从保税区走向自由贸易区——略论我国保税区发展的趋向，本文主要内容关键词为：自由贸易区论文,保税区论文,走向论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1990年5月国务院批准建立全国第一个保税区到现在，我国已建或在建的有上海外高桥、天津港、深圳福田、沙头角和盐田港、大连、广州、张家港、海口、厦门象屿、福州、宁波、青岛、汕头、珠海等十五个保税区。十年来，作为我国对外开放组成部分的保税区建设已初具规模，保税区在对外贸易、出口加工，增进国内和国际两个市场的联结等方面，发挥了一定的积极作用。但是，目前保税区不同程度地存在缺乏活力的现象，其应有的功能未得到充分发挥。本文认为，向国际通行的自由贸易区接轨，并依照国际惯例进行运行，是保税区发展的必然走向。
（一）
“保税”一词属海关用语，意指出口货物暂时不缴纳进口税，而先将其存入特定区域。如果货物从特定区域转运出口或经加工再出口，则免缴出口关税。享受保税待遇的货物称之为保税货物。一般认为，因外有保税仓库(Bonded Warehouse)和保税工厂(Bonded Factory)，国外的保税区域(Bonded Area)是指保税仓库和保税工厂的融合体。国外没有作为特定功能区域的保税区(Bonded Zone)。保税区这一概念是我国独创的。
然而，从我国各保税区的设区意图、功能定位来看，我国的保税区不是简单地作为保税仓库和保税工作的功能融合，而是以国际自由贸易区作为功能取向的。中央级的对外文件，我国保税区的对外宣传，都将保税区通译为"Free trade Zone"（自由贸易区），而不是"BondedZoe"（保税区）。对于这个问题，李岚清副总理1994年6月在天津全国保税区工作会议上说得很清楚：“我国的保税区实际上类似其他国家在港口划出一块并用铁丝网围起来的自由区（他们习惯叫'Free tradeZone'或'Free Port'）”。
自由港(Free Port)、自由贸易区(Free trade Zone)是国际经济性特区的两种类型。按照常规划分方法，经济性特区主要包括自由港、自由贸易区、出口加工区和科学工业园区。
自由港是一国（地区）划定的置于海关辖区以外的特定区域，在这一区域内，外国船只可以自由进出，全部或绝大部分外国商品可以豁免关税。与经济性特区的其它形式相比，自由港的特征主要有两个：一是自由港一定设在港口或者港口的一部分；二是自由港作为货物的集散中心，主要用于国际贸易、转口贸易，进出口的作业量较大。自由贸易区是自由港的发展形态。自由贸易区与自由港在功能上基本一致。一般来讲，自由贸易区与自由港的区别主要有三：一是自由贸易区的设置区域没有严格限定，它既可以是海河港口及其附近，也可以在一国的任何地方（包括内陆）；二是自由贸易区并非纯贸易，它可以进行工业性加工、制造；三是从开放的自由度来说，自由贸易区较自由港为低。在自由港，除个别商品外，所有商品均可享受关税豁免，而在自由贸易区，享受关税豁免的主要在生产流通领域，居民的消费流通领域不在其列。出口加工区和科学工业园区是自由贸易区的现代形态。出口加工区是指一个国家（地区）划出一定的区域，提供相应的基础设施，以优惠政策吸引外国投资，发展在国际市场上有竞争力的出口加工业。而科学工业园区则是通过多种优惠措施和便利条件，引进外资与新技术，吸引高级科研人才，将科研、教育、生产与贸易相结合的新型自由经济区。如果说，在自由贸易区内，也有加工业，但那里的加工业是为对外贸易服务的，贸易是自由贸易区的主体功能；而在出口加工区，加工制造业是它的主体功能，出口加工区具有明确的产业导向，这是出口加工区与自由贸易区的区别之一。区别之二，无论是自由港还是自由贸易区，一般都有明显的隔离设施，与区外隔开，而出口加工区和科学工业园区则没有此类设施。区别之三，出口加工区和科学工业园区只能享受一般的租税优惠，而不能享受关税豁免。
