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一、经济转型中的重大课题
社会保障改革是我国经济转型中的一个重大课题。这一改革在20世纪80年代可以说是处在试探阶段，到了90年代则进入了实施阶段。社会主义市场经济体制这一改革大目标的确立大大地推动了社会保障体制改革的进程。特别是1993年党的十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》把社会保障体制同现代企业制度、统一的市场体系、宏观调控体系、收入分配制度并列为构筑我国社会主义市场经济框架的重要组成部分，标志着我国社会保障体制改革进入了整个市场经济体系建设的一个有机组成部分。经过90年代以来的改革，已经取得了若干进展和阶段性成果。除了在养老保险、医疗保险、失业保险和社会救助等方面改革的进展以外，在工伤保险、生育保险以及社会福利、优抚安置等改革也有不同程度的进展；企业补充保险、个人储蓄保险也有所发展。商业保险在经办企业补充保险和个人储蓄保险中也正在发挥作用。
我国社会保障体制改革迄今为止的进展虽然是可喜的，但是如果我们把这项改革放到我国经济转型的大背景中去考察，那么，这方面的改革可以说还处在起步阶段。按照国际上通行的表述，社会保障体制的改革可以称为福利制度的转型。而我国福利制度的转型是以整个经济转型为大背景的。我国现阶段的经济转型又可以分为两个方面，即从计划经济向市场经济的转型和从二元经济向现代经济（或称从乡村型农业社会向城市型工业社会）的转型；我们常常把前者简称为体制转型，把后者简称为发展转型。放到体制转型和发展转型的大背景中去考察我国福利制度的转型，就可以清楚地看出我国福利制度转型的复杂性和艰巨性：我国现阶段实际上存在着三种转型，即经济体制转型、经济发展转型和福利制度本身的转型；而东欧国家已经实现了工业化，不存在二元经济结构，从而没有发展转型问题，但却存在着经济体制的转型和福利制度的转型；发达的市场经济国家则既没有经济发展转型问题，又没有经济体制转型问题，只存在着福利制度的转型。可见，在这三类国家中，中国福利制度的转型是最为复杂的。我国社会保障体系或福利制度（福利安排）现状的复杂性以及社会保障体系改革的艰难性实际上都是在这样一种背景下产生的。
例如，我国传统的福利制度安排中所存在的“过度”和“不足”两种现象并存的局面，就是在二元经济结构和制度性分割的复杂背景下产生的。我国社会保障体系以城市和农村为界限划分为明显的两个板块，绝大部分社会保障资源用于城市。而在城市内部，社会保障体系也存在着制度性分割的问题。福利制度的这种二元结构乃至多元结构，必然造成结构顶端的福利浪费和过度以及结构底层的福利不足。这样一种福利结构，不但造成公平缺失，而且造成效率缺失。
又如，我们在探索社会保障体系的改革取向时，首先遇到的一个棘手问题是在现阶段要不要建立一个统一的社会保障体系，以及与此相关的另一个棘手问题是如何改革和建立农村的社会保障体系。这样一些棘手问题，也是在上述复杂的背景下产生的。
二、已经取得的初步成果和主要发现
从社会保障改革问题研究的进程来看，本项目所作的工作可以说是沧海之一粟。尽管如此，我们认为，哪怕是极其初步的成果和发现，乃至是研讨中所获得的初步共识，也是值得加以总结的。在这里，我们不揣冒昧地提出以下几点来供参考：
