中国政府管理创新体系研究，本文主要内容关键词为：中国政府论文,管理创新论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当代中国政府面临着多方面的创新，如体制创新、机制创新、制度创新、组织创新、观念创新等。但是，由于对这些方面创新之间的关联缺乏系统而深入的研究，常常提出一些模糊的目标，或是分不清解决现实社会问题的治标与治本之策。本文运用系统科学理论构建了一体化的中国政府管理创新体系。
一、“分粥”新说：体制比机制更基础、更重要
中国政府面临的创新，远不象制度经济学中讨论的西方国家那么简单，不是制定一个好的规则就能够解决问题的，因为还有比规则更根本、更基础的问题——体制问题。例如和尚分粥，寻找到一个公平分粥的办法固然重要，然而能够找到一种好的分粥办法，其前提是允许人们议论、表达不满，且对于如何改进，大家能够发表意见，还要民主协商。试想，如果“和尚庙”的住持是一个专横跋扈的独裁者，分粥者由他指定，不管粥分得多么不公平，谁也不准提意见，在这种情况下，真正公平的分粥机制还能出现吗？
因此，体制比机制更基础，好的体制是好的机制产生的前提。实际上，在有缺陷的体制下，即使有好的机制，也往往不能得到有效的遵循。在过分集权、上级领导者决定一切的体制下，必然是人治，下级必然“唯上”是从，依法行政的法治原则不可能真正落实。目前在我国许多地区和部门，管理者开展工作的诸种依据的效力从小到大排列依次为：法律法规，“红头文件”，领导者正式场合的讲话，领导者非正式场合的意见甚至暗示。这种顺序与依法行政所要求的顺序恰恰相反。其他一些旨在发扬民主的机制，如干部任用之前的民意测验和公示制度，大多是做样子、走形式。
体制改革是我们这些年来取得举世瞩目伟大成就的根本原因，体制、特别是政治体制的缺陷也是诸多现实社会问题成为顽疾的根源之所在。能否及时、有效地推进体制改革进一步深化，将是决定中国未来发展、甚至命运的头等大事。因此，我们必须清醒地认识并坚持，体制改革，或称体制创新，是政府管理各方面创新的基础与核心。
二、体制产生的根源：社会假设与系统哲学基础
任何一种管理体制的形成和运作，毫无例外地都建立在关于社会成员属性及它们之间关系的一些基本假设之上，并以系统哲学为基础，不管体制的缔造者和运行管理者是否明确和自觉。
1.体制形成和运作的社会假设基础
众所周知，自由市场经济理论，以亚当·斯密的“经济人”假设为基础，揭示出追求个人私利的理性经济人，如何在市场机制“看不见的手”的引导下，自发地建立一种促进经济发展和社会公益的市场秩序。布坎南的公共选择理论，其基础是将“经济人”假设引入政治领域，用以揭示政府失灵的机制。西方的各种理论和方法论的创立者，都要首先探究并申明自己研究的假设基础，并在研究中给出假设正确性的实证。但是我们研究发现，西方的许多理论，都是建立在关于个人属性的假设基础上，如“经济人”假设和“社会人”、“文化人”、“复杂人”假设，这大概与西方的“个人主义”文化基础和以分析方法为主的传统有关。对于我国的体制问题，如果简单地借用这些假设，可以解释某些体制缺陷，但难以解释整个体制问题。
综合各个领域研究的假设以及对我国现实社会问题的实证分析和系统分析，我们将过分集权的旧体制形成和运作的假设基础概括为四个：一元化利益格局、理想化人格、无限理性和社会系统的机器说[1]。以这四个偏离实际的假设为基础，可以对旧体制下出现的许多问题做出合理解释。比如，民主集中制为什么会遭到越来越严重的破坏，“阶级斗争”为什么会愈演愈烈，以致发生“文化大革命”十年浩劫等等。而市场经济体制和民主政治体制，则是建立在多元化利益格局、复杂人格、有限理性和社会系统是开放的多主体复杂系统[1]的假设基础之上。
