关于村委会选举选民登记的几个法律问题——对省级村委会选举法规一个方面内容的比较与评析，本文主要内容关键词为：村委会论文,几个论文,选民论文,法律问题论文,省级论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF28 文献标识码：A 文章编号：1000-2456(2004)01-0096-06
选民登记是组织和进行村委会选举的基础性工作和必备的法定程序。根据村委会组织 法的有关规定(注：村委会组织法第12条规定：“有选举权和被选举权的村民名单，应 当在选举日的二十日以前公布。”第14条规定：“具体选举办法由省、自治区、直辖市 的人民代表大会常务委员会规定。”)，在村委会选举投票之前必须进行选民登记，选 民登记的具体办法由各省、市、自治区的人大常委会规定。现行的省级村委会选举法规 (注：自1998年村委会组织法颁布以来，迄今为止，我国大陆省级地方都已对村委会选 举进行了立法，其中有25个省级地方专门制定了村委会选举办法，另有6个省级地方在 实施村委会组织法办法中对村委会选举进行了规定。)都对村委会选举的选民登记问题 作了规定。这些规定既有许多相同的地方，也有不少差异之处。本文试就其中的几个问 题对其作一比较与评析。
村委会选举中的选民登记，是指村民选举委员会按照有关法律法规的规定，对在本次 本村村委会选举中哪些村民具有选民资格进行认定的活动和对全村具有选民资格的村民 进行人数统计的工作。按照村委会组织法第12条关于“年满十八周岁的村民，不分民族 、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选 举权和被选举权；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”的规定，在村委会选举 中，对某一村民是否具有选民资格(注：我国学术界普遍的说法是把拥有选举权和被选 举权与具有选民资格混为一谈，有的还把选民资格说成是选民拥有选举权和被选举权必 须具备的条件。而我们认为这二者是有区别的，二者的关系应该反过来说，拥有选举权 和被选举权是取得选民资格必须具备的条件，而且拥有选举权和被选举权并不是具有选 民资格的充分条件，只是具有选民资格的必要条件。选民资格不是拥有选举权和被选举 权必须具备的条件，而是具体参加某次某地选举的资格。无论在县乡人大代表的直接选 举中，还是在城乡基层群众性自治组织成员的直接选举中，拥有选举权和被选举权的公 民、居民和村民，要取得本次本地选举的选民资格，都还必须具备一定的精神条件和属 地条件。正在发病期间、不具有完全行为能力的精神病人虽然拥有选举权和被选举权， 但不具有能够参加选举的选民资格。虽然拥有选举权和被选举权不受居住期限的限制， 但我们无法想象一个暂时去某外地出差、办事或治病的人可以取得参加当地人大代表和 基层群众性自治组织选举的选民资格。)进行认定的基本判断标准，是看他(她)是否具 备年龄条件(年满18周岁)和政治条件(未被剥夺政治权利)。然而，仅仅根据这一基本判 断标准是无法最终判定某一村民在本次本村村委会选举中是否具有选民资格的，因为具 有选举权和被选举权的村民还必须具备精神条件(不是发病期间的精神病人)和属地条件 (系本村村民)，才能够取得本次本村村委会选举的选民资格。就选民登记来说，这就涉 及到精神病人的登记问题、外出村民的登记问题和户口不在本村村民的登记问题。
一、精神病人的登记问题