1.关于社会保障体制改革的基本原则。我们将其概括为个人责任和社会互济相结合、保障水平同经济水平相适应、以人为本和从总体出发等原则，这既吸取了国际的经验，又符合中国的实际情况。可以说，这些原则是所有进行社会保障体系改革国家的共同精神财富。当然，把这些原则运用到各个国家，则必须结合各国的具体情况。例如，以保障水平同经济水平相适应的原则来说，根据中国经济发展的实际水平，我国现阶段的社会保障就只能是低水平的。又如，以社会保障应该以人为本的原则来说，具体到发达国家就成为福利普遍性原则，即福利标准是全国统一的；但具体到中国现阶段的实际情况，则只能具体化为逐步扩大覆盖面的原则。
社会保障改革中最难处理的是个人责任和社会互济的关系。几乎所有实行福利制度改革的国家都要克服政府包揽的责任过大和承担的风险过多的弊病，从而要加强个人在福利事务中的作用；许多改革措施还要求把享受的福利保障同个人的工作贡献联系起来。但是，在社会保障领域，由于福利的互济性和风险的共担性，不能要求权利和义务之间在个人层次上机械地对等。因此，在改革中如何在增强个人自主权和责任心的同时，又不放弃社会的关怀、互济、团结和政府的责任，确实是一种难度很大的、需要有高度智慧的平衡技巧。这里向我们提出了一个非常重要的问题，那就是：社会保障问题不仅仅是经济问题，而且是道德问题（科尔奈称之为道德原则或伦理原则）。社会保障措施的出台需要决策者有经济考量加道德考量，社会保障措施的受惠者则应该既是经济人，又是道德人。
2.关于我国社会保障体制改革和建设的总体设想。在关于总体设想的讨论中，最令人瞩目的是在现阶段要不要建立全国统一的社会保障体系的争论。对此，社会上的各种意见可以说是五花八门，我们提出的看法是：建立全国统一的社会保障体系固然有公平合理、便于管理等好处，但在现阶段显然不符合上述两个转型的复杂背景和国情。我国整个社会的均质性很低，城乡差别和地区差别都很大，即使是城市的养老保障也只能实行省级统筹，要立即在全国建立统一的社会保障体系显然是不切合实际的。但是，如果长时期地把农民和城市的边缘人群排除在社会保障体系之外，一味强调“土地就是保障”、“家庭就是保障”，则也不符合上述两个转型的目标，而只能使现有的经济发展结构和经济体制结构凝固化。
既然在现阶段中国不可能建立一个全国统一的社会保障体系，但上述福利制度的二元结构和多元结构又必须逐步改变。因此，改变的基本趋势应该是在逐步扩大覆盖面的同时又要坚持多层次。
我国的一些经济学文献认为，经过20多年的努力，特别是经过上世纪90年代以来的改革和建设，我国社会保障体系的基本框架已经形成。但是，从广覆盖的要求来看，目前已经形成的基本框架仍然具有较大的局限性。直到2002年，养老、医疗和失业保险的覆盖面分别只占全体居民的18.3%、10.7%和13%，还没有达到1952年国际劳工组织制定的这三项保险至少应该覆盖全体居民20%的国际最低标准。可以说，进一步扩大覆盖面仍然是今后社会保障改革中任重而道远的事情。
在社会保障体制的改革和建设中，贯穿多层次的设计思想是很有必要的。如果说，广覆盖是要解决公平性问题的话，那么，多层次所要解决的是承认差别的问题。
即使是已经建立了城乡一体化的、统一的社会保障体系的国家，在改革中也在向多层次的方向发展。最为明显的就是在改革中把养老保险和医疗保险都明确地区分为基本保险和补充保险两个部分；基本部分满足普遍的需要，体现公平性；补充部分满足一部分人较高的需要，体现差别性。我国的改革显然也正在朝这一方向发展。
多层次的设计思想体现在许多方面。最为突出的是城乡之间的社会保障水平在今后一个相当长的时期内仍然会处在不同的水平之上——尽管会逐步缩小。在农村，目前最为迫切的是对低于最低生活标准的人进行救助。因此，当前的重点是建立农村的最低生活保障制度。当然，在抓住这一重点的同时，还要在农村积极推行以大病统筹为主要内容的新型合作医疗制度，稳步开展农村的养老保险。多层次有时还可以体现在某个保险项目上面。例如，有的同志提出，失业保险计划可以分为以下三个层次，即：城镇国有企业职工构成该计划的第一层次；具有城镇户口的从业人员构成第二层次；在国有企业就职的农民工则构成第三层次。
