台湾劳资争议仲裁制度评析，本文主要内容关键词为：台湾论文,劳资论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
劳资争议仲裁是世界各国及地区普遍承认的解决劳资争议的有效方式之一，由于其与民商仲裁在主体、内容、机构设置及程序设置等诸多方面都有明显的不同，所以各国及地区的劳资争议仲裁规范和民商仲裁规范大都自成体系。就劳资争议仲裁制度而言，既有规定于劳动法典中的，也有规定于单行劳资争议处理法中的，此外，还有部份国家的劳动法典、劳资争议处理法及其他相关法规都涉及到这一问题。
仲裁亦为台湾地区处理劳资争议的手段之一。由于台湾迄今未制定劳动法典，出台于1984年7月的《劳动基准法》虽为现阶段台湾最为重要的劳动立法，但该法仅以“规定劳动条件最低标准”[①]为立法目的，并不涉及处理劳资争议的问题，所以，台湾有关劳资争议仲裁的法律规定集中体现在《劳资争议处理法》中。该法对劳资争议仲裁的适用对象、提交方式、机构设置以及仲裁的程序、效力等都作了具体的规定。本文拟结合当今世界劳资争议仲裁立法的现状和趋势，分析台湾劳资争议仲裁制度中若干规定的利弊[②]。
一、劳资争议仲裁的适用对象
要研究台湾劳资争议仲裁的适用对象，首先必须了解台湾劳资争议的分类。
从目前世界各国及地区的情况来看，劳资争议一般有以下几种分类方法：（1）根据劳资争议当事人是否为一定多数及争议内容是否具有共同性来划分，分为集体（团体）争议和个人争议；（2）根据劳资争议涉及的内容来划分，分为劳动合同产生的争议、执行劳动标准产生的争议和遵守劳动纪律（劳动规章）产生的争议；（3）根据劳资争议内容的性质划分，分为维护既定权利争议和争取待定利益争议。由于不同国家和地区在政治、经济、历史、习俗等方面的差异，其划分的侧重点有所不同，工业化的自由市场经济国家多采上述第一、第三种划分方法；改革中的社会主义国家多采第一、第二种划分方法[③]。台湾现行《劳资争议处理法》规定“本法所称劳资争议，为劳资权利事项与调整事项之争议”，而“前项争议（指调整事项争议——笔者注）之劳方当事人，应为劳工团体或劳工十人以上，但事业单位劳工未满十人者，经三分之二以上劳工同意，亦得为劳方当事人”[④]，可以看出，1988年以后，台湾劳处法扩大了自身的调整范围，改变了以往以处理调整事项争议为限的立法原则，并明确将劳资争议按其性质划分为权利事项争议（即维护既定权利争议）和调整事项争议（即争取待定利益争议）两大类，其中前者是指劳资双方当事人基于法令、团体协约、劳动契约之规定所进行的权利义务的争议；后者则是指劳资双方当事人对于劳动条件主张继续维持或变更的争议。与此同时，台湾《劳资争议处理法》也按争议是否为劳工团体或一定多数，将劳资争议分为个别争议和集体争议两类。权利、调整事项争议与个别、集体争议的关系为：调整事项争议具有团体性，因而必须是集体争议，而权利事项争议则不受人数的限制，也就是说，不论是个别争议还是集体争议都可能是权利事项的争议。
在上述分类后，台湾《劳资争议处理法》进一步就劳资争议仲裁的适用对象问题作了如下规定：“权利事项之劳资争议，依本法所定之调解程序处理之；法院为处理前项劳资争议，必要时应设劳工法庭”[⑤]；“调整事项之劳资争议，依本法所定之调解、仲裁程序处理之”[⑥]。显而易见，在台湾，劳资争议仲裁制度仅适用于调整事项的争议，从而完全排除了权利事项争议和个别争议。台湾《劳资争议处理法》之所以将仲裁限制于解决调整事项之争议上，主要是基于“行政归行政，司法归司法”、“权利事项归司法、调整事项归行政”的考虑，具体而言，权利事项争议是劳资双方当事人对既存的法令、团体协约、劳动契约而产生的纠纷，仅具有“准司法”地位的仲裁手段无法审理劳动法令、团体协约或劳动契约中所规范劳资双方应遵守的权利义务等相关事宜[⑦]。与其相反，调整事项争议是劳资双方当事人为确定将来劳动条件等权益应否“调整”（即“变更或维持”），而发生的纠纷，属行政管辖范畴，自然可以适用仲裁手段予以解决。
