公共产品供给制度分析，本文主要内容关键词为：制度论文,产品论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政府提供公共产品的理由
为什么公共产品要由政府来提供，而不是由市场来提供（私人产品选择了市场提供的方式）？西方经济学家和社会学家分别提出了不同的观点。
西方经济学家认为，公共产品的本质特征决定了政府提供的必要性。公共产品的基本特征是非排他性、非竞争性和外部性。非排他性决定了人们在消费这类产品时，往往都会有不付费的动机，而倾向于成为免费搭乘者，这种情形不会影响他人消费这种产品，也不会受到他人的反对（由公共产品的非竞争性特点所决定）。在一个经济社会中，只要有公共产品存在，“免费搭车者”就不可避免。这样，私人企业如果提供公共产品，就无法收回成本。同时，由于公共产品的个人消费“量”是不确定的，价格机制不能有效发挥作用，竞争市场上一般无法提供这类产品，就像经济学家所说的，竞争性的市场不可能达到公共产品供给的帕累托最优，无法满足社会对这类产品的需求，因此，需要公共经济部门介入——用税收手段来集资，提供这些产品。
对于公共产品的政府提供，社会学家和政治学家从不同的分析视角，给出了不同的理由。从社会学的观点出发，人类历史发展过程中的生产力发展水平可能构成政府存在的重要原因。在人类历史发展过程中，由于生产工具简陋、文明程度太低，人们抵御洪水、干旱等自然灾害的能力是非常弱的，组织这类防御工程活动是很困难的，因为这些重大而艰巨的工程是社会个体和某些社区所不能胜任的，只能依靠国家集中全国的资源和人力来进行，而且在人类历史上这是一种比较普遍的现象。所以，随着历史的延续和发展，组织和管理这一共同体活动，导致了政府的产生并构成政府活动的主要行为。魏特夫依此得出了“治水社会”（注：卡尔·A·魏特夫.东方专制主义[M].北京：中国社会科学出版社1989.）或者“东方专制社会”主要起源于干旱半干旱地区的结论。马克斯·韦伯在分析这一问题时也指出：“在埃及、西亚和中国文化演进中灌溉是具有关键性的问题。治水问题解决了官僚阶级的存在、依附阶级强制性劳役以及从属阶级对帝王的官僚集团职能的依附”（注：马克斯·韦伯.世界经济通史[M].上海：上海译文出版社.）。阐明了官僚政治存在的基础。马克思对此做出了明确的论述：“节约用水和共同用水是基本的要求，这种要求，在西方，如弗兰德和意大利，曾使私人企业家结成自愿的联合，但在东方，由于文明程度太低，幅员辽阔，不能产生自愿的联合，所以就需要中央集权的政府来干预，因此亚洲的一切政府都不能不执行一种经济职能，即举办公共工程的职能。”（注：马克思恩格斯选集（第2卷）[M].人民出版社，64.）魏特夫、马克斯·韦伯和马克思都从公共工程的组织的角度阐明了政府存在的原因，也明确地区分了东西方社会在进行公共产品提供时的不同制度安排。从某种意义上说，正是由于人类对公共产品的需求，才导致了政府的产生或者形成了这一制度安排。（注：也有一些西方经济学家把公共产品供给的市场失灵作为政府提供公共产品的逻辑起点，但这一观点在逻辑上是有矛盾的。公共产品只是政府与市场的结合点，并非是政府存在的逻辑起点。市场失灵只构成了政府提供公共产品的必要条件，并不意味着政府提供公共产品的条件是充分的。）
不论是从公共产品的特点的角度，还是从历史发展过程中的生产力水平状况出发来说明政府提供公共产品的必要性，或者来说明政府存在的理由，都会得出一个基本相同的结论，就是这种制度选择的目的无疑是为了满足社会需求和公共安全的要求。相反的结果是，所有的社会成员都成为免费搭车者，市场制度内不能有效提供任何公共产品，最后没有一个人能享受到公共产品的好处。显然，如果没有适当的制度安排，没有另外一些人和组织提供这些产品，可能造成社会福利的大大降低（如社会保障），也可能造成社会危机，社会将为此付出更大的代价。从社会发展的角度来看，生产力水平比较低的社会形态和生产力水平比较高的社会形态，都需要社会来提供某些必需的公共产品，否则，社会发展和社会安全就不可能得到保障，这与免费搭乘的结果是一样的。正因为人们有这样一个理性的预期，把社会需要和社会安全（注：有一种观点认为，“政府（提供公共产品）职能及其变化决定于公共风险，而与虚拟的所谓市场缺陷无直接关联。”从“市场失灵”推导出的政府存在的必要性，在逻辑上是说不通的。