宏观税负的成因——基于公共品供求的非正常影响因素，本文主要内容关键词为：税负论文,成因论文,非正常论文,因素论文,供求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，我国税收收入持续高速增长，宏观税负水平也不断提高，由此引发理论界、实务界甚至众多公众的高度关注。笔者认为，基于我国社会经济状况的复杂性，对宏观税负的合理水平进行精确的数值估计是很困难的，但是，可以对现阶段我国宏观税负的决定因素进行研究，进而确定促进我国宏观税负合理化的途径。由于税收是公共品的价格，税负的高低归根结底受制于公共品的供求，因此，本文拟着重从公共品供求视角探讨我国宏观税负的决定因素。影响公共品供求的因素很多，它们最终都会构成对宏观税负的影响，对经济发展水平、工业化和城镇化进程、收入分配状况、社会保障需求等“正常”因素，本文不予深究，而拟将关注重点放在这些因素之外的“非正常”因素上。本文的公共品概念拟取布坎南的观点，即“任何集团或社团因为任何原因决定通过集体组织提供的商品或服务，都将定义为公共商品或服务”，①而不过多纠结于物品的描述性特征。
一、我国宏观税负的现状
我国的宏观税负有不同口径之分，其区别在于所包含的政府收入类别不同。笔者认为，按照收取和使用方式划分，应归入广义税收收入的政府收入包括：规范的税收收入、非税收入、政府性基金收入(不含国有土地使用权出让金收入)、社会保险基金收入和预算外收入，而宏观税负也应当是这些政府收入之和占GDP的比重。由表1可见，2000年以来政府收入绝对额呈大幅上升趋势，宏观税负水平稳步提高，由2000年的22.23％增加到2011年的29.62％。表2为部分OECD国家的宏观税负，将我国的宏观税负与这些国家的宏观税负相比较，粗略来看，②考虑到经济发展水平，我国的宏观税负并不算低。但是，即使如此，财政支出压力大的声音仍然不绝于耳，造成这种状况的原因又是什么?能否通过采取相关措施促进我国宏观税负的合理化?本文拟从公共品供求的“非正常”影响因素入手，对我国宏观税负水平的形成进行分析。
二、公共品供求的“非正常”影响因素对我国宏观税负的影响分析
公共品的供给和需求会直接决定宏观税负水平，而公共品供给和需求的影响因素众多，如前所述，公共品供求的“正常”影响因素会影响宏观税负，而公共品供求的“非正常”影响因素同样会对宏观税负水平构成严重影响。公共品供求的“正常”影响因素所带来的宏观税负提高是正常的，而公共品供求的“非正常”影响因素所带来的宏观税负提高则是不正常的，遏制这一种宏观税负的提高最终会带来宏观税负水平的合理化。作用于我国宏观税负水平的公共品供求的“非正常”影响因素主要包括如下几方面：
(一)公共品供给与公共品需求的脱节
公共品供给应响应公共品需求，在数量和结构上满足公共品需求者的要求。公共品供给与公共品需求脱节，一方面会因政府供给公众不需要的公共品而耗费多余的财力，另一方面还会导致由于剩余的供给资金短缺使得公众真正需要的公共品无法足量供给，从而产生必要财政资金短缺的表象，进而为过度筹集税收收入提供看似正当的理由。
一般而言，公共品供给的决策机制主要包括集体决策和集中决策两种方式，集体决策指公共品的供给由选民投票决定，而集中决策则指公共品供给由政府部门或官员等权威人士决定。当前我国的公共品供给决策主要是集中决策，即由政府来决定公共品供给的数量和结构，在这种决策下，如果要做到公共品供给与公共品需求相符，首先必须有有效的机制使得公众能够表达其公共品需求偏好，其次必须有有效的机制保证政府能够响应和尊重公众的公共品需求偏好。在我国，这两方面的机制都不健全。首先，公共品需求的偏好显示机制缺失。虽然我国目前正在不断推进公众偏好显示机制的改革完善，如完善人民代表大会制度、建立各种政府听证制度等，但这些变革尚不足以系统全面地反映公众对公共品需求的偏好，政府缺乏了解公众公共品需求偏好的必要途径。其次，公共品供给对需求的响应保障机制缺失。当前我国政府官员主要由上级任命，基于政府官员的理性人角色，其自然会努力迎合上级偏好，而倾向于无视公众的偏好。正是基于上述原因，我国目前存在公共品供给与需求脱节的现象，进而增大了对财政收入的需求，推动了宏观税负的提高。