我国1954年宪法规定：“中华人民共和国年满十八岁的公民，不分民族、种族、性别 、职业、社会出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举 权。但是有精神病的人和依照法律被剥夺选举权和被选举权的人除外。”我国1982年宪 法即现行宪法规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、 职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权 ；但是，依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这其中最大的变化就是现行宪法删除了 “有精神病的人除外”。“这一变化很好，是中外宪法史上的一个创举，因为精神病患 者并不是没有选举权，而是因为患病不能行使选举权，同时许多精神病患者其患病是间 歇性的，一旦病愈就可以行使选举权，所以我国宪法的这一变化有利于更充分地保障选 举权的普遍性。”[1](p642)有人认为：事实上精神病患者是没有选举权的[2](p101)。 但在我们看来，选举权是一项法定的政治权利，法律规定有则有，法律规定无则无，不 存在法律与事实不同或分野的问题。因此，依照我国现行宪法的规定，选举权和被选举 权是公民的一项基本政治权利，除了被剥夺政治权利的人之外，每个年满18周岁的公民 都有选举权和被选举权，即便是不具有完全行为能力的精神病人也有选举权和被选举权 。
一般说来，一项权利的行使，要求权利主体不仅具有权利能力，而且具备行为能力； 没有行为能力，主体往往自己不能行使权利。尽管在有些法律关系中行为能力与权利能 力可以分离，主体只要具备权利能力就可成为法律关系的参加者(如在继承法律关系中) ，但在选举法律关系中，鉴于选举权的行使是一项重要而又十分复杂的公民政治行为， 公民要独立参加到这种法律关系中，除了必须具备权利能力要件，还必须具备行为能力 要件，二要件缺一不可[3](p348)。我国民法通则第13条规定：“不能辨认自己行为的 精神病人是无行为能力人，由他的法定代理人代理民事活动。不能完全辨认自己行为的 精神病人是限制行为能力人，可以进行与他的精神健康状况相适应的民事活动；其他民 事活动由他的法定代理人代理，或者征得法定代理人的同意。”但这一规定仅只是就公 民的民事行为作出的，只适用于民事领域。在政治领域，选举权是公民的一项神圣的民 主权利，具有属人的特性，既不可转让给他人，也不可由他人代为行使(注：从理论上 讲，代投票或委托投票不等于代为行使选举权，代投票或委托投票应当是代投票人严格 遵照被代投票人的意思或被委托人严格遵照委托人的意思进行投票和选举。不过在实际 生活中，代投票或委托投票的确容易变成代为行使选举权。考虑到这一点，我们主张， 代投票或委托投票最终应当被取消。)，任何人是否参加选举和选举何人的意思表示要 由他自己独立作出，任何人不得代替他人作出是否参加选举和选举何人的意思表示。这 是因为，如果选举权可以转让给他人或可以由他人代为行使，就会破坏每一选民在一次 选举中只能有一个投票权和每一选民投出的选票效力相同的选举的平等性原则，损害民 主选举的公平性和公正性，严重的还会使选举背离少数服从多数的民主原则，导致其结 果不能真正反映甚至违背大多数人的愿望和要求。所以，公民在选举期间，必须具有完 全的选举行为能力，具有正常的、健康的精神状态；不具有选举行为能力的精神病人， 不能完全辨认自己的行为，自己不能行使选举权，也不能由他人代为行使选举权，不具 有选民资格，不能登记为选民。
具体就村委会的选举来说，也有一个不具有完全行为能力的精神病人是否列入选民名 单的问题。在此问题上，省级村委会选举法规大体有三种不同的规定情况(见表1)。我 们认为：对具有选举权和被选举权，但不具有选举行为能力的村民，是否列入选民名单 的问题不作规定是不妥当的。因为全国人大常委会在村委会组织法中已经把规定村委会 具体选举办法的权力授予给了各省、市、自治区的人大常委会。涉及到公民权利的行使 问题，法律法规不说“否”就意味着“是”，法律法规不说“不可以”就意味着“可以 ”。如果把具有选举权和被选举权，但不具有选举行为能力的村民列入选民名单，就有 可能出现代为行使选举权的不合理的情况；如果将不能辨认自己行为的精神病人列入选 民名单，影响到人数统计的结果，还有可能在参选人数是否过半和选举是否有效的问题 上产生争议。村委会组织法对这一问题未作规定，规定村委会具体选举办法的省级村委 会选举法规应当对这一问题作出明确的规定。而规定不将不能辨认自己行为的精神病人 列入选民名单的意义，与规定对不能辨认自己行为的精神病人不予选民登记的意义，实 质上是相同的，即都是否定不能辨认自己行为的精神病人具有选民资格，认定他们不能 参加本次村委会的选举，当然也不把他们计入本次村委会选举的选民人数之内。