上述两种不同的假设体系，可以为体制分析与体制设计提供最初始的依据。
2.政府管理的系统哲学基础
经济20余年的改革开放，在看清计划体制的弊端之后，一些人开始反思：为什么会产生政府将一切社会资源控制在自己手里、过度集权的经济与政治体制？我们发现，除了上面分析的社会假设基础之外，对社会系统组织整合功效的片面认识，也是过度集权体制产生的重要根源。
近代资本主义生产方式下社会生产力和社会财富奇迹般地快速增长，其重要基础是社会的组织化程度不断提高。随着对“整体大于部分之和”现象普遍性的认识，以系统整体功能最大化为目标，以实现对其各个组成部分的充分整合为手段的整体性思维油然而生。整体性思维，一方面为人类社会从国家到企业各个层次的管理提供了科学的理论基础，另一方面，也在人类社会中滋长了一种整体神秘主义和整体崇拜，而在管理实践的最高层次、即管理哲学层次，则形成了整体本位主义（整体论）——将组织整体视为组织管理的基本目标，并认为组织中的局部和个体的需求，只有通过系统整体功能才能有效地实现。整体本位主义必然导致政府社会管理的过度整合。
政府社会管理过度整合主要表现在两个方面：一是管理体制方面的无限政府，即政府职能和权力无限，典型的是以原苏联为代表的经济与政治体制，我国改革开放之前的体制基本上是原苏联体制的翻版；二是政府管理思想、决策原则方面的国家或集体至上，所谓“个人的事再大也是小事，国家（集体）的事再小也是大事”，是其最鲜明的表述。
从多元化利益格局、复杂人格、有限理性和社会系统是开放的多主体复杂系统的假设基础出发，在研究社会系统组织非完全整合的必然性和合理性基础上，笔者论证了整体性思维的局限性及其由总体性思维替代的必然性[1]。总体性思维比整体性思维观察问题的视角更开阔、适用范围更宽广。运用总体性思维，可以对旧体制的弊端做出更进一步的认识，可以发现计划体制下和现时社会中几乎被视为金科玉律的一些重大决策原则的局限性。比如，“局部利益应该服从整体利益、个人利益应该服从集体利益”等等，这些计划体制下不容置疑的普遍原则，在总体性思维下将变为仅在特定条件下适用的具体原则。
3.体制文化
政府管理的社会假设和系统哲学，反映了体制建立的信念基础与核心价值观，我们统称为体制文化。一元化利益格局、理想化人格、无限理性和社会系统机器说的假设，与整体本位主义相互呼应、相互助长，使得封建专制体制下的一些观念、规范和行为，在新的历史条件下轻而易举地借尸还魂，甚至还有新的发展。
缺乏体制文化研究，对旧体制的弊端认识必然停留在表层而难以深入。与之相关联，对实践证明是有效的改革方案，总出现一些似是而非的解释，甚至随着经济与社会的发展，自觉不自觉地出现旧体制的复归。这也是当前体制改革触及到一些深层次矛盾难以解决的根本原因。
以儒家为主的传统文化，使我国区别于西方欧美诸国，而独特的体制基础使我国不但与欧美不同，也与日本、韩国及港台地区有别。因此，独特的体制基础及体制文化，是我国最为特殊的国情。
三、社会问题及其解决的层次性与政府管理创新体系
以上的分析表明，社会问题的形成及其解决具有层次性，深层次问题当作浅层次问题解决，只能治标而不能治本。从更广泛、更一般意义上讲，与政府管理中问题的解决相联系的是政府管理的创新体系，其层次性可以用图1简要地表示。
从图1可以看出，政府管理涉及七个层次：
第一层次，也是最低层次，涉及管理人员、管理手段、管理的方式方法。