如果把我国的保税区置于上述自由港、自由贸易区、出口加区、科学工业园区的分类中，我国的保税区在特征上与自由贸易区最为接近。因为第一，我国保税区与外界的隔离装置、它所能享受的关税豁免等与出口加工区和科学工业园区区别了开来。第二，我国保税区在设区选址、功能取向、开放的自由度等方面，与自由港又有着较的差别。
当然，我国的保税区还只是在某些特征方面接近自由贸易区，但它毕竟不是自由贸易区。保税区与自由贸易区的主要区别，一是保税区是国家海关的管辖区；而自由贸易区是在海关辖区以外的。二是保税区的货物存储有时间限定，一般为2-5年，而在自由贸易区内，货物存储期限不受限制。三是由于保税区内的货物是“暂不征税”，处“欠帐”状态，因而保税区对货物采用帐册管理方式；而在自由贸易区，货物不存在“欠帐”问题，因此自由贸易区一般采用门岗管理式，简化了手续。保税区与自由贸易区最本质的区别在于，保税区是“境内关内”，而自由贸易区是“境内关外”。自由贸易区是受海关治外法权保护的、无贸易限制的关税割免地区。正是在这一点上，保税区与自由贸易区的区别泾渭分明了。
（二）
从海关保税的视角中解脱出来，把保税区放到当今世界经济格局的大背景上予以思考，人们不难得出这样一个结论：向自由贸易区演进是我国保税区发展的必然选择。
从深化改革、扩大开放的角度看，有必要将保税区建成有中国特色的自由贸易区。随着我国全方位对外开放格局的形成，原来在经济特区（包括保税区）实施的部分特殊政策，现在物区外也在实施，经济特区的“政策效应”正在弱化，出现了所谓“特区不‘特’”的现象。另外，自1992年以来，我国的进出口关税率已先后作了多次调整，平均关税已由92年的43%降至目前的17%左右。有资料表明，如果我国加入了WTO，我国的关税水平还将继续下降。这就意味着保税区与关税区的关税水平差距正在缩小。将保税区建成自由贸易区，使之在新一轮开放中先行一步，变原来的“政策效应”、“政策优势”为“功能效应”、“功能优势”，成为深化改革、扩大开放的试验基地。
从溶入世界经济一体化的角度看，也有必要将保税区建成能充分参与国际竞争的自由贸易区。长期以来，广大发展中国家是以廉价劳力和低价土地、矿产等初级产品提供者的身份参与国际分工的。然而，在当前全球经济一体化、国别经济国际化的背景下，随着跨国及其跨国产品、跨国经营的出现，这一情况正在发生变化。跨国公司的产品是在研制、生产、销售等环节上实现高度国际化的产品，是各类生产要素跨国最优配置的结果。在这样的背景下，发展中国家有可能突破国际分工的传统格局，以其具有比较优势的资源与技术，去参与国际分工和国际竞争。这一情况对保税区来说，既是机遇又是挑战。囿于原有保税区的格局和模式，甚至将保税区视作保税大仓库、保税大作坊，其结果必然是被动地接受发达国家成熟技术、乃至淘汰技术的转移。而以“境内关外”的地域和功能优势，自由贸易区就有可能主动地溶入世界经济一体化的格局中，到全球经济的大海中去搏击。