以上分类及将劳资争议仲裁手段的运用限制于调整事项争议的规定，理论上，具有一定的意义，它符合传统的“三权分立”的立法精神，然而，从该规定多年的实施情况来看，所产生的效果似乎并不尽人意，其最大的问题之一即在较大程度上降低了仲裁对于调解和司法诉讼手段的弥补作用。所谓劳资争议仲裁是指发生纠纷的劳资双方自愿或根据法律规定把争议交给第三者处理，其裁决对双方当事人均有约束力的一种制度。仲裁不但可以防止罢工及其损失，避免进入司法程序而产生的时间与金钱的耗费，同时还有助于增进劳资双方相互了解。仲裁既具有司法救济所没有的及时、简便、低耗费、易执行等优点，又具有调解所没有
的正规性和权威性，因此，自20世纪以来，劳资争议仲裁制度在全世界已被广泛采行，虽然各国及地区在仲裁机构、仲裁规则等方面的立法并不一致，但劳动争议仲裁在处理劳动争议中都占据着一定地位，其中运用最普遍为美国。在台湾，由于实行的是三审终审的司法制度，普通的司法程序不但费时长且费用高，加之在台湾现行劳动立法架构下，协商、调解制度又不完善，因此，仲裁本应有特别重要的意义。然而，台湾《劳资争议处理法》却对仲裁的适用范围作了严格的限制，从而使得仲裁在劳资争议处理中所应发挥的作用大大降低。对于这一缺失，台湾各界已有所体认，该问题也将成为修订《劳资争议处理法》时必须解决的内容之一。
要理顺上述问题，首先必须厘清劳资争议划分为权利事项和调整事项的意义。劳资争议的此一划分最早源自瑞典，其后美、日、新西兰等国纷纷仿效，1988年台湾当局修正《劳资争议处理法》时也加以采用。可是，对于将劳资争议绝对地划分为权利事项和调整事项的做法，台湾部份学者却持异议。他们认为，这种划分只是将问题复杂化，因为现实生活中的各类劳资争议都是密切相关的，许多争议问题实难以划分孰为“权利事项争议”，孰为“调整事项争议”。在某些实例中，主管机关对于究属“权利事项争议”抑或“调整事项争议”曾有不同的认定，更妄论争议当事人双方[⑧]。若真有必要划分，亦不应仅有该两事项而已，是否尚有“非权利亦非调整”之事项，殊为可疑[⑨]。为此，应扬弃现行“调整事项”与“权利事项”的划分方法，给予劳资争议事件明确的处理方式[⑩]。然而，据悉，研拟中的《劳资争议处理法修正草案》并没有扬弃现行立法的分类方法和标准。其次，就明确行政与司法的职掌而言，权利争议事项与调整争议事项的划分的确具有一定意义。倘若修正后的劳资争议处理法依然保持了这一分类法，则应突破现有立法只着眼于司法、行政机关分别处理不同类别劳资争议的做法，通过设立中介团体、机构等扩大仲裁的适用范围，将仲裁机制引入解决权利事项劳资争议之中。纵观世界各国及地区的劳资争议仲裁制度，虽然许多劳动立法都将劳资争议划分为权利事项和调整事项两类，但这些国家并不都完全排除仲裁手段运用于解决劳资争议中权利事项争议的可能。例如，美国《国家劳资争议法》规定，不论权利事项争议或利益事项争议均可交付仲裁；再如，日本《劳动关系调整法》规定，权利事项争议多半应交由法院处理，但亦可交付仲裁[(11)]。因此，以仲裁手段解决权利事项的劳资争议并非无前例可援。台湾可以参照美国的“美国仲裁协会”（American Arbitration Association）及其他先进经验，设计出符合自身需要的劳资争议仲裁模式。
二、劳资争议仲裁的提交方式
（一）劳资争议仲裁的提交方式
在世界各国及地区所确立的劳资争议仲裁体制中，仲裁的提交方式主要有两种：其一为自愿仲裁，即争议双方当事人在对某一事件、某一问题发生争议前约定，或者在争议发生后协商，达成一致意见，把争议自愿交给双方确定的无利害关系的第三者或法律指定的仲裁机构，依法进行裁决；其二为强制仲裁，强制仲裁包括两类，一类是指当事人双方必须依法将争议提交仲裁机构仲裁，但仲裁裁决不具终局效力，当事人可以不服裁决而另行起诉；另一类是严格意义上的强制仲裁，即当事人双方必须依法将争议提交仲裁机构，并且不得对仲裁裁决声明不服，仲裁裁决具有终局效力[(12)]。