3.关于比较中的借鉴。福利制度的改革可以说是席卷全球的浪潮。因此，我国的改革必然要吸取别国改革的经验和教训。我们能否从瑞典和美国这样同中国国情相去甚远的国家的福利制度改革中获得借鉴呢？我们的体会是：从纯操作的层面来看，确实从国情相似的国家可以获得更多的借鉴；但是从福利制度的运行机制的层面来看，我们仍然可以从发达的福利国家的转型中获得许多借鉴。
例如，在几乎所有进行福利制度改革的国家都面临着政府所承担的责任和风险过大和福利开支支付上的危机。即使像瑞典这样的国家，改革以前的公共开支高达GDP的70%也还发生了严重的支付危机，因此在改革中如何实现需求约束的适度硬化，减少支付上的困难，也是任何实行改革的国家所要实现的一个重要目标。
又如，在福利制度改革以前，许多国家都存在着福利欺诈和福利依赖的问题。因为所谓吃大锅饭的福利机制设计本身就只有单向的需求膨胀机制而缺乏反向的供给约束机制。这种机制不仅会导致供不应求的经济问题，而且会引发诸如“泡病号”等福利欺诈的道德问题。可见，福利制度的推行不仅是一个经济问题，而且是一个道德问题。一个健全的福利制度的建设，不仅依赖经济发展水平的提高和经济体制的完善，而且有赖于公民道德情操的锤炼。
再如，即使发达的福利国家，改革以前也存在着对劳动积极性的反激励和收入的隐性转移问题。人家从“同工同酬”(“equal pay for equal work”)演化成“对所有的工作付同样的报酬”(“equal pay for all work”)；我们则从“同工同酬”演化成“干多干少一个样，干好干坏一个样，干和不干一个样”，颇有相似之处。因此，如何改变这种对劳动积极性的反激励和收入的隐性转移，我们完全可以从人家的改革中获得借鉴。
在瑞典这样的福利国家，同福利依赖相关的一个突出事例是家庭功能的过度社会化。瑞典的经验表明，家庭服务功能的过度社会化会降低效率。美国的经验也表明，社会保障体系的建立和发展不应该冲击家庭的功能。而就我国的情况来说，在福利制度的安排上如何处理家庭功能和社会功能的关系是一个非常值得研究的问题。如果说，瑞典在福利制度改革以前曾经出现过家庭功能过度社会化的弊病的话，那么，我国在现阶段则存在着家庭功能社会化不足的情况。特别是在农村，许多农户都因为社会功能的不足（社会互济性的不足）而导致因病致贫和因老致贫。可见，根据我国经济发展的状况和文化传统，在社会保障改革和建设的不同阶段设计出家庭功能和社会功能如何结合和如何互补的方案，应该是今后的一项重要任务。
发达国家社会保障体系对于国民基础教育的促进作用也是值得我们借鉴的。美国的社会教育福利支出占总社会保障支出的比例在24%～34%左右。正是这种突出教育保障特点的美国社会保障体制，造就了美国在世界上领先的基础教育普及率和高等教育参与率，以及全民受教育程度在世界上最高的优势。在美国的社会教育福利支出的结构中，初等和中等教育约占69%，高等教育占20%，职业和成人教育为7%，其他方面的教育支出为4%左右。这种突出教育保障的社会保障体制，一方面为中低收入家庭提供了大量的教育补贴，使得他们的生活水平在整体上有了较大提高，同时也为这些家庭下一代创收能力的提高奠定了基础。另一方面，为国家的可持续发展以及提升国际竞争力，提供了不可或缺的一代代人力资本积累。这种以社会保障来支持教育的做法，对我们构建一个起点公平、和谐发展的社会来说，是具有参考价值的。
三、有待进一步探讨的若干难题
如上所述，无论从理论上还是从实际上来看，我国社会保障体系的改革和建设都还处在一个探索的过程之中。在这个过程中，有待解决的难题是很多的。在这里，我们只能举几个例子来作一些探讨。