表1 省级村委会选举法规关于不具有完全行为能力的精神病人是否列入选民名单的问 题的规定情况
在上述规定情况当中，有些省、市、自治区只规定了不能辨认自己行为的精神病患者 不列入选民名单，有些省、市、自治区除了规定不能辨认自己行为的精神病患者不列入 选民名单之外，还规定不能辨认自己行为的智力残疾人或痴呆症人不列入选民名单。能 否说后者的规定更为完善和妥当呢?恐怕没有简单的答案。在一般人们的印象当中，痴 呆症人与精神病人不同，根据这种印象，对痴呆症人与精神病人应作并列规定。但在精 神病学中，精神病人包括痴呆症人，根据精神病学的理论，没有必要在精神病人之外再 对痴呆症人专作规定。鉴于人们在此问题上很容易产生模糊认识和疑问(注：1986年10 月21日四川省人大常委会曾专门向全国人大常委会法制工作委员会询问痴呆人是否列入 选民名单的问题，全国人大常委会法制工作委员会的回答是：“精神病人包括痴呆人， 选民登记时，不列入选民名单。”(乔晓阳、张春生主编：《选举法和地方组织法释义 与解答》(二次修订版)，法律出版社1997年版，第199—200页))，我们建议不使用精神 病人或精神病患者的概念，而使用精神障碍者的概念，兼顾“常识”和科学，规定不能 辨认自己行为的精神障碍者不列入选民名单或不予选民登记。
二、外出村民的登记问题
随着改革开放和社会主义市场经济的发展，我国农村人口流动的幅度和频率大大提高 ，许多村民“背井离乡”，长期外出打工、经商、居住，但户口仍然保留在本村。由此 产生了长期外出并且未回村参加登记或选举的村民是否列入选民名单或计入选民人数的 问题。对这一问题，省级村委会选举法规大体有九种不同的规定情况(见表2)。
表2 省级村委会选举法规关于长期外出并且未回村参加登记或选举的村民是否列入选 民名单或计入选民人数的问题的规定情况
从列表可以看出，在第一种情况中，全国半数以上的省级地方未对长期外出并且未回 村参加登记或选举的村民是否列入选民名单或计入选民人数的问题，做出直接、明确的 规定。
虽然根据其各自的村委会选举办法关于有选举权和被选举权或具有选民资格的村民一 般在或应当在户口所在地的村进行或参加选民登记的规定，可以推定这些省级地方的规 定实质上与第九种情况——贵州的规定一样，是要求对外出的村民予以登记并将其列入 选民名单的，但这些省级地方都缺少关于未回村参加登记或选举的外出村民是否计入选 民人数的规定却是肯定的。这样做似不够周全，或者说，留下了法律漏洞。随着我国改 革开放和市场经济的发展，农村村民外出打工、经商、居住的现象会越来越多、越来越 广，且许多外出的村民难以回户籍所在地的村参加村委会选举，是否将他们计入选民人 数的问题会越来越突出、越来越尖锐，甚至关系到选举是否有效(注：按照村委会组织 法第14条的规定，选举村民委员会，必须有选举权的村民的过半数投票，选举才有效。 )。法律法规对此问题完全不做规定，容易引起一些争议和纠纷，而这显然是人们所不 愿意看到的。