台湾劳资争议仲裁的提交属于上述哪一种方式？有学者认为，目前台湾采行的是强制仲裁主义[(13)]。对此笔者不能苟同。台湾《劳资争议处理法》第24条明定：“调整事项的劳资争议，调解不成立者，经争议当事人双方之申请，应交付劳资争议仲裁委员会仲裁。主管机关认为情节重大有交付仲裁之必要时，得依职权交付仲裁，并通知劳资争议当事人”，这一规定充分显示，台湾劳资争议仲裁的提交方式既非单纯的自愿仲裁，亦非单纯的强制仲裁，而是采行自愿仲裁与强制仲裁相结合的折衷立法主义，即在一般情况下，劳资争议由双方当事人申请自愿提交仲裁机构仲裁，但在“情节重大”的情况下，主管机关可以对劳资争议实行严格意义上的强制仲裁。劳资争议仲裁提交方式的双轨制可以说是台湾劳资争议处理制度中较为值得肯定的一项措施，其优点即在于把“当事人自治原则”和“政府干预原则”结合起来。众所周知，在劳资争议仲裁制度的发展过程中，自愿仲裁先于强制仲裁而产生，自愿仲裁是与资本主义上升时期采取“自由放任”经济政策的社会背景相一致的。20世纪以后，各国政府纷纷以干涉的态度介入劳资间的纷争，希望借此改善日益复杂的劳资关系，强制仲裁因此产生并迅速发展。比较而言，自愿仲裁的特点是强调当事人自治，而强制仲裁的特点则是强调社会的共同利益，要求个别利益向社会利益让步，因此，仲裁的两种提交方式各有利弊。为兼采两者的特长，长期以来，部份采取自愿仲裁主义的国家并没有彻底放弃强制仲裁制度，而只是将强制仲裁的运用范围限定于某些关系国计民生及国家安全的特殊行业内的劳资争议，如美国、日本采取的就是这种立法模式。台湾《劳资争议处理法》继承了这一做法，较为合理。令人遗憾的是，该法未对何为“情节重大”作进一步的定义，从而使得主管机关认定“情节重大”的标准漫无界定，行政机关权限过于膨胀[(14)]，不利于强制仲裁制度的真正实施。
（二）劳资争议仲裁的效力
关于仲裁的效力，世界上主要有“或裁或审、一裁终局”、“又裁又审”等几种立法体例。从理论上看，由于劳资争议仲裁的主要目的之一即为省却司法诉讼在程序上拖延费时及诉讼所费不赀的弊端，甚至落得审判结果已是“迟来的正义不是正义”的遗憾，所以，仲裁机关对劳资争议案件所作的裁决应具有终局的法律效力，对双方当事人均有约束力。正是基于这一考虑，台湾《劳资争议处理法》在仲裁效力问题上选择了“一裁终局”的立法体例，即不论是自愿仲裁还是强制仲裁的裁决都是终局的，争议双方当事人都必须自动履行，即便对仲裁裁决有所不服，亦不得且无法向上级仲裁机构或法院申请救济。对此，台湾《劳资争议处理法》作了以下规定：“劳资争议当事人对于劳资争议仲裁委员会之仲裁，不得声明不服。前项仲裁视为争议当事人间的契约，当事人之一方为团体时，视为当事人间之团体协约”[(15)]。“劳资争议经调解成立或仲裁者，当事人之一方不履行其义务时，他方当事人得向该管法院声请裁定强制执行并免缴裁判费；于申请强制执行时，并免缴执行费”[(16)]。对于强制执行仲裁的申请，“非有下列情形之一者，法院不得为驳回之裁定：一，调解或仲裁内容，系使当事人为法律上所禁止之行为者；二，调解或仲裁内容，与争议标的显属无关或性质不适于强制仲裁者；三，依其他法律不得为强制执行者；四，违反本法调解、仲裁之规定者”[(17)]。以上规定明确且具体，较好地解决了劳资争议仲裁的效力问题。但有台湾学者认为，自愿仲裁部份，其仲裁之效力，可使发生终局确定当事人间的未来权利义务关系效果，似乎尚妥。然而强制仲裁部份，将会产生强烈之排斥，其结果，将使劳资争议当事人对该仲裁表不服而提起行政争讼，并非良策[(18)]。
三、劳资争议仲裁机构及仲裁程序
（一）劳资争议仲裁机构的设置
仲裁机构是执行仲裁法律制度和实现仲裁目的的组织保证，它的性质及设置，对仲裁质量和信誉都发生着重大影响。劳资争议仲裁机构一般有常设机构和临时机构之分，常设机构或临时机构，既可以是公设的，也可以是协定的。