但是，我们认为，这虽然解释了西方经济理论的逻辑错误，但是把公共风险作为公共产品存在的唯一理由，是值得商榷的。从更基本的经济关系分析，公共风险只是不能满足公共产品需求可能带来的一种结果，而不是公共产品存在的原因。严格地讲人们对公共产品的需求，才是产生政府制度和政府职能存在的理由。（刘尚希.经济研究，2002,6.））置于一个重要的地位，才选择了政府制度，才为公共产品政府提供的制度安排留下了空间，同时还预留下了社会政策发挥作用的空间。这种基于社会需求和社会安全理念的制度选择，降低了社会的运行成本，将资源配置于社会最重要的目标，并有效克服了市场制度的某些缺陷，如通过外部性的内部化，解决了公共产品消费中的搭便车问题，化解了社会风险。所以，政府的存在和公共产品的政府提供是有效率的（注：经济学上的边际革命发生后，人们逐渐认识到，政府的活动也能够带来效用。（张馨等.当代财政与财政学主流[M].大注：东北财经大学出版社，2002.）），是一种效率选择的结果。在这里，我们把效率主要定义为资源的有效配置，其中包含了“经济和谐”的境界和“经济均衡”的内涵。
二、私人供给公共产品的制度安排
以上分析说明，为了满足社会需求和公共安全的需要，由政府提供公共产品符合效率目标的要求，但这并不能说明市场提供公共产品是无效率的。
公共产品的私人提供是财政学和经济学的难题之一，也是财政学和经济学理论发展的前沿。所谓“公共产品的私人提供”指的是没有政府介入和强制的个人自愿提供公共产品的情形。西方经济学家认为，公共产品私人提供是低效率的，或市场提供是失灵的。这个命题的主要根据是，公共产品的消费具有非排他性、非竞争性和外部性的特征，同时这类产品在消费中是不可分割的。但是，一种产品所具有的某些消费的特性是否决定或完全决定了该产品生产的供给方式呢？这是一个令人怀疑的结论。从公共产品的生产特征上分析，有些公共产品的生产具有可分割性，只要生产是可分割的，就存在私人提供的可能性，如公路工程的建设；有些公共产品的价格外延边界是确定的，那么就有向消费者收费的可能性，其生产就可以由不同的生产组织来提供，包括私人部门。理论上的依据是：只要公共产品存在生产的可分割性，通过一定的价格机制，使生产能够在边际效益等于边际成本(MR=MC)的资源配置的最优条件下，完成市场交易，公共产品的市场提供是可能的。同时，在一定的技术条件下，可以通过市场定价的方式，将免费搭乘排除在公共产品的消费范围之外，公共产品由市场提供是可能和必然的（还需要考虑市场交易成本和排他成本）。另外，公共产品政府提供的假设条件正在逐步放松，只要存在私人提供条件，就有公共产品私人提供的可能，政府与市场的联合提供或私人部门的联合提供都成为可能。事实上，公共产品提供的市场失灵主要是在非实物性的范围内和一些投资规模巨大的公共工程领域，如国防、法律、治安、社会保障等。这里既不存在生产的可分割性，更不存在消费上的竞争和排他性，完全打破了消费者所要求的边际成本等于边际收益的市场均衡条件，私人部门无法进入；而投资规模浩大的公共工程，是私人部门所无法承受的。科斯定理告诉人们，通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部性得到解决，其生产的成本能够得以补偿，私人生产和提供是必然的。经济学家所通用的公共产品的特例——灯塔，在许多地方并不是由政府或公共部门提供的，原因是其提供者可以通过在码头收费使投入的成本得到补偿。
从公共产品提供的约束条件看，只要公共产品提供会给每个成员都带来利益，那么，公共产品私人提供就有合作的基础，是可以实现的，市场提供公共产品的过程与个人在消费公共产品中的税收负担的自愿达成是一致的。
科尔纳斯和桑德尔(Conmes and.Sandle,1986)利用博弈模型证明，公共产品的纳什均衡供给小于帕累托最优供给时，二者之间的差距随着社区人口的增加而扩大，供给不足的程度与效用函数的特征也有关。这从另一个侧面说明，公共产品供给的程度与人口和效用也有相关性，不仅仅是与供给制度有关。