表3和表4分别为我国和部分OECD国家的社会保障、文教卫生支出占财政支出的比重，可以看出，2006年OECD国家的这一指标大多接近或超过60％，即使是其中的发展中国家也是如此，低于50％的只有韩国，但也达到了41.6％，而我国至2011年该指标也才达到31.16％。虽然我国人均收入较低、与其中的许多国家处于不同的发展阶段，无法直接比较，但该指标如此大的悬殊也足以说明我国政府的公共品供给存在社会保障、文教卫生支出比重过低的问题。之所以如此，是因为基于我国的机制，政府官员一般更关注能够吸引投资、提高GDP的公共品如基础设施建设等，其为提供这些公共品耗费了过多的财政资金，而资本相对不偏好的社会保障、文教卫生等公共品就被忽略了。但随着社会的进步，公众对这些与民生密切相关的社会性公共品的需求日益强烈，迫使政府只能再获取更多收入来增加其供给，从而形成了增加财政收入的压力。
(二)中央与地方财力与公共品供给责任的错位
1994年分税制改革后，中央财政收入比重大幅提高，1993年中央财政收入和地方财政收入的比例为22∶78，至2011年，该比例保持在49.4∶50.6的水平③。在这种收入分配状况下，地方财政支出占全部财政支出的比重呈逐年上升之势，从1994年的69.70％一直上升到2011年的84.9％，④一些本应由中央政府负担的外溢性较强的公共品如义务教育支出、优抚支出等，其费用大部分由地方财政支付，虽然中央政府以转移支付的形式给予了地方一定的补助，但这种财力与公共品供给责任的错位仍给地方政府带来了极大的财政压力。迫于这种压力，地方政府将“税收任务”这个手段几乎用到了极致，税收任务在一级级地方政府手中层层加码，且常常因为“一票否决”机制成为税务机关的紧箍咒，这种状况使得地方各级税务机关只能通过大力加强税收征管来维持居高不下的税收增长率，从而提高了宏观税负。
(三)非税收入使用偏差
这里所谓的非税收入系指广义的非税收入，即包含政府性基金在内。这些非税收入中的相当部分，其收取依据的是政府权力，而使用方向则是公共品供给，因此，其与税收性质相似，可以被认定为准税收收入。相对于规范的税收而言，非税收入在使用上存在一定问题。首先，专款专用的非税收入过多可能加剧公共品供给与需求的脱节。一些非税收入如政府性基金，其往往是专款专用的，这本无可厚非，但若专款专用资金过多，则可能导致政府收入使用上的条块分割，资金指向的公共品与其他公共品无法统筹供给，从而造成这些公共品的过剩供给。其次，非税收入在管理和使用方面的透明度较规范税收差，因此在使用方向和使用效率上可能出现问题。这就可能导致整体政府收入中的一部分公共品供给效率较低，从而为了满足正常的公共品需求就需要更多的政府收入。由表5可见，近年来我国规范税收收入占全部政府收入的比重一直不到65％，导致在一定程度上会由于非税收入的使用偏差而增加对政府收入的过多需求。
(四)财政幻觉对公共品需求规模的放大
财政幻觉的实质是，公众误以为以比实际更少的税收成本从公共品上获得了比实际更多的收益，换言之，就是由于某些原因的存在，公众的主观感受发生了偏差，低估了为享受公共品而付出的真正的税收成本，或高估了自己所获得的公共品的价值。在存在财政幻觉的情况下，公众就会误以为单位公共品的价格很低，从而产生更多的公共品需求，也进而在无意识的状态下缴纳更多的税收。
财政幻觉的产生及其严重程度是与某些条件相关的。首先，公众并不清楚自己所承担的税收数额；其次，公众对公共品给自己带来的利益存在过于乐观的估计；第三，公众对于公共品供给规模与自身负税数额的关系存在一定程度的漠视。而在现阶段的我国，上述条件恰恰能够成立。
首先，我国的主体税种是间接税，公众并不清楚基于税收转嫁自身所需承担的税收。2012年，我国增值税、消费税和营业税之和占规范税收收入的比重高达54.11％，企业所得税占规范税收收入的比重为19.54％，个人所得税占规范税收收入的比重为5.82％。⑤这种税制结构导致：公众负担的大量的间接税被自动包含于商品价格之中，很难感知；即使是作为直接税的企业所得税也是以企业为主体缴纳的，相关纳税人个人的主观感受不够强烈；由纳税人个人直接缴纳从而可能会对纳税人主观感受造成直接影响的个人所得税占比很低，且其中的很大部分是源泉扣缴而非纳税人直接支付，也会在很大程度上缓和纳税人因纳税而产生的负面感受。鉴于此，我国公众在很大程度上会低估自己负担的税收数量。