台湾劳资争议仲裁机构为临时机构，《劳资争议处理法》第28条规定：“调整事项劳资争议之仲裁，直辖市、县（市）主管机关，应于接到仲裁申请书之日起5日内组成劳资争议仲裁委员会处理”。将劳资争议仲裁机构限制于临时机构是台湾劳资争议仲裁制度中受到质疑的措施之一。所谓临时机构即事先不存在固定的组织、仲裁规则，仲裁庭的组成、仲裁程序的确定都由双方当事人协商确定的机构。临时机构虽然具有灵活方便、节省费用及加快仲裁速度等优点，但也存在着缺乏必要的管理和监督等不足之处。与临时机构相比，具有固定组织及规则的常设机构有以下好处：（1）可以在合同中直接引入某一常设仲裁机构的仲裁规则，从而省却了当事人临时创设新的仲裁程序的麻烦；（2）能够避免临时机构容易产生的当事人选任仲裁员的麻烦；（3）仲裁费用的确定明确且合理；（4）常设机构往往比临时机构更能取得司法机关的信任，这对仲裁裁决的执行是很有助益的。可见，常设机构与临时机构各有优劣，而且恰为互补。比较而言，常设机构应为更理想的仲裁机构模式。基于快速、灵活、柔性地解决劳资争议的考虑，台湾《劳资争议处理法》将劳资争议仲裁机构限定于临时机构。这一规定在立法之初即遭到了部份专家学者的批评[(19)]，其后多年的实践亦表明，临时机构每次均需临时搭配组合，不但难以提高仲裁员的素质，而且对于一般劳资争议及特定事件的掌握和了解都无法深入，加之台湾各基层劳动行政部门人员的素质并不高，因而临时机构只能简单地处理劳资争议问题，其所能发挥的作用有限。
除此之外，在现行劳资争议立法架构下，台湾劳资争议仲裁机构的设置还存在另一弊端，这就是官方色彩过于浓厚，为此，许多台湾学者纷纷建言，必须加强设立辅导民间中介团体组织，发挥其协调处理劳资争议的功能。据此，未来的台湾劳资仲裁机构似有从目前的官方临时性向民间常设性转化的可能。
（二）劳资争议仲裁员的选任
台湾《劳资争议处理法》有数条款涉及仲裁员选任问题，但这并不表示其仲裁员选任制度已臻完善。如前所述，在仲裁效力问题上，台湾实施的是“一裁终局”制，仲裁裁决具有终局效力，当事人不得寻求另外的救济。这一立法显然对仲裁机构的仲裁员所应具有的道德品行和专业素质提出更高的要求，以立法明确规定仲裁人员的资格也就具有特别重要的意义。然而，台湾《劳资争议处理法》虽然规定了仲裁委员必须“公正并富有学识经验”[(20)]，同时也限定了“曾为该争议事件之调解委员”等六大类人员不得担任仲裁委员，[(21)]但前一项规定过于原则，后一规定又类似于回避制度，因此，两者实际上都未对仲裁员的选任资格作有效的规范。在仲裁组成人员选任制度不健全的情况下，劳工行政主管机关在人数或实质权力上都可能占据主导地位，这必将影响仲裁的公信力。
（三）劳资争议仲裁程序
一般而言，劳资争议仲裁程序包括了申请受理、组成仲裁庭、调查取证、开庭及裁决等几个步骤，台湾的劳资争议仲裁程序具体体现在《劳资争议处理法》第24至第28、第32条第36条规定中，主要有以下特点：
第一，调解并非仲裁的必要前提。
与仲裁提交方式一样，关于台湾是否实行调解前置原则问题，有一观点认为，调解为某些劳资争议案件进入仲裁的必经程序[(22)]，对此，笔者不能苟同。实际上，按照台湾《劳资争议处理法》第24条第1、3款的规定，调解和仲裁是两个相对分立的程序，调解不成的劳资争议案，经双方当事人申请，应提交劳资争议仲裁委员会仲裁；未行调解的劳资争议，经双方当事人申请，亦可迳付仲裁[(23)]。因此，台湾并没有采取调解前置原则，也就是说，调解并不是仲裁的必经程序，仲裁可以是独立于调解程序而存在的一种制度。
第二，仲裁程序不受时间的规定。
这一特点也正是台湾劳资争议仲裁制度的一项缺点。台湾《劳资争议处理法》虽然限定了劳资争议仲裁委员会应在接到调查结果及解决方案后7日内开会，但并没有限定仲裁委员会作出裁决的时间，这对劳工是极为不利的。因为法条不明确规定完成仲裁的时间，便有可能造成资方一再拖延解决争议的时间，劳工在经济力量及客观环境都难于支持的情况下，往往只能作出妥协，与资方达成不公平的协议，这不仅有悖于公平原则和实施仲裁的初衷，也为下一次的纠纷埋下隐患。此外，仲裁期限过长也容易为当事人双方的举证增加难度。
