社会救助与精准扶贫的融合治理
刘建平
【摘要】 社会救助制度与精准扶贫政策在实施项目、救助对象等方面有重合交叉的地方，这使得二者在融合治理上具有了可能性。面对两者融合的困境，可以从救助对象识别、救助项目安排、救助资金使用、参与主体、管理机制等方面探索构建社会救助与精准扶贫的衔接机制，充分发挥社会救助与精准扶贫兜底保障职能。
【关键词】 社会救助 精准扶贫 管理机制
社会救助与精准扶贫融合的背景
社会救助制度是社会保障体系的一个部分，主要向生活困难的贫困人群提供实质性的帮助，在社会保障中起着兜底的作用。在精准扶贫过程中，我国社会救助制度得到进一步的完善。
我很小很小的时候还有个爱好，那就是兜马路。我会对爸爸妈妈说：“兜兜！”我爸爸是个大学老师，每个星期上一次课，其他时间都在家里，所以他有足够的时间抱着我兜兜。不过他是不可能一直抱着我兜的，没那么好的事。他要看书，要写作，每天只是上午抱我兜一次，下午抱我兜一次，一天两次。一天两次也够了，因为其他时间我还要玩别的，我估计那时候我一定也是很忙的，东跑跑，西摸摸，什么都有趣。很小很小的时候，大概的确是什么都有趣的。
在国家政策层面，社会救助与精准扶贫的衔接机制在制度上得以明确，并且实现了自上而下的推行。2016年，国务院办公厅转发了《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》，明确指出：“要着力加强农村低保制度与扶贫开发政策衔接。”并从政策、对象、标准、管理四个方面对加强农村低保制度与精准扶贫政策的衔接提出了指导意见。
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在实践层面，地方政府全面推进社会救助项目与精准扶贫政策的衔接。地方政府大力推进农村低保、特困人员供养、医疗救助、住房救助等项目与精准扶贫的衔接。2015年10月16日，国家主席习近平在减贫与发展高层论坛上首次提出“五个一批”的脱贫措施，为打通脱贫“最后一公里”开出破题药方。其内容涉及社会救助的农村低保制度、住房救助、教育救助、医疗救助等各个方面。做好社会救助与精准扶贫的衔接工作，是当下一项重要的过渡性措施。
多措并举提高社会救助与精准扶贫精准度
救助对象精准。救助对象精准旨在通过明确救助对象认定标准，确保认定过程公开、公正，实现社会救助对象与精准扶贫对象的衔接。首先，以最低生活保障救助为突破口，对接精准扶贫建档立卡贫困户。根据《社会救助暂行办法》，除了受灾人员救助和临时救助具有突发性特点以外，其他救助项目均与最低生活保障救助或特困人员供养救助家庭有关，其中尤以最低生活保障为基础。在确定社会救助对象时，应将最低生活保障对象认定工作放在前面。而低保兜底政策是精准扶贫的必要措施，确认社会救助对象可对接精准扶贫建档立卡贫困户信息，提高工作效率。其次，转变“支出型贫困家庭”救助理念，探索救助模式路径选择，完善社会救助对象认定标准。“支出型贫困家庭”救助理念需要我们在确定救助对象时，既要看收入端，也要考虑支出端，从灾害、教育、医疗等多维度视角，用不同的标准确认救助对象。以最低生活保障为例，目前国内在确定扶贫标准和最低生活保障标准的时候，均以家庭人均纯收入为重要考量依据。但最低生活保障线和贫困线因其目标和考量的因素不同，在标准线划定上会有差异。因此，要在贯彻落实脱贫攻坚决策部署的同时，积极作为、强化措施，在政策、对象、标准等方面全方位促进社会救助与精准扶贫相衔接，努力提高社会救助精准度，充分发挥在脱贫攻坚中的兜底保障作用。
从面域和布局上而言，许昌虽然城市绿地休闲空间数量比较多，但是在空间布局上呈现出不均衡的现象。其中公园中综合类公园绿地面积180.44万平方米，其他公园绿地面积23.46万平方米，这一比例也是极不协调的，且绿地的空间分布不合理，东北部多整块，西南部零碎分散。
资金使用精准。资金使用精准主要是指“救助资金从哪里来”“救助谁”“如何救助”的问题。首先，资金来源方面。可借鉴国外发达国家的经验，明确各级地方政府在社会救助项目上的财政投入比例，做到资金来源稳定化。其次，在资金使用对象上，做到精准认定救助对象，严格把关资金发放途径，确保救助资金服务于救助对象。最后，在资金使用方式上，结合项目安排精准要求，合理使用救助资金。具体可分为现金救助和非现金救助两种方式。其中，最低生活保障是所有救助项目中，以直接给予救助对象现金救助为主的项目。其他救助项目应多渠道探索非现金救助方式，如通过就业培训、贷款贴息、医疗报销等非现金救助方式，充分发挥社会救助的重要补充作用。