我们的基本观点是：一种制度框架不能满足帕累托最优效率条件，并不构成采用另一种制度框架的决定性依据。当两种制度框架不能满足帕累托效率条件时，必须对两组配置制度资源的效率分别做出评价，只有当一种制度框架的效率高于另一种制度框架时，才有理由改变。这需要对不同的制度在不同情况下的配置资源方式进行比较。科斯的“政府替代”理论对此进行了较好的说明，“政府是一个超级企业，因为它能通过行政决定影响生产要素的使用。”如果需要，它就能完全避开市场，但这种优越地位，企业却不具备。这样，就使“政府有能力以低于私人组织的成本进行某些活动”（注：科斯.论生产的制度结构[M].上海：上海三联书店，1994.），并因此而成功地实现政府对市场的“替代”。政府替代的关键是它可以节约交易费用，并提高了要素配置效率。科斯的“政府替代”理论说明，如果不存在制度替代的效率条件，政府和市场都是不能相互替代的。
三、公共产品供给制度的扩展
通过以上的制度效率的比较与分析，我们可以得出判断：第一，政府制度和市场制度在某些时期被人为地夸大了，这种问题形成的原因中就有一些非效率分析的结果。就公共产品的政府提供而言，“尽管有许多实实在在的原因导致对非市场需求的增加，还是不能否认另有一些因素实际上是幻觉(illusion)。在这种幻觉上，非市场需要被盲目地夸大了。第一种幻觉来自对市场失灵的认识和对完美政府的预期，由于市场失灵方面的理论知识和实践中事例不断传播，市场在某些领域失灵这一意识已经深入人心，认为政府正对市场失灵现象加以干预。另一方面人们总是寄厚望于政府的父爱主义，相信它应该解决人们想让它解决任何的问题，这也是对政府活动需求增加的原因之一。”（注：刘宇飞，当代西方财政学[M].北京：北京大学出版社，2002.）第二，任何制度都不可能是完美的，制度选择也应当是理性的，不能任意扩大或缩小制度的作用和缺陷，对制度优劣的判断必须以某一个设定的效率准则为依据，通过各种制度形式（包括政治制度、政府制度、法律制度、产权制度及其他组织制度）的比较做出选择。第三，制度之间存在着互相融合和对立的方面，完全的替代是不可能的，只能是制度之间的转换和协调。第四，为了考察不同的组织制度在提供公共产品或者进行资源配置过程中的效率，需要对组织或制度的范围进行适当的扩展。除政府制度外，将社会组织如社区等纳入制度选择的范围，并且利用制度间的互补性和协调性，对公共产品供给的制度进行组合安排，可以扩大制度选择和“搜寻”的范围，从而使效率目标的选择具有可靠性。对公共产品供给制度进行修正的可借鉴的理论中，奥兹在1972年提出的“财政联邦主义”是最有实践意义的。其定义是：既有分权层决策，又有集权层决策的公共部门，每一层次的公共服务选择由辖区内居民的需求来决定。这是一种有效配置资源的方式，因为让有关公共产品的决策权下放到最低决策单位，可以用较低的成本获得区域内居民对公共产品的消费偏好，也有可能较好地解决居民消费公共产品的受益与负担问题等，这些都是改善公共产品供给效率的重要途径。埃莉诺·奥斯特罗姆，（注：Elinor Ostrom:Covering the Commons-The Evolution ofInstitutions for collective Action,Cambridge University Press,1990.）从实证角度充分检验了运用非国家（集权）和非市场化（私有化）的方案解决公共事务的可能性。她认为人类社会中大量的公共地塘资源问题事实上并不是依赖国家也不是依赖市场解决的，人类社会中的自我组织和自治，实际上是管理公共事务的有效的制度安排。（注：［美］埃莉诺·奥斯特罗姆.制度分析与反思[A].制度安排和公有物两难处境[C].北京；商务印书馆，1992.）因此，分权可能是消除政府垄断提供公共产品供给制度效率的最好的策略之一。
萨缪尔森给公共产品下的定义是，必须是由集团中所有成员均等消费的商品，如果集体中的任何一个成员可以得到一个单位，那么根据定义，该集团中的每一个其他成员也必须可以得到一个单位。按照这个定义的规定，公共产品的个人消费“量”一般是无法清楚地确定的，所有的消费者一般都可以均等地得到公共产品的潜在利益和自愿支付其应当负担的成本，同时公共产品必须是集团消费的产物，是不能分割和进行私人定价的。这个严格的定义设定的前提是，每个人对公共产品的消费都是均等的，在这个前提下，如果公共产品在个人间的供给也是相对均等的话，公共产品的供给与需求相对称，这时的产量和价格（税收价格）都处于均衡状态。但是，这样一种理想状态是不可能达到的，因为公共产品的地域性特征，使不同地域的公共产品的供给产生较大的差异。这不但打破了公共产品的个人的供需均衡，而且使公共产品在区域间的供给结构也出现了不平衡。在这样的格局下，由于公共产品的消费具有相关性，即个人对公共产品的消费量与个人对私人产品的消费量相关，或有替代性。