从我国加快加入世界贸易组织进程的角度看，还是有必要将保税区建成按国际惯例运作、与国际接轨的自由贸易区。扩大贸易是世贸组织的宗旨之一，最惠国待遇原则、国民待遇原则以及贸易自由化原则等是世贸组织的基本原则。而自由贸易区在特征上体现为贸易自由、汇兑自由、运输自由、人员进出自由等等。应该说，世贸组织的基本原则与自由贸易区的功能特征是一致的。把保税区建成按国际惯例运作、与国际接轨的自由贸易区，使中国经济与世界经济最先在自由贸易区内重合，这对我国加入WTO后的经济运行必将起到示范作用。
将保税区发展成为自由贸易区，不仅具有必要性，也有着可能性。
十年来，各保税区在基础设施方面进行了大规模的投资、建设，取得了成效，这就为把保税建成自由贸易区创造了必要的物质条件。上海外高桥保税区为强化其对外辐射的功能，与外高桥码头开辟了直通道，而港口经过几年的建设，作为上海航运中心深水港，已开通欧洲、中美、北美等6条国际集装箱班轮航线，成为国际集装箱中转的枢纽港，还辟有约20条国内航班。
一般来说，国内其它功能的开发区地区面积广，开发功能具有综合性，资金投放面宽，管理复杂；而保税区的面积较小，民外界有隔离设施，功能相对单一。保税区的这些特点，使得它一旦定位为自由贸易区后，对其运行效果较易评价，一旦发现问题，也比较窬易得到控制和解决。
从政策层面上说，以1996年4月1日为界，保税区比其它经济特区、开发区有一较明显的政策优势：其它的经济特区、开发区进口各类物资，一律按法定税率征收关税和进口环节税；而保税区则可继续享受保税或免税政策。这在一定意义上，已经奠定了保税区“特区中的特区”的独特地位。把保税区发展为自由贸易区，则将强化这一地位，对其它经济特区、开发区进一步起到演习、示范的效应。
（三）
要使保税区真正成为自由贸易区，最根本的是要从自由贸易区“境内关外”的性质出发，按照国际惯例进行运行。
一、建立自由贸易区，必须立法先行。到目前为止，我国对开发区（包括保税区）大多只是以政府规章的形式加以规范，少数几个有地方立法，但还没有一部有关开发区的全国性法规。这种立法滞后开发区建设的状况，一方面使开发区的运作缺乏统一的法令，导致各行其是，无序竞争；另一方也容易也外商一种错觉，认为开发区、保税区的建设只是权宜之计，动摇了其长期投资的信心。自由贸易区作为开放度更高的开发区，是国家或政府划定的特殊区域，是运用行政的权力将其置于海关关境之外，并使其商品的进出不受关税限制。从这一意义上说，自由贸易区是独立于一般行政区而直接受国家控制的，自由贸易区的建立是一种国家行为。因此，国家必须以法律的形式，把自由贸易区的性质、地位、功能等带有根本的问题表现出来，使自由贸易区从一开始就能步入有法可依的轨道。先立法，后设区，这是国际自由贸易区的普遍做法。
强调自由贸易区立法的重要，并不是说经济政策对自由贸易区无关宏旨。目前有一种观点，认为只要给予足够的政策，保税区就能变为自由贸易区。这是片面的。政策对自由贸易区来说，当然重要。政策制定得是否妥当及执行力度如何，直接关系到自由贸易区吸引外资和对外贸易的规模和程度，或者说影响到自由贸易区的发展方向和进程。但是，政策是特定历史条件的产物，具有很强的可塑性、时间性。而法律则具有恒定性，有着普遍约束力。因此，自由贸易区的设区国必须用法律的形式去体现所制定的基本政策，以法的形式明示其所鼓励发展和限制发展的是什么，以便有效地发挥优势，控制不利于经济发展的因素；同时，用法律确定的各项政策，也有了有效的法律保障。一些国家或地区的自由贸易区之所以有很强的吸引力，不是由于它能提供多少优惠政策，而往往是由于它具有包括完善法律体系在内的良好的投资环境。
