依法执政与加强党的执政能力建设，本文主要内容关键词为：党的执政能力建设论文,依法执政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在现代法治国家，执政党在法治的框架内发挥重要的作用，有依法执政的责任与义务。中国共产党十六届四中全会审议通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的规定》提出了依法执政、不断完善党的领导方式和执政方式这一党建中的重大课题，明确了依法执政既是加强党的执政能力建设的重要内容，也是党巩固执政党地位的根本保证，对加强党的执政能力建设具有十分重要的意义。
一、政党依法执政的深刻内涵
依法执政是现代民主法治国家的一项基本原则，是现代法治对执政方式的要求，执政方式是执政党控制国家权力的途径、手段和方法，①执政党的执政方式决定着法治的实现程度，执政党执政能力的高与低，不仅仅表现为刚性的执政与自上而下的指令，更体现在法律的自觉维护和法治的自觉践行。法治的核心是对国家权力的规范和公民权利的保障，一个政党要管理一个国家，必须通过立法、行政和司法来分配国家权力，来建立社会政治、经济、文化、军事以及社会生活各个领域的运行规则，通过法律合理地配置和有效地制约公共权力，实现对政党领导过程的规范化和制度化。因此，执政党依法执政的过程，就是推进依法治国和逐步实现法治的过程。依法治国是依法执政的基础，依法执政是依法治国的要求。从中国共产党十五大提出依法治国、改革和完善党的领导方式及执政方式，到十六大提出实现中国共产党的领导、依法治国与人民民主的有机统一，体现了中国共产党对依法治国重要作用的充分认识。十六届四中全会在“贯彻依法治国方略提高依法执政水平的论述”中，明确将依法执政作为加强党的执政能力建设的重要内容，为进一步推进党的领导方式和执政方式的改革与完善指明了方向。
法治国家的建设和依法治国目标的实现是一个过程，依法治国的前提是符合宪法、体系协调的法律。依法治国的目的是使国家权力得到有效的限制与规范，使国家权力保持在合理的范围内、严格按照法律规定的程序运行，既不能过度膨胀，也不能过度弱小。宪法是国家的根本大法，它规定国家权力的组织与运行以及公民的基本权利，具有最高的约束力，一切法律、行政法规、地方性法规都不能与宪法相抵触。通过宪法的实施可保证法律体系的协调和统一。要实现依法治国的目标必须发挥宪法的作用，依法治国的核心是依宪治国，依法执政首先要依宪执政，宪法在依法治国和执政党对国家的领导中居于核心地位。中国共产党作为领导党和执政党，其领导和执政地位是我国宪法所确认的政党制度的主要内容，是我国政党制度的基本特征，中国共产党对国家的领导是通过执政来实现的，领导党的宪法地位，决定了它必须依法执政，依宪执政。执政党对宪法和法律的遵守是衡量我国法治水平的重要标志，要依法执政，政党就应当接受宪法和法律的规范，严格按照宪法和法律的规定来行使自己对国家和社会的领导，通过完备的制度和法律体系来治理国家。由于政党是政治组织，不是国家政权机关，不能党政不分地以直接行使国家权力的方式来执政。
政党的领导是政治领导，政治领导是全党的领导，不是党的个别人、个别组织的领导。②法治是政党领导方式转变的必由途径，政党对国家的领导只能是通过和运用法律制度来实现。在新的形势下，政党的执政方式就是通过法律合理地配置和有效地制约公共权力，实现政党领导过程的规范化和制度化，以宪法和法律来制约权力，使“权力的自由行使受到规则的阻碍，这些规则迫使掌权者按一定行为方式行事”③。这种领导方式和执政方式转变的客观性，要求实现政党执政权力运行的规范化和制度化。
政党的执政是领导和支持人民掌握国家权力，实行民主选举，组织各级国家权力机关，在组织国家政权及以此为基础管理国家和社会事务时，政党运行过程的权限、方式和程序应具有宪法和法律依据，必须遵守宪法和法律的规定。政党要善于使其政治主张通过法定程序成为国家意志，从制度上、法律上保证政党的路线方针政策的贯彻实施，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变。
政党对国家行政机关的领导要突出在督促、支持和保证国家机关依法行使职权，保证公民和法人的合法权益。政党对司法工作的领导是支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权，以保证司法公正为目标，推进司法体制改革。