吉林、甘肃和西藏等省、自治区明确规定在一定的条件下对外出的村民不予选民登记 ，新疆虽然只是规定在一定的条件下不将外出的村民列入选民名单，但不列入选民名单 与不予选民登记如前所述实质上没有什么区别。撇开吉林省人大常委会和吉林省人民政 府民政部门有可能的扩张性解释或限制性解释不谈，仅就吉林省村委会选举办法本身来 说，规定很明确，这就是：不论具有选民资格的村民外出时间的长短，只要他(她)在选 民名单公布之前未能回村进行选民登记的，都不予选民登记。这一规定的内容和表述方 式值得推敲。按照我国现行的选民登记的实际做法，选民登记是登记机关的职责，而不 是选民的义务，选民并不需要主动地到登记机关去登记，只需被动地接受登记机关的登 记即可，反倒是登记机关应当将所有具有选民资格的选民都登记入册。一直住在本村的 具有选民资格的村民不必自己主动到村民选举委员会去进行选民登记，外出的具有选民 资格的村民按道理也应当不必专门亲自回村参加选民登记。选民登记是对在本次本村村 委会选举中哪些村民具有选民资格进行认定的活动，在此意义上，认定某一村民具有选 民资格，实际上就对该村民进行了选民登记。一方面承认某一村民具有选民资格，另一 方面又对该村民不予登记(等于是不承认该村民具有选民资格)，这本身就是矛盾的。而 这一矛盾之所以产生，其理论根源就在于将具有选举权和被选举权与具有选民资格混为 一谈。虽然甘肃省村委会选举办法的立法者不一定在理论上认识到了具有选举权和被选 举权与具有选民资格的区别，但他们在这一问题上所作的规定，实际上已经将二者区分 开来了。“有选举权的村民离开本村超过半年，未承担村民义务，其户口尚未迁出的， 不予登记。”此规定实际表现出来的意思就是：具有选举权的村民不一定具有参加本次 本村村委会选举的选民资格，尽管其户口还未迁出本村，但只要该村民离开本村超过半 年且未承担村民义务，他(她)就不具有参加本次本村村委会选举的选民资格。然而把承 担村民义务作为对离开本村超过半年的有选举权的村民予以选民登记的前提，尽管初衷 不错，强调承担和履行义务与行使权利的统一，但问题在于，无论是村委会组织法，还 是甘肃省实施村委会组织法办法和甘肃省村委会选举办法，都没有对村民义务是什么或 有哪些做出明确规定，在法律法规中找不出衡量是否承担了村民义务的标准；对一直住 在本村的有选举权的村民，不论其是否承担了村民义务，都予以选民登记，对外出半年 以上的有选举权的村民，只要其未承担村民义务，就不予选民登记，这又好像不够公平 。西藏和新疆的规定虽然有某种共同之处，即把无法与外出的选民取得联系，作为对其 可以不进行选民登记的前提或作为将其不列入选民名单的条件，但比较起来西藏的规定 稍妥当些。因为西藏村委会选举办法所规定的对外出半年以上的村民可以不进行选民登 记的另一个前提是该村民在选举登记结束之日前又未委托其他选民代为投票，这与选民 名单的确定和公布不相矛盾。而新疆村委会选举办法所规定的将外出的村民不列入选民 名单的另一个条件是该村民在选举日又未回村参加选举。可是根据新疆村委会选举办法 (第15条)自身的规定，选民名单应当在选举日的20日以前公布，即便村民对于公布的选 民名单有异议或者发现有漏登的，也只能在选举日前10天向村民选举委员会提出，村民 选举委员会发现选民名单有误，应当在选举日前予以纠正。这就产生了一个法律冲突： 一方面，外出后无法联系的村民是否列入选民名单最终要根据他(她)在选举日是否回村 参加选举来确定，另一方面，选民名单又要在选举日之前公布或最终确定。
第六、七、八种规定的情况大同小异，就外出的选民自己不参加选举又未委托其他选 民代为投票的，不将其计入本届选举的选民人数(注：在特定的情况下不将外出的村民 计入本届选举的选民人数，是以认定这些村民具有选民资格为前提的，是为了适应许多 地方农民大量外出的实际和村委会组织法关于选举村委会必须有选举权(实际应当是有 选民资格)的半数以上的村民投票选举才有效的规定，保证村委会选举的有效率，而采 取的一种技术性措施，与实际上否定或取消外出村民选民资格的对外出村民不予登记或 不列入选民名单是不同的。)而言，并无不妥。但在第六种规定的情况中，将委托其他 选民代为投票，表述为“委托其他选民代(替)其行使选举权”，则有失偏颇。如前所述 ，选举权具有属人的特性，不可由他人代为行使。
三、户口不在本村村民的登记问题
人口流动致使许多村民户口所在地与经常居住地不一致所产生的另一个的问题是，居 住和生活在本村，但户口不在本村的村民，可否在本村进行选民登记的问题。对这个问 题，按照限制及明确程度的不同，省级村委会选举法规大体有九种不同的规定情况(见 表3)。
