办学体制？有人主张应建立“多元化”的办学体制，有人主张建立“办学主体的多样性”，有人主张建立“一主多元”（即将“国有化的办学体制”向“一主多元”办学体制转变）[21]的办学体制。我们认为上述提法中“一主多元”的提法比较准确。“转制”的目标是“建立合乎市场经济规范要求的现代学校教育制度”[22]。
2.转制的时代背景、意义与原则。对于转制的时代背景，学者们的观点基本一致，即一方面来自于我国经济体制改革与教育国际化对高等教育体制改革提出的客观要求，另一方面来自于中小学办学体制改革的实践（如北京十一学校等中小学进行的国有民办学校的改制实践）。孙崇文学者[23]认为转制的意义有三，(1)有利于充分发挥与利用社会上的各种高等教育资源；(2)有利于探索高等教育产业的运作方式；(3)有利于创办一流的民办高校。应遵循的原则是，“公立高等学校的转制要想迈出体制创新的关键一步，必须按照现代产权理论推进办学体制的整体改革，进而在新的产权关系的基础上重构新的领导体制与管理体制。”
3.转制的途径、方法与预期效果。孙崇文学者主张对公立高校通过如下三种方式进行改革：一是实行全民营改制方式，二是实行国有与民营混合所有制改制方式，三是实行国有民办改制方式。转制所要达到的预期效果有四：第一，在资产方面能够做到“产权明晰，保证国有利益”；第二，在投资方面能够“拓宽门径，多元投资”；第三，在办学方面，高校能够“适应社会，自主办学”；第四，在人事方面，能够做到“学校自主，分流增效”。杨德广学者主张将部分国有公办为主的高校改为“国有民办、民有民办、公民联办、中外合作办学”[24]。
综合学者们的观点，笔者认为我国“一主多元”的办学格局正在形成，高等教育的体制创新速度较快。当前主要有如下一些办学体制：公立高校（含国家和地方）、私立高校、民办高校、民办公助高校、股份制高校、合伙办学的高校、中外合资高校。计7种形式之多。值得说明的是，公立高校与私立高校是高校办学体制形式的两端，其它体制形式是介于二者之间的。还有学者（房剑森）[25]从“体制内创新”与“体制外创新”的角度阐述了办学体制改革的问题。他把公立高校的“高校异地设分校”、“体内附属学院”（即公立高校与政府、社会力量的联合办学，有“滋生型”、“吸附型”、“定向型”等三种方式）称为“体制内创新”；把民办高校等“多种办学”形式称为“体制外创新”。
此外，北京“十一学校”李金初校长还重点谈了两个方面的问题：(1)公立学校转制有两个最重要条件，一是政府的政策要到位，二是要选择一个好校长；(2)公立学校转制的运行机制主要有两条，一是要解决经费筹措机制，二是管理机制，管理机制就是有办学自主权[26]。
三、高等教育管理体制改革的研究方向的展望
基于上述研究，我们可以从中得到以下一些启示，有利于展望未来。
（一）对于高校管理体制改研究成果的基本判断：
1.随着经济体制改革的深化和加入WTO，我国教育发展将国际化，迫切需要高等教育管理体制创新。
2.政府要进一步转换职能，实行政校分开，由直接管理模式向政府监督模式转变，落实“高教法”所赋予高校的办学权利。
3.在基本完成“联合办学”的体制改革之后，国家当前要加速向“一主多元”办学体制的转变。
（二）下一步研究的趋势
1.加入WTO后，我国高等教育管理如何迎接挑战，如何实施“走出去”战略。加速国际化步伐，将是学者们今后一段时期内研究的热点。
2.高等学校的办学主体地位已经确立，政府将如何依法行政、依法管理，如何发挥社会中介组织的作用实现管理的科学化、民主化和法制化，学者们将继续关注着这些问题。
3.公立高校转制方面的研究今后仍将是学者们关注的中心问题。据笔者所知，有许多学者建议将相当一部分公立高校转制为“‘国有、民办、公助’民办大学”。还有的学者借鉴经济学、政治学与法学的“委托—代理理论”，正在进行着我国政府与高校“委托—代理”关系重构的研究。此外，日本国立大学“独立行政法人化”的改革也引起了我国学者的关注。笔者相信，以后一定会有越来越多的学者进行公立高校转制方面的研究。