在加强政党执政能力建设的过程中，首先要坚持政党在宪法和法律的范围内行动，负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，在贯彻实施宪法上为全社会作出表率。要高度重视法律的制定和实施，要善于通过法律正确认识、选择和协调各方面的利益关系，为最大多数人谋求最大的利益。通过法律的实施，保护合法利益，抑制非法利益，维护最广大人民群众的根本利益。这是政党在新形势下的执政方式，即依法执政。宪法是国家的根本，党的执政地位的合法性来源于宪法，宪法设计了人民代表大会制度的政体模式，宪法是党执政的首要保障和根据。依法执政首先要依宪执政，政党对国家的领导只有通过宪法所确立的国家权力结构来实现，不能在宪法之外形成另一套权力系统。通过依法执政，提高人民群众对政党执政能力的认同，提高执政的科学性和有效性，稳妥有序地提高政党依法执政的能力。
二、目前中国共产党在依法执政方面存在的主要问题
政党领导方式与执政方式的改革，最根本的是要把坚持政党的领导、人民当家做主和依法治国有机地统一起来，这既是发展社会主义民主政治的需要，也是政党依法执政的要求。
在中国现行的政治体制结构内，执政党居于领导核心地位，在这一体制内的其他机构如行政、司法机构均附着于执政党的机构。执政党对中央权威的强调，体现在国家政治制度和组织结构的集权性上，执政党中央通过地方和部门的党组织，通过各种政治、组织渠道，分层次地把地方和部门上的各个系统稳定地掌握起来，④从中央到地方构成了一个完整统一的组织系统。虽然执政党所创造和领导的当代中国政治制度具有自我调节、自我创新的功能，但把依法执政放在加强政党执政能力建设的视角重新考量，在实现政党的依法执政方面仍存有一定的问题。
首先，党章规定“党要在宪法和法律范围内活动”；现行宪法也明确规定“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织，都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，“任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权”。这些规定为中国共产党依法执政提供了一条至关重要的原则，包含了制约党的行为的依据，标志着党的执政理念已达到了一个新的高度。然而，这些规定作为原则性依据，并没有解决对党在宪法和法律范围内活动的宪法监督和宪法程序问题，虽规定对一切违反宪法和法律的行为必须予以追究，但追究的程序性条款在我国宪法中并没有规定，除了依靠党及其组织和成员的主动自觉遵守外，没有具体的规定和制度支撑，没有宪法的强制性保障，缺乏在宪法层面对执政党违宪行为的制约和监督，它的宪法实践没有引起应有的关注。
其次，在我国，党组织本身事实上已构成一种社会公共权力，相对独立于国家组织而又超越了国家组织。⑤党法关系处理不当，以党代政的情况客观存在，党直接或间接行使着由国家政权机关行使的国家权力，宪法对权力的制约没有及于党的权力，党的法律责任难以确定。表现在：一是党在政治体制中的领导核心地位，形成了党对行政事务的包揽，在实际的运作中体现在直接以党内的指令、文件代替法律来管理国家事务。由于这些指令、文件存在一定的技术性问题和合法性问题，不仅大大影响、阻碍了宪法和法律对国家的治理，也分散了党对大政方针的关注，⑥使这些指令、文件脱离了法律的监督，甚至在内容上与宪法和法律相抵触，危害了党的依法执政。二是对“一府两院”组成人员的人事管理制度在实践中还是任命制和党组织推荐主导下的选举制相结合，这很容易形成自上而下授权的集权化政治管理模式，使政治权力运行的规则容易贯穿着上级意志和长官意志，违反法律规定，甚至牺牲法律规则，以人治取代法治，其结果只能是损害宪法的权威、降低党的威信，这与依法执政的要求是相悖的。三是错误理解“党领导一切”的原则，认为党的领导是绝对的、全面的、不可分割的，没有例外的必须服从，导致了党的领导超越了宪法和法律，对国家机关实施任意的、绝对的控制，使党的权力凌驾于权力机关、行政机关、司法机关之上的情况仍然存在。例如，一些依照宪法和法律应当由权力机关决定的重要事项，由党组织决定后直接实施，或者先经过党组织审查、讨论、修改和批准后，再提交权力机关通过，使权力机关的法定权力难以有效实现，权威得不到切实保障，妨碍了权力机关职能的实施，给依法治国带来了不少问题，出现了以党代政与人民当家做主原则相悖的矛盾。再如，在司法机关之上有党的政法委员会，出现了一些事无巨细地包揽司法、干预司法程序、审批案件的现象，这种领导方式是指挥式领导而非法律的领导，是直接的领导而非间接的领导，党对司法领导的具体化，实际上损害了党的领导，影响了司法的独立和公正。