其次，预算透明度差，公众不清楚公共品的供给成本。近年来，我国的预算制度正朝着更加规范的方向迈进，但预算透明度仍然较差。由于公众不清楚各项公共品的供给成本，进而更倾向于关注从公共品所获得的收益，而忽视所付出的税收成本。与此同时，政府官员作为理性经济人，也会以自身收益最大化作为行事原则，追求预算最大化。根据尼斯坎宁的官僚产出模型，官僚会努力将公共品产出设定在高于有效产出的水平上，所用方法之一即通过大力宣传等手段使得公众以为自己从公共品中所能够获得的收益高于实际收益。鉴于上述原因，在一定程度上，我国公众存在高估公共品价值、低估公共品成本的倾向。
第三，计划经济时期形成的“大政府”思维在当今社会仍留有烙印，公众较为习惯政府对社会和经济的干预。当社会经济出现问题时，公众倾向于要求政府出面干预(即提供某种公共品)，却很少考虑政府提供这些公共品的开支问题，或即使想到也觉得那是政府自己的事情，而很少将其与自身承担的税额挂钩，即我国公众对公共品供给规模与自身负税数额的关系存在相当程度的漠视。
因此，财政幻觉在我国是存在的，它放大了对公共品的需求，从而拉动公共品供给，也自然对财政收入的提高提供了动机。
(五)地方政府间的标尺竞争对公共品供给规模的放大
Besley和Case(1995)对选举过程中的标尺竞争进行了研究，认为由于选民与竞选者之间的信息不对称，选民并不知道竞选者在位时的真正表现，因此会依据相邻地区的状况来评价本地竞选者的表现，这种状况使得竞选者在决策时除考虑本地区的情况外，还会考虑其他地区的情况，以保证与其他地区相比，本地区的相对状况良好，这会导致不同地区之间的标尺竞争。⑥我国同样存在标尺竞争，只不过由于我国地方政府官员的任免是由上级决定的，因此，标尺竞争由西方国家的自下而上推动变为了自上而下推动。⑦标尺竞争的存在，使得我国一地的公共品供给会受其他地方同类公共品供给的影响，从而形成地方政府间的财政竞争。地方政府官员为了在能够决定其升迁的上级眼中有良好表现，会在公共品供给方面相互模仿竞争，影响一地公共品供给规模的变量除本地的公共品需求外，还有其他地区公共品的供给规模。同时，地方政府会努力提高当地的GDP和就业等指标，而为了达到这个目的，必须争夺更多的资本流入。为此，各地纷纷增加资本所偏好的交通、通讯等基础设施的供给，从而使这类公共品的供给超过当地的正常需求。这些都会驱使地方政府不遗余力地获取收入，进而提高宏观税负。
三、结论
我国近年来宏观税负的大幅提高除受“正常”因素的影响外，公共品供给与公共品需求的脱节、中央与地方财力与公共品供给责任的错位、非税收入使用偏差、财政幻觉对公共品需求规模的放大、地方政府间的标尺竞争对公共品供给规模的放大等“非正常”因素的影响也是不可忽视的。通过对影响宏观税负的“非正常”因素的治理，可以使公共品供给更顺应于公共品的正常需求，进而适当挤出宏观税负水平中的不合理部分。
对上述“非正常”因素的治理是一个系统复杂的工程，需要采取许多相关措施，包括建立和健全公共品需求的偏好显示机制和公共品供给对公共品需求的相应保障机制、适当调整中央与地方之间事权与财力的分配、进一步规范非税收入、提高预算透明度、调整税制结构、优化政府官员的考核机制等。我国应当对上述改革措施进行细致分析，研判其可行性，分阶段、分步骤地对相关因素进行优化和改良，以逐步促进宏观税负的合理化。
注释：
①[美]詹姆斯·M.布坎南《民主财政论》，商务印书馆1993年版。
②实际上，即使是OECD等国际组织统一发布的统计数据，各国的税收指标口径也很可能存在不同，且其口径很可能与我国的税收指标口径不同，因此，笔者认为，不做深入研究，仅仅对宏观税负水平进行简单的数据比较即得出精确结论是不够严谨的，因此此处仅是粗略比较。
③④《中国统计年鉴2012》。
⑤《中华人民共和国2012年国民经济和社会发展统计公报》，国家统计局网站2013年2月22日。
⑥BESLEY,T.& CASE,A.,1995,Incumbent Behavior:Vote-seeking,Tax-setting,and Yardstick Competition,The American Economic Review,85(1).
⑦张晏、夏纪军、张文瑾《自上而下的标尺竞争与中国省级政府公共支出溢出效应差异》，《浙江社会科学》2010年第12期。
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