二、建立适合自由贸易区特点的海关监督制度。从国际惯例和法律地位看，自由贸易区是一个关税、进出口许口证和配额均可豁免的特殊区域。设立自由贸易区的主要目的，是为了避免由于关税和繁琐的海关手续所造成的贸易障碍，以增强设区国的国际竞争力，发展外向型经济，增加就业等等。自由贸易区“境内关外”的特征，决定了自由贸易区的海关监管模式是“一线放开、二线管住、区内不干预”。
所谓“一线”，是指自由贸易区与境外的通道口。“一线放开”就是指境外的货物可以自由地、不受海关监管地进入自由贸易区，自由贸易区的货物也可以自由地、不受监管地运出境外。所谓“二线”，是指自由贸易区与设区国非自由贸易区（也称关税区）的通道口。“二线管住”意指货物从自由贸易区进入关税区，或者货物从关税区进入自由贸易区，海关必须依法监管，而且是海关监管的重点。“区内不干预”是指区内货物可以进行任何形式的储存、展示、组装、加工等，无需海关批准，只需备案。
确立了“境内关外”前提下的海关监管制度，自由贸易区才有可能按照国际惯例在新框架内运作。在这新框架内，贸易自由、金融自由、运输自由、人员进出自由等在保税区内较难解决的问题将会得到根本性、制度性的解决。
三、建立高效运转的自由贸易区管理体制。自由贸易区不是一个完整的行政区域，而是一特殊的经济区域。特殊性表现在：从功能上说，它从事的是土地开发转让、国际贸易等经济活动；而从区位上说，它对内相对封闭，对外开放。这一特殊性决定了自由贸易区管理机构具有双重性质，即既有政府机构的权力和责任，又需要有经济实体的特性和灵活性。
国际上自由贸易区的管理体制主要有两种类型，即管理公司主管型和政府部门主管型。一般来说，发达国家自由贸易区的管理模式是一种相对弱化的行政管理模式，发展中国家自由贸易区的管理模式是一种相对强化的行政管理模式。而无论何种模式，自由贸易区在管理机制上，应当受国家控制，并执行部分政府职能，还带有共通性。我国保税区目前所实行的大多是政府部门（一般为管委会）与经济实体（一般为开发公司）相结合的管理模式：凡涉及到政策制定、规划等的审批、区内协调等事项，采用行政管理程序；而涉及到业务性、经营性等活动，则采用企业运作方式。
这种混合模式，在改革开放的初期曾发挥过积极作用，目前也有其存在的合理性，但它的弊端不容忽视，与自由贸易区的体制要求多有不相适应。从政府机构（管委会）方面来说，保税区、自由贸易区作为一个特殊区域，应当实施以“块”为主的管理模式。而目前保税区的机构设置、运作模式却难以摆脱旧体条块分割的纠缠，近几年工商、税务、金融等机构实行垂直管理，更使高效精干的“小政府、大社会”的管理格局被不断打破，存在着向旧行政区域体制复归的压力；另外，一些可以设置在区外的机构竞相要求入区，这与自由贸易区“境内关外”的特征要求不相一致，也影响了管理机构的高效运作。从开发公司层面上说，它一方面要不断扩大经营，使国有资产得以保值；另一方面作为区内管理机构，对小区各项工作有综合协调、管理的职能，并要提供社会服务，这种亦政亦企的特征，加重了开发公司的负担，有的已到了难以为继的地步。
建立适合自由贸易区功能要求的管理体制，根本的是要走体制创新之路。借鉴国外自由贸易区管理体制的经验，结合我国的具体国情，有中国特色的自由贸易区管理体制应三个要件：第一，对自由贸易区实施经营、管理的主体应是国有公司。企业运作的模式比较有利于自由贸易区管理机制的效率和效益；第二，公司实行董事会领导下的总经理负责制。董事会成员应包括政府经济等部门的主要官员，以保证国家法律、政府法规在区内的贯彻实施，保证政府对自由贸易区的宏观控制；第三，权威性、高效性、非盈利性应当是自由贸易区管理机构的目标取向，也应当成为评价自由贸易区管理体制的价值尺度。