其三，中国共产党十六届四中全会指出，要贯彻依法治国的基本方略，加强对权力运行的制约和监督，改革和完善党的领导方式。对权力的制约和监督应是在宪法层面对党的权力运行的制约和监督。宪法是防范权力滥用的制度屏障，通过对权力的具体限权、控权来保障把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。党的领导地位和权力运行只能在宪法的制约之下实施。宪法的制约作用应该是以规范权力的行使范围和行使方式以及通过司法审查救济的积极制约，这就需要完善规范党执政行为的法律制度。由于我国宪法在对党的权力运行方面制度的缺失，对党的权力的制约和监督就显得更加粗疏，如最能约束党的权力、反映执政过程透明度的程序性规定至今未能出台，在很大程度上为党的权力行使的任意性提供了条件，使党的权力的随意性较大，往往以政策代替法律，造成了党大于法的社会心理，与党的依法执政、加强党的执政能力建设的初衷完全背离。再如，我国宪法规定的我国政党体现是“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”，各政党的法律地位是平等的。从政党理论上讲，参政党与执政党之间不具有隶属关系，限制和抵制执政党可能出现的违宪行为，是参政党的权利和义务。我国宪法在原则性规定政党体制的同时，没有明确执政党、参政党的法律地位，没有赋予参政党在组织体制上的独立及对执政党的主张、政策、行为提出异议的监督权利，使参政党的作用得不到应有的发挥，这既不利于执政党的正常活动，也妨碍了依法执政的正确实施。
三、依法执政方式的改进和完善
十六届四中全会对依法执政的提出，意味着执政党在丰富执政能力的内涵、提高执政能力、改进执政方式、完善执政方式等方面有了更为清晰的认识，标志着执政党的领导方式有了新突破。要依法执政，执政党就应当接受宪法和法律的规范，严格按照宪法和法律规定来行使自己对国家和社会的领导，通过宪法制度和法律体系来治理国家。依法执政是加强执政党的执政能力建设的核心，是时代和人民的要求，是关系到中国社会主义事业的兴衰成败和国家的长治久安的重大战略课题。只有不断解决好这一课题，才能保证执政党在建设中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强的领导核心。
在现阶段，依法执政的改进和完善主要应集中在以下几个方面：
(一)实行政党领导的法治化，将政党领导纳入程序化、制度化和规范化的范畴
首先，要确定执政党的主张、政策上升为国家意志的法定程序。执政党对国家领导的实现，是以合乎宪法和法律的规定为前提的，执政党的领导主要是指政治组织和政治政策的领导，要实现这个领导，必须遵循法律程序，将党的主张和政策通过法定程序上升为法律，变成国家意志，是党在宪法和法律范围内活动的基本保障。经过法定程序能够避免党的主张和政策与宪法和法律的抵触，这个程序应由宪法来确定。执政党的主张和政策在经过法定程序上升为法律、变为国家意志前，可以考虑先就主张和政策，由专门小组自上而下地广泛征求和听取社会各界的意见和建议，在集中意见和建议的基础上，再形成法律议案，向国家权力机关提出，然后由国家机关机关依程序作出决定。
其次，以法律的形式规范政党的执政行为，在宪法和法律上明确执政行为的内容、方式和程序，解决执政党的权力与国家权力的冲突。
此外，在立法上要对执政行为及执政过程的监督程序、对违法执政行为的认定和追究程序、追究对象、追究方法、处理方法等予以明确规范。
(二)发扬党内民主，加强党内民主的制度化、规范化、程序化建设
“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”⑦中国共产党的执政地位，决定了我国的民主化、法制化在很大程度上取决于中国共产党自身的民主化，而党内民主在加强党的执政能力建设、依法执政方面起着关键作用。因为作为执政党容易导致权力过分集中，不仅难以从制度上为依法执政提供强有力的保证，而且容易形成只对上级负责，使服从法律、在宪法和法律范围内活动的原则落不到实处。同时，权力过分集中于各级党组织，很容易形成党政不分、以党代政，出现权力的滥用。因此，通过改进和完善党的民主制度，把党的各级组织和领导置于全体党员的监督之下，才能保证把担负国家机关公职的党员置于国家法律的制约和监督之下。
改进和完善党内民主，一是要切实保障党员的民主权利，保障党员对党内事务有更多的了解和参与。二是要完善党内选举制度，使党员充分了解被选举人的情况，保证选举充分体现选举人的意志，实行差额选举。三是要完善党的代表大会制度，维护代表大会的权威性和合法性，制定和完善党的代表大会规则、程序和制度。四是要健全和完善各级党组织的议事和决策机制，改进和完善党内监督制度。党内监督的实质是党从遵守宪法和法律出发进行的自我约束和自我完善。对党的代表和担任职务的党员，实行履行职务公开化和述职制度，完善惩戒和罢免制度，对党员代表和担任职务的党员的违法、渎职和不作为进行惩戒，明确罢免标准，使其树立科学的依法执政观念。