项目安排精准。精准扶贫项目中包含了社会救助项目，如医疗扶贫、就业扶贫等。同时，社会救助项目也具有相对独立性，精准扶贫过程中形成的优势项目也应通过社会救助方式继续实施下去。社会救助措施应根据不同对象探索更多的救助途径。为此，应统筹推进兜底项目与发展能力项目，做到救助项目精准化。如最低生活保障实施差额救助，医疗救助应在救助对象产生医疗费用时享有救助政策，就业救助可通过扶持创业、推荐合适就业岗位等措施实施救助，对于无故不接受就业推荐和安排的救助对象，应取消其救助资格。
优化社会救助与精准扶贫的主题与机制管理
确保困难群众“精准识别”。充分发挥部门间的协同治理优势，实现政府、社会、企业、个人等多元主体参与的同时，提高参与的效率和精准性。首先，加强政府部门间的协作，加强动态管理，按规定定期复核在保对象，发现不符合条件的及时处理，新发现的及时纳入，既不“错保”，也不“漏保”，真正做到“应保尽保”、精准救助。其次，鼓励社会力量参与社会救助，实现优势互补。转变社会组织救助方式的旧观念。社会组织参与救助不等于物资捐献，如高校可发挥其科研优势，助力产业和农业技术救助，帮助救助对象提升能力。规范社会组织成立制度，扩大社会组织的规模。明确社工定位，培养高素质的社工人才队伍。参与主体实现多元与统一的结合，多元即强调参与主体的多元性，包括政府、企业、社会组织、家庭等；统一即强调多而不乱，有主导、有辅助，不同的主体发挥不同的功能，扮演不同的角色。比如，政府通过搭建平台，完善政策体系，发挥引导和协调的功能；企业利用其在资金、技术上的优势，侧重在定点扶贫和东西协作扶贫上发挥辐射和带动功能；社会组织“在公益救助、教育扶贫、社区文化建设、社区社会组织发展等方面”，发挥其凝聚社会力量、创新扶贫方式的功能等。最后，建立长效稳定的对口支援机制。对口支援主体从单一政府主体向政府、企业、社会组织、高校科研机构的全面救助体系转变；对口支援的主体、方式、内容应相对长期而稳定，短时期的、临时的对口支援不能完全满足贫困地区的需求，对其解决返贫问题也无益。
完善管理机制。第一，完善社会救助法律制度。党的十八大以来，我国社会救助事业经历了从传统社会救济到现代社会救助的重大转变，从碎片化的分散状态，转变为体系化的制度设计。但随着社会的不断进步，目前我国社会救助的相关法律法规不够完善，导致了社会救助工作的随意性与多变性。第二，完善社会救助监督管理机制。一方面，对救助对象进行双重审核，严格把关认定程序和标准。乡镇政府和街道办设立社会救助受理综合窗口，由乡镇和街道进行初步审核，将符合条件的拟认定对象提交县级民政部门和扶贫办，县级民政部门和扶贫办在其他相关部门的配合下，核查申请人的税务、不动产、家庭收入等信息。另一方面，对接精准扶贫专项督察工作，加强监管针对性。上级主管部门组建脱贫攻坚工作督查组，深入基层开展扶贫工作和社会救助专项督查，及时掌握基层工作进展情况，查找存在的问题，督促整改落实。完善政务公开机制，以村（居）务公开为重点，发挥社会监督优势。
精准扶贫背景下的社会救助得到了社会各界的高度关注，要做好救助和扶贫政策的公开；做好救助对象认定标准、程序和结果的公开；做到村集体扶贫资金使用的公开；利用好互联网优势，提升政务公开的广度和深度。社会救助监督管理应结合部门责任制，根据社会救助项目政府职能部门分工安排划分责任权限。只有落实责任，才能使监督落到实处。
【参考文献】
①高海：《中国农村最低生活保障线的反思与重构》，《湖南农业大学学报》，2008年第4期。
【中图分类号】 C916
【文献标识码】 A
（作者为四川农业大学法学院讲师）
【注：本文系2017年国家社会科学基金青年项目“国家治理视域下东西部对口扶贫协作的运行机制与优化策略研究”（项目编号：17CZZ015）的阶段性成果】
责编/贾娜 美编/杨玲玲
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