减少了对公共产品的消费，就意味着增加了对私人产品的消费，需要付出相对高的费用或增加成本。因此，区域间的公共产品消费和供给上的差异必然影响区域内居民的收入水平，从而产生效率差。进一步讲，公共产品同时是一种中间投入品，或者说是一种生产要素，对公共物品的消费，是可以减少生产成本的，如电力供应、农村到城市的公路等。公共产品提供上的差异必然影响到公共产品消费者的生产成本和市场价格，从而影响了人们的生产效率和收入水平。要改变这种状况，蒂布特模型证明：人们可以通过自由迁移，即“以脚投票”来选择需求偏好，并形成了多个社区，社区之间又形成一种竞争关系，促使每个社区提高公共产品的供给水平，供给的效率也会得到提高。通过“社区”的选择，实现公共产品消费的效率要求，必须具备的一个前提条件是，资源是可以自由流动的。相反的例证，如我国农村公共产品供给与械市存在着巨大差异（可以称之为公共产品供给的“二元结构”，这与我国城乡二元经济结构是相对应的），但又通过设置流动性障碍对农民进入城市加以限制等，结果必然是扩大了这种差距。但是，通过人口流动的方式选择公共产品的消费，人们要为此付出较高的转移成本。我们对这一模式的改进是，把资源配置的要素扩大到投资资源，不仅通过人口的流动改变和促进公共产品供给的相对均衡，使公共产品的提供者提高供给效率，还要通过投资资源的流动，更灵活地调整公共产品供给的空间布局和结构，从而提高公共产品供给的宏观效率水平。
囚犯的困境模型（包括二人和三人模型），可以用来说明公共产品私人提供中的公共成本分摊过程，但结论是悲观的，即个人根本不会提供任何数量的公共产品，而只会选择免费搭乘。但这一模型却告诉我们，参与公共产品消费的每个人都面对着成本和效益的比较，并通过价格（价值）的决定做出选择。在这一格局下，如果博弈的初始条件发生了变化，那么其结果必然发生变化。我们的看法是，仅仅从原来预设的个人需求偏好出发，讨论公共产品的总需求理论是不可行的，但可以尝试从追求集体需求的可行性来确定公共产品总需求，从而为集体供给制度提供理论基础。首先，对个人需求偏好的初始假定进行重新设定，理由是人们对公共产品的需求偏好可能会产生重叠，称之为“重叠需求”（注：［美］约翰，罗尔斯.政治自由主义[M].译林出版社，2002,408、589.），其基本含义是，虽然每个人的需求偏好不同，但在公共产品的消费理念上，一般都存在着某些共识。如人们对教育的需求和对环境保护的需求，常常表现出某些一致性和趋同性。同时，人们不想过多或过少地消费这类产品，因为人的自利并不像“经济人假设”所描述的那样绝对（这已由实验经济学家所证明），因而人们之间就有了需求共识达成的基础；而且大多数公共产品的消费也需要付出消费成本，如进入公园要支付交通或门票的费用等，这些约束条件对人们的消费需求偏好也有矫正作用。所以，人们的消费理念存在着趋同性，这也正是所谓的“消费群体”产生的原因；又由于每一个消费群体的消费偏好是基本相同的，这样就形成了需求“重叠”。对于这种重叠的需求，如果再作进一步综合，就会形成一个总量概念。假如把这个总量设为一个值(R)的话，它必定在公共产品总需求1和个人需求（设定为0，可理解为无穷小）0之间，可表示为0＜R＜1，并且R值是逐步逼进于1的。这个R值是一种重要的信息资源，可用来帮助决策者考虑不同范围内的集体需求。我们的上述思路，可以用已有的公共产品的社会需求曲线来表达。
图1 公共产品的社会需求曲线
图1中A和B原来表示的都是私人需求曲线，B在N点转折与曲线C相联接，又与MC相交后构成了社会需求曲线，它是A和B进行纵向加总的结果，P是私人需求或集体需求的价格。
上述理论分析用图形描述时，其它因素不变，只要将公共产品社会需求曲线中的私人曲线（A和B），分别由“重叠需求”曲线进行替换，就形成了一组新的曲线。其替换的意义是：
首先，公共产品社会需求的初始条件发生了变化，初始条件的变化可能会影响到结果的判断，如在需求共识达成的情况下，免费搭乘现象是否能减少？其次，如果引入时间变量，重叠需求曲线作为一种集体需求曲线，在向社会需求曲线逼进的过程中，比分散的私人需求曲线逼进这一目标的速度更快（社会需求曲线是私人需求曲线纵向加总形成的），从而效率更高。第三，由重叠需求引出的集体需求，与公共产品的总需求（社会需求）是同质的，从理论上说这才是可以进行加总的。由公共产品需求出发确定的公共产品的总供给才是接近均衡条件的供给。