(三)完善制约和监督执政党的权力运行的机制
加强对执政党的权力运行的制约和监督，是改革和完善执政党的领导方式、推进依法执政和决策的科学化、民主化的要求之一。宪法对权力的制约应当及于执政党，执政党需要接受监督尤其是需要接受权力机关的监督，只有以权力制约权力，才不至于使执政党滥用权力。⑧
对执政党的权力运行的制约监督，可以在以下方面予以逐步的完善：首先，用权利监督权力。这是一种外部监督，权利的行使主体包括公民、党员、法人组织和参政党。宪法和法律应对监督的程序、方式、内容、控告申诉程序等作出明确的规定。在政党立法时除规定党的执政地位外，还应规定各民主党派的政治地位、政治权利、政治义务、政治责任，保证民主党派参政、议政、监督的权利。同时，应完善新闻舆论监督和申诉控告制度。其次，权力制约权力，即用国家权力制约执政党的权力。国家权力和执政党的权力都是宪法规定的，现代宪法与宪政的核心内容就是对权力的限制，国家权力和执政党的权力首先必须受宪法和法律的制约，国家权力以宪法和法律为依据来制约执政党的权力，体现的是相互制约和相互支持的关系。国家权力对执政党的权力进行制约，可以从法律层面防止执政党的权力运行的混乱，其作用存在既能保障执政党有效地依法行使执政权，又能防止和排除执政党在受到某些政治势力或个人控制时，滥用权力。第三，充分发挥宪法的功能作用。宪法的功能在于授予权力并限制权力，宪法在制约和限制党的权力方面可采取两种方式：第一种方式是限制执政党的权力范围和行使权力的方式，明确各级党组织的权力界限。执政党只能在宪法规定的权力范围内行事，不能超越宪法设置的权力范围：第二种方式是按照一定的标准对执政党的权力和国家权力进行划分，实现权力配置方面的分权与制衡。第四，完善政党制度，实行政党的财政经费公开制度，坚持政党的主张和政策不得同宪法和法律相违背的制度。为此，宪法应将政党的行为纳入审查的范围，授权一定的国家机关审查政党的主张、政策和行为是否符合宪法，并对一切可能的违宪行为进行审查和追究，使违宪审查权在实践中得到有效实施，以维护宪法的尊严和权威。
(四)正确处理好党政关系，推进党政机构改革
党政关系是执政党与国家公共权力之间的关系，所谓国家公共权力，在我国包括立法权、行政权和司法权，是人民代表大会制度下的“一府两院”形式。执政党对人大和“一府两院”的领导主要体现在思想上、政治上和组织上。十六届四中全会在“贯彻依法治国方略提高依法执政水平”的论述中，明确界定了执政党对立法权、行政权和司法权领导的原则，为进一步明晰执政党和国家公共权力的职能，实现真正的党政职能分开，从体制上理顺党政关系指明了方向。
为此，在加强执政党对立法工作的领导时，首先要通过人大制度有机地实现执政党的领导与依法执政的统一，在更大的范围和更高的层次上实现执政党对国家的政治领导、组织领导和思想领导，这种领导应在宪法和法律范围内进行，不允许有超越宪法和法律的特权。执政党的各级党组织在支持人大、政府和审判机关、检察机关依法行使职权的同时，要善于通过这些机关中的党员和党组织来贯彻党的符合宪法和法律的决策和部署，在党政机构设置方面，切实解决党政领导成员的分工重叠问题，撤并党委和政府职能相同或相近的部门，以提高依法执政效率、降低执政成本，在依法执政的原则下，推进政治体制改革。
依法执政，加强党的执政能力建设，就是为了维护执政党的先进性。提升执政党的先进性，是解决党政不分的治本之源。执政党的先进性对其干部队伍建设提出了更高的要求。只有提高广大党员的依法执政观念，严格遵守宪法和法律，不断提高党员的模范执法作用，才能实现整个执政党的执政能力的提高和执政基础的稳固。
注释：
①王长江：《现代政党执政规律的研究》，上海：上海人民出版社，2002年版，第122页。
②周永坤：《依法治国建设社会主义法治国家理论研讨会述评》，载《法制与社会发展》，1997年第2期。
③[美]博登海默：《法理学：法律哲学法律方法》，北京：中国政法大学出版社，1999年版，第358页。
④朱光磊：《当代中国政府过程》，天津：天津人民出版社1997年版，第475页。
⑤金太军：《新世纪中国政治体制改革若干重大问题的思考》，载《江苏行政学院学报》，2001年第3期。
⑥孙力、邢喜涛：《开辟人类政治文明的新历程——学习江泽民政治文明论述》，载《莱阳农学院学报》(社科版)，2003年第2期。
⑦江泽民：《在中国共产党第十六次代表大会上的讲话》，2002年11月8日。
⑧石柏林、袁媛淑：《对执政党监督的比较研究》，载《人大研究》，2002年第7期。
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