公共政策与现代行政管理，本文主要内容关键词为：公共政策论文,行政管理论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现代行政管理强调依法行政，强调运用法律、法规和政策来管理现代社会生活。但是，由于法律的规定不仅是比较有限的，而且是原则性的，需要有某种更为灵活同时又比较规范的方式来加以辅助，而公共政策恰好可以弥补这一不足，减少权力主体在无法可依条件下的随意性。公共政策是政府及其部门或行政机构运用其职能，规范、指导社会组织和个人行为，以及调动各种社会资源的主张或决定。
充分认识公共政策在行政管理中的重要地位
我国是一个幅员辽阔、人口众多的国家，经济、文化、民族以及地域性差异很大，行政区划和管理较世界其他国家更为复杂。当前，我国确定了依法治国的战略方针，正在向法制化迈进，但法律制度仍不完善，法律法规一时难以覆盖社会生活的各个方面。公共政策作为法律的补充，使政府及其它行政部门能够按照一定的规则去管理社会，并规范自身的行政行为。公共政策是不可或缺的行政管理的利器，它可以在一定的时期和一定的领域内有效地调解不同社会集团之间的利益冲突，保证社会稳定有序。对于正在走向现代化的中国而言，公共政策的研究与应用是一个亟待解决的重大课题。
公共政策在现代行政管理中的地位是由公共政策的能力决定的。所谓公共政策的能力，是指其运用于指导、协调与规范社会事务管理时的效能。公共政策所涉及的范围较为宽泛，内容具体庞杂，往往跨部门、跨领域。公共政策的能力，主要体现在公共政策制定与执行这两个环节上。一项公共政策的制定，要经过包括问题的确认、草案的构思、内容（规定）的形成以及政策的出台等一系列过程。在这个过程中，不仅要有公共政策理论的指导，而且还要运用一整套技术手段，对新问题做出政策规定，才能得出贴近实际的方案；同时，也为在执行政策过程中发挥政策的效能奠定了基础。如果一项政策失去了解决有关问题的能力，这项政策就要依据变化了的客观实际，进行质的更新或予以废止。公共政策的执行，是实现目标的必要过程。没有这个过程，公共政策只是一纸空文。为了体现公共政策的能力，公共政策理论主张发挥政策本身所具有的约束力和建立相应的政策监督机制。也就是说，要对于违反公共政策的行为予以纠正与处罚，以维护其应有的权威性和严肃性。只有科学地制定公共政策，认真贯彻执行公共政策，才能发挥公共政策的效能，使政府和其它行政部门处于一种高效运作的状态。当然，人的素质的高低对于公共政策的制定和执行起着根本性的作用。公共政策的能力就是公共政策制定者与执行者能力的体现和验证。
现代行政管理的规范作用，主要是通过公共政策来实现的。公共政策对现代行政管理的规范作用至少体现在以下几个方面：其一，它是社会组织和个人在具体行动中的行为准则，是对社会管理的一种手段，使人们知道应该做什么，不应该做什么。当然，公共政策的价值标准不是一成不变的，而是随着客观现实的变化加以调整和改变的，从而进一步明确应该做什么，怎么做。其二，它可以依据一定的标准和尺度，调节社会各方面因不同利益而引起的冲突和摩擦，缓解社会矛盾。其三，它体现在政策制定和执行的全过程，严格按原则和程序操作，可以精简机构，节约时间，提高效率。
制定公共政策必须遵从四个必要条件
充分发挥公共政策在现代行政管理中的作用，必须遵从四个必要条件，即民主化、科学化、法制化、公开化。
所谓民主化，就是在政策制定过程中要充分发扬民主，听取各方面的意见。一是在政策目标确立后，决策层要及时征求各部门和各地方的意见，尤其是要听取政策执行部门的意见。二是在征求意见时，要力求广泛全面，除了听取行政人员的意见外，也要听取有关专业人员的意见，必要时还要征求群众的意见。三是在实际决策工作中，要有一个反复研拟政策的过程，有利于最大限度地吸取各种意见，完善决策。
所谓科学化，就是要按科学理论和客观规律办事。一是制定和执行任何一项公共政策都必须在科学理论指导下，全面正确地把握问题生成、政策评估、政策分析等环节，遵循科学原则和方法进行操作。二是公共政策内容本身要遵循其所涉及领域的科学理论，运用科学理论来解决政策所要解决的问题。如果背离了科学理论，就背离了所要管理的事务的客观规律，就不可能实现预期的政策目标。三是要造就一批公共政策专家。他们应精通公共政策管理和某一项管理职能业务，并且熟悉政策的程序与原则，能够熟练地运用政策科学解决实际问题。