1.如何解决“统账结合”模式中的功能混乱和责任不清的问题？在养老保险体制目标模式的选择上，世界上多数国家和地区都参照世界银行的建议，不同程度地实行了三支柱模式，在我国则具体化为“社会统筹和个人账户相结合”的模式，简称“统账结合”模式；从筹资模式的角度，也称为部分积累制（混合制）或混合模式。这种模式是从总结完全现收现付的社会统筹制和完全积累的个人账户制的利弊中发展而来的。
这种模式的特点是：在退休人员的养老金中，一部分来自于现收现付的筹资方式，一部分来自于完全积累式的筹资方式。这种模式可以尽可能地吸收上述两种模式的优点，形成两种模式的优势互补，同时又可以减少单纯依靠任何一种模式所带来的风险。这种模式一方面部分地保留现收现付体制下个人收入在代际之间进行再分配的功能，另一方面又能部分地发挥完全积累制下对人们的劳动和缴费的激励功能；既能够缓解现收现付体制下因福利刚性所带来的支付危机，又能够克服完全积累制下个人年金收入过度不均的弊病。这种模式能较好地体现个人责任和社会共济相结合、公平和效率相结合、目前利益和长远利益相结合的精神。正因为如此， 1993年中共中央十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》中所提出的“社会统筹与个人账户相结合”的模式被人们公认为比较切合实际的目标模式。直到1997年国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，最终形成了社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度。
然而，“统账结合”模式在制度设计和实际操作上也存在着若干缺陷。首先是政府承诺的基本养老保险的标准太高。国际上这一部分是以能否满足退休人员本人的基本生活为标准的，而我国则超出了这一标准，从而引发了第一支柱过大和支付方面的危机。其次，“统账结合”模式没有解决隐性养老金债务问题，从而引发了个人账户的“空账”运行。再者，对企业补充养老保险和个人储蓄性养老缺乏制度安排，使第二支柱和第三支柱对企业和个人缺乏吸引力，也难以进行规范操作。这些缺陷的结果则造成再分配功能同储蓄功能之间的混乱，政府责任和个人责任之间的不清。因此，如何解决这种功能混乱和责任不清的问题，就成为今后社会保障体制改革和建设中的一大难题。
2.如何解决隐性养老金债务及其偿还问题？许多学者都从不同的角度探讨了隐性养老金债务的问题。在完全积累制的养老金计划中，每一代人都为自己退休而储蓄，不存在隐性养老金债务问题。但是，从现收现付制向部分积累制转变时，职工的缴费就不应该再用来支付已退休人员的养老金。这就意味着新体制建立以前已经发生的养老金费用以及在职职工已有工作年限所应积累的养老金，应该另外寻找筹资来源；否则，现有职工就必须承担两代人（自己一代和上一代）的养老费用。这笔要支出的养老费用，并没有列入政府公共开支的计划，而是隐含在对未来福利的承诺之中，所以被人们称之为隐性养老金债务。许多学者认为，这种隐性债务实际上是从现收现付制向部分积累制转换过程中应该付出的“转轨成本”或“过渡成本”。
对于隐性债务的规模有着各种各样的测算和估计。高估计已超过十万亿元，低估计也有数万亿元。尽管隐性债务或转轨成本的规模不小，但有的同志，对解决这一问题却持有比较乐观的态度。因为这一巨大的转轨成本并不需要在一年或是几年的时间内全部用现金解决，只有到1997年改革时的“老人”和“中人”全部去世时，也即大约到2050年左右，转轨期才算结束。换句话说，转轨成本可以在50年左右的时间内分摊。这样，落实在每年的转轨成本是有限的，并不高。2000～2035年间每年需落实的转轨成本数额约占年度GDP的0.6%，到2050年该比例将降至GDP的0.3%。有的学者还对偿还这种隐性债务的筹资手段进行了探讨，如发行国债、增加财政支出、出售国有资产等。