表3 省级村委会选举法规关于村民的户口所在地和经常居住地与选民登记关系的规定 情况
如果对省级村委会选举法规演进的历史稍作了解，就可以知道：随着形势和人们认识 的发展，对居住和生活在本村，但户口不在本村的村民，可否在本村进行选民登记的问 题，采取回避的态度，完全不作规定的省级法规，有一个逐步减少的过程。原来有相当 多的省级地方对此问题未作规定，现在只剩下四川一个省对此问题暂未作规定了。
单从立法技术的角度而言，第三和第四种规定在具体表述上有不够妥当的地方。虽然 这两种规定与后面几种规定看似差别不大，但由于它只规定了“一般”，未规定在什么 情况下可以“特殊”，或未规定哪些情况属于“特殊情况”，伸缩的余地太大，以至缺 乏明确的规范性。
由完全不允许户口不在本村的村民参加本村的选民登记，到有条件地允许非本村户口 的村民在本村进行选民登记，到对居住和生活在本村的非本村户口村民参加本村的选民 登记不做严格的限制，反映出在选民资格和村庄治理开放性问题上不同的态度。值得注 意的是，目前我国许多地方，经济上的开放性并未有效地促成其选民资格和村庄治理上 的开放性；在许多地方，经济上的开放性恰恰是选民资格和村庄治理上不开放的原因。 山东、广东、浙江、上海、江苏等经济发达的省、市，对居住和生活在本村，但户口不 在本村的村民，可否在本村进行选民登记，规定了较为严格的限制性条款。这些省、市 之所以这样做，正如上海市民政局在对上海市第五次村委会选举工作进行总结时所谈到 的，上海市村委会选举工作的经验之一是“根据上海农村人口特点界定村民范围。由于 上海农村外来人口比较多，近效的许多村外来人口超过了本地人口，因此，《上海市村 民委员会选举办法》规定，村民以户籍为依据，只有户籍在本村的才能在该村进行登记 。”[5](p583)其实质是为了在外来人口增多的情况下保护原有村民的经济和政治利益 。地方法规体现和维护本地原有居民的利益，这本无可厚非，但我们还是要高度评价北 京市的规定(见上列第九种)。虽然在限制外来人员进京的问题上，北京市也曾经出台过 不怎么得全国人心的规定，如规定必须交纳多少不同等级的城市增容费才能够上北京市 户口，但在容许不具有本村户口的村民参加本村选民登记的问题上，北京真正体现出了 首都的大家风范。
其实，单就个别省级地方来说，对是否容许不具有本村户口的村民参加本村选民登记 的问题，肯定也好，否定也好，开放也好，限制也好，都并无不可，但将有不同规定的 各省级地方法规放在一起，便可以看出问题来。例如，按照甘肃的规定，有选举权的村 民离开本村超过半年，未承担村民义务，其户口尚未迁出的，不予登记；按照山东的规 定，村民应当在户口所在地的村进行选民登记；按照上海、江苏的规定，户口不在本村 的外来村民，只要不是因婚姻或其他家庭关系迁来本村的，就不可能在本村进行选民登 记，那么，那些离开甘肃到山东、上海、江苏等地打工半年以上的农民，只要未承担户 籍所在地村的村民义务，就既不能在户籍所在地的村进行选民登记，也不能在居住地的 村进行选民登记。又如，按照重庆的规定，由于婚姻家庭关系离开本村超过一年且户口 尚未迁出的，不予登记；按照青海、山东、新疆、内蒙古的规定，只要户口不在本村就 不能在本村进行选民登记，这样一来，那些由重庆因婚姻家庭关系到青海、山东、新疆 、内蒙古一年以上且户口未迁的农民，就也是既不能在户籍所在地的村进行选民登记， 也不能在居住地的村进行选民登记。这些农民不能说没有村委会选举的选举权和被选举 权，但他们无论是在居住地的村，还是在户籍所在地的村，都无法取得选民资格，都无 法实际地行使选举权利。如要使这些农民参加村委会选举的权利得以实现，在现行的户 籍制度未根本改变、户口迁移还很困难的情况下，只有通过相关的各个省、市、自治区 相互协调，修改各自的村委会选举法规，消除省际法律冲突来解决。
收稿日期：2003-08-11
标签：选民登记论文; 选举权论文; 法律论文; 选举权和被选举权论文;