所谓法制化，就是公共政策的制定与实施，要以法律为准绳。一是公共政策可以成为行政法规或获得合法地位。一般来讲，公共政策分为三类，即行政法类公共政策、措施类公共政策和规划类公共政策。其中，行政法类公共政策一定要通过立法程序，成为国家的法律或行政法则；而措施类和规划类公共政策也要依据行政立法程序和行政程序，由有权制定、发布行政措施和规划的行政机关颁布，或由行政机关依据行政权力将措施类和规划类公共政策作为规范和指导自己工作的主张。二是公共政策应与行政职权、责任相一致。公共政策、行政职权、行政责任在法制的轨道上应整合为一个有机整体，并通过公共政策的实体（内容）和程序两个方面来实现。在实体方面，公共政策制定者依据法律赋予的权力，将公共政策交行政机关执行。行政机关依据内部组织制度，将政策从要义、原则转化为可以用文字表达的具体指标、规定、办法和措施等。在程序方面，各级各类行政机关按照行政职责，把政策规定分解落实到各自的工作范围，在将行政职责建立在权利与义务相适应的基础上的同时，也将政策转化为可操作和可执行的程序、计划和制度。所以，公共政策执行的过程，实质是把静态的主张、决定，变为行政机关按权责运行的程序、计划和制度，规范与指导社会组织与个人行为和调动资源的动态过程。
所谓公开化，就是公共政策的决策过程和内容在一般情况下应向公众公开。一是公共政策的内容是公开的。公共政策是为规范、指导各种社会组织和个人行为而制定的，只有公开公共政策的内容，让受公共政策规范、指导的所有社会组织和个人知道某项具体的公共政策，才可能受到它的规范和指导，发挥公共政策的效用。二是公共政策制定的过程是公开的。公共政策的民主化、科学化，客观上要求公共政策公开。随着社会的进步，信息化程度的不断提高，行政机构和个人参与公共政策的制定已经成为社会健康发展的普遍要求和普遍趋势。在公共政策制定的过程中，要坚持依靠群众、走群众路线，让社会公众更多地了解公共政策的内容和制约公共政策的因素，使公共政策能够为更多的公众所接受。三是任何公共政策都必须通过大众传播媒介的宣传。通过各种传播媒介广泛介绍公共政策，可以增强政策的透明度和公开化，使其迅速贯彻执行。四是公共政策的公开化是相对的，并非绝对的。涉及国家安全及国家特殊利益的公共政策，不能公开或只能在一定范围内公开，便于有关行政机构和个人执行。
公共政策制定过程的民主化、科学化、法制化和公开化是相互关联、相互补充、互为条件的整体，构成了公共政策制定的必要条件。民主化是制定公共政策的依据，公开化是制定公共政策的本质，科学化是制定公共政策的核心，法制化是制定公共政策的基础。离开其中一个，任何一项公共政策都不可能成为真正意义上的公共政策。
公共政策既要注意可变性又要注意稳定性
唯物辩证法告诉我们，事物变化是绝对的，不变是相对的。公共政策科学理论认为，公共政策的连续性和稳定性与公共政策的动态性和可变性是辩证统一的。人类社会的进步，科学技术的发展，现代社会的政治、经济、文化领域日新月异，新情况、新问题层出不穷。作为规范、指导和协调社会各项事务的公共政策也不可能是一成不变的，相反，它应根据变化了的情况进行调整，通过不断修改、补充，使政策逐步完善，更具生命力。任何一项公共政策的基础和前提条件都是从实践中来、最终又需经实践检验的，脱离实际的公共政策必然没有活力。只有根据变化了的情况，对公共政策进行及时补充、修改和完善，公共政策才能有效地发挥作用，并保证其权威性。因此，在制定和执行公共政策的过程中，一方面要注意其可变性，另一方面又要注意其稳定性。
保证公共政策的连续性、稳定性，关键是要切中问题的要害。同时，对问题要综合分析，经过反复研究论证后，才能成为公共政策的内容。任何前后矛盾、朝令夕改的公共政策，在实际工作中不仅难以操作，而且会危及行政行为，腐蚀行政权威。社会生活中任何问题的解决都需要有一个过程，公共政策的作用和影响也同样需要有一个过程，尤其是公共政策引导人们的社会行为时，还需要一个被人们认识、接受的过程。这就要求公共政策必须保持其稳定性和连续性。公共政策会影响人们的政治、经济利益。政府要维护一定的政治、经济结构下社会各阶级、阶层的利益，就需要维持公共政策的稳定性和连续性。
公共政策是调整社会不同集团利益的平衡器，也是政府及其它行政机构对社会实施有效管理的杠杆。因此，公共政策不应当是书斋里的成果，也不应在“衙门”里闭门造车，而应该是现代行政管理实践与科学理论的有机结合。行政人员，特别是各级领导干部应当具备公共政策理论的基本知识，只有这样，才能提高现代行政管理水平。