3.如何寻求适度的养老金工资替代率和缴费率？养老金的工资替代率和缴费率是一个问题的两个方面。从筹资的角度来看，替代率取决于缴费率。目前普遍的呼声是替代率和缴费率都偏高。但经过深入分析以后，又可以进一步发现替代率和缴费率都有计算失实和虚高的问题。因此，寻求适度的替代率和缴费率仍然是一个尚需进一步研究的问题。
有的学者认为，世界上多数国家把养老保险的工资替代率定在40%～50%左右，60%就算是高的，而我国现行的养老保险的工资替代率却高达80%以上，甚至达到100%，具有较明显的福利化倾向。然而，在我国现行的收入结构中，工资外收入的比重相当高。如果养老金只同工资相比，可能很高；但如果同实际收入相比，又可能很低。由于我国计算替代率时作为分母的工资很不完整，据此计算出来的替代率也很不准确，再按这种替代率来作国际比较并没有什么可比性。因此，要对工资替代率进行比较准确的计算，就必须先解决工资外收入过高和替代率虚高的问题。
有学者认为，从国际上看，企业缴纳的基本社会养老保险费一般在工资总额的10%左右，但我国到本世纪初企业的缴费率已达到25%，过高的缴费率已经成为企业的沉重负担。然而，如果把缴费率同缴费基数联系起来考察，又出现了交费基数不实和“逃费”的问题，从而引发了缴费率虚高的问题。老问题还是我国企业职工的收入结构中工资外收入的比重很高，而这些工资外收入均不计入缴费基数，从而缴费基数不实就成为养老保险基金流失的突出问题。因此，要对缴费率进行比较准确的计算，也必须先解决工资外收入过高和缴费率虚高的问题。
4.在完善社会保障体系的过程中如何正确发挥政府的收入再分配功能？首先是要改变历史上遗留下来的“逆向再分配”的格局。所谓“逆向再分配”，就是政府通过税收和转移支付这些再分配工具不是缩小了收入差距，而是扩大了收入差距，不是起“抽肥补瘦”的作用，而是起“抽瘦补肥”的作用。我国城乡之间收入差距过大以及社会保障资源在城乡之间分布的极其不平衡，在一定程度上是这种“逆向再分配”的结果。
除了历史上遗留下来的城乡之间的“逆向再分配”以外，我们还要关注新形势下外部因素导致的城乡收入差距拉大的问题。例如，在我国加入WTO以后，进口发达国家的农产品会减少农民的收益；而发达国家的农产品往往得到政府的补贴。这种外部的因素引起的“逆向再分配”，我国的政府应该采取什么相应的对策，则是一个复杂的、绕圈子的问题。
在各项社会保障政策的实施过程中，也要警惕“逆向再分配”现象的出现。例如，在解决上述缴费基数不实的问题时，如果有的企业做实了，而另外的企业仍然做不实，就会产生老实人吃亏的“逆向再分配”问题。
国家还要通过再分配政策来逐步缩小各部门之间社会保障资源分配的不平衡状况。除了上述城乡之间的不平衡状况以外，在城市内部的正规部门同非正规部门之间、机关事业单位同企业之间也存在着不平衡的状况。当然，解决这些问题需要有一个相当长的过程，但是再分配政策的制定需要以缩小这种不平衡状况为一个着眼点，应该是毫无疑问的。
根据国际经验，适度再分配不仅应该成为一种理念，而且应该成为一种政策目标。当然，怎样的再分配既不是过度，又不是不足，而是适度，那是要根据各国的经济发展水平和文化传统等因素来确定的。我国应该如何根据经济发展的不同阶段来确定转移支付的规模，也是一个尚待探索的问题。
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