综上可见，台湾劳资争议仲裁制度与1988年前相比有了一定的进步，但仍然存在着许多有待改进的地方。据统计，近年来，在调解、仲裁及司法诉讼三种解决劳资争议的途径中，以仲裁寻求处理的比率极低，这一情况显示，台湾的劳资争议仲裁制度已难以适应日趋复杂的劳资纠纷的需要，究其原因，大体有两方面：
第一，众所周知，在国民党退踞台湾后的40多年里，台湾社会一直处在专制统治之下，国民党凭借《国家总动员法》和《非常时期农矿工商管理条例》两大“经济戒严法”主宰台湾的一切经济命脉[(24)]。这种政经体制严重压抑了劳工运动的发展，劳资关系因而显得相对稳定。80年代中期以来，台湾政经情势发生了极大的变化，随着政治民主化和经济自由化、国际化的发展，广大劳工的民主意识日益高涨，劳工运动也呈现出日益复杂和扩张的趋势。据资料显示，1984年台湾劳资争议案件为907件、涉及争议人数9069人，1988年上升至1314件、24237人，1995年更上升至2271件、27342人，其中在1989年，涉及争议人数甚至达62591人[(25)]。此外，劳资争议双方当事人间的冲突也越来越尖锐。面对这一情势，台湾现行劳资争议仲裁制度严格限制适用范围、政府过度干预及行政权过大等立法特点，显然已无法因应。
第二，从台湾劳动立法的发展过程来看，台湾当局对劳资立法的一直未予重视，这从迄今仍没有劳动法典、43年未曾修正劳资争议处理法及直至1984年才颁布劳基法等情况中可见端倪。80年代中期以后，这一状况虽然有所改变，但与其他行政立法相比，劳动立法似乎仍有滞后之嫌，有关劳资争议的立法也不例外。台湾现行《劳资争议处理法》虽然突破了原来以民国时期的法制来调整80年代的劳资纠纷的局面，但受限于当时的立法环境，该法对包括仲裁制度在内的许多制度的规定都留下了不甚周密及不合实际需要的缺陷，对此，当时即有台湾学者明确指出[(26)]。这些弊端在90年代以后，随着台湾社会环境的变化、劳资关系的恶化而日益凸显。
正是基于以上原因，90年代初台湾当局就拟定了《劳资争议处理法修正草案》，但该草案送审迄今已4年，仍毫无结果。
注释：
① 见台湾《劳动基准法》，第1条。
② 据悉，目前台湾《劳资争议处理法修正草案》正送审“立法院”，由于笔者未能获悉该修正案全文，故本文仅以现行法为主要分析对象。
③ 参见关怀主编：《劳资争议处理百题问答》，中国劳动出版社，1994年，第14至17页。
④ 见台湾《劳资争议处理法》第4条第1款及第6条第2款。
⑤ 同上法，第5条第1款。
⑥ 同上法，第6条第1款。
⑦ ⑧ ⑩ (14) 参见李丽霞：“论仲裁相对于司法判决之效力”，载台湾《劳工之友》，第527期。
⑨ (18) 参见吴全成：“诉怨争议仲裁之研究”，载台湾《劳工研究》，第115期。
(11) 参见周信利：“美日劳资争议仲裁制度之研究”，载台湾《劳工研究》，第96期。
(12)同③注，第138至139页。
(13) (22) 参见江伟、肖建国：“劳动仲裁制度比较研究”，载大陆《法律科学》，1995年，第2期。
(15) 同上法，第35条第2款。
(16) 同上法，第37条第1款。
(17) 同上法，第38条。
(19) (26) 参见薛天尧：“现行劳资争议处理法之探讨”，载台湾《劳工研究》，第97期。
(20) 同上法，第30条。
(21) 同上法，第31条。
(23) 同上法，第24条第1、3款。
(24) 参见彭百崇：“台湾的劳工问题与发展的政策方向”，载台湾《劳工研究》，第106期。
(25) 参见邓学良、黄祥坤：“劳资事务民间中介的理论与实务运作探讨”，载台湾《劳工研究》，第119期。同时参见“去年劳资争议件数创近十年新高”，载台湾《中国劳工》，第956期。