第二层次，涉及运行机制，以管理的规则、标准、程序等规范为核心。
第三层次，涉及机构和岗位设置，人员编制。
第四、五层次，都是体制。第五层次是社会总的治理结构，或称社会的基本制度，包括政治体制，经济体制，文化、教育、科技、社会保障等等方面的体制。几个方面的体制密切相关，但人类社会发展从有历史记载到今天，社会治理结构中核心是政治体制。第四层次是在第五层次整体治理框架下的一些具体体制，如领导体制，决策体制，决策执行体制，监督体制，政府绩效评估体制等等，统称行政体制。
第六层次，为政府管理哲学层次，涉及政府管理的宗旨、理念和基本原则。
第七层次，是对作为社会主体的人（包括管理者和被管理者）的基本属性及相互关系的认识或信念。
图1中还给出了从另外两种角度对上述七个层次的归并。
不同层次之间相互关联，有可能牵一发而动全身。但它们之间最基本的关系是：低层次的改进要受高层次制约，即在高层次不合理的情况下，低层次能够实现的改进是有限度的；高层次改进会促进低层次的完善。这种高层对低层主导关系的概略描述如图2所示。
四、推进政府管理创新的对策
既然政府管理创新的七个层次之间最基本的关系是高层对低层的主导关系，那么，是否意味着政府管理创新，只能是自上而下的推进呢？回答是否定的。这是由于七个层次之间，不仅有自上而下的某种意义上的决定与制约（主导）关系，而且还有自下而上的促进（互动）关系。比如，计算机技术与网络技术在政府管理中的运用（管理手段创新）而出现的所谓电子政府建设，就会促进政府管理各个层次的变革：
——与管理手段同层次的管理方法和管理人员将出现重大的变化。如政府内部通过局域网的办公自动化，政府通过网络的社会管理与社会服务。这些新的工作手段和方式方法，必然要求管理人员的知识能力的变化，而再通过其他层次的变化，还将导致人员观念的更新。
——由于工作手段和方式方法的改变，在运行机制层次，将要求许多业务工作的程序重组，并制定新的规则；由于为政务的公开化提供了新的途径和手段，为领导者对下属工作的监控，为社会公众对政府工作的监控，提供了新的机制。
——网络为跨部门、跨层次的政府机构和岗位之间的有效、便捷和低成本信息交流与意见沟通提供了途径，政府组织机构的网络化和扁平化成为必然，因此必将导致政府机构的重组。相应的也会导致政府职能转变这一行政体制层次的变革。
——互联网使得许多社会信息可以便捷地获得并共享，从而打破了专制的政治与管理体制赖以存在的信息垄断基础，从而会推动民主政治建设。
另外，实现政府管理创新，虽然中央的高层决策必不可少，但也必然是整个政府系统、乃至全社会的自组织过程。难以设想一种新的体制由中央设计出来，与之相适应的新的运行机制就能很快建立和正常运作。市场经济体制和议会民主政治在西方发达国家已运作了几百年还在不断修正，足以为证。
鉴于政府管理创新的七个层次之间自上而下的主导关系和各层次之间复杂的互动关系，确定下述应对策略是必要的：
(1)必须将深化体制改革放在首位。从许多国家公民直接参与国家管理和决策的民主体制建设看，决不是人们普遍具备了民主意识和民主参与的能力之后再建立民主体制，而是相反，人们的民主意识和参政议政能力正是在民主体制下逐渐培养起来的。难以设想，200年前的美国人就有今天的民主意识和参政议政能力，200年前美国人的素质高于今天的中国人。因此，以“国人素质差”为理由而对某些方面的体制改革持消极态度是站不住脚的。
(2)全面地推进政府管理创新。虽然我国许多社会现实问题是由于体制的缺陷造成的，治本之策在于体制改革，但是，并不是每一管理层级都有权力进行体制改革，即使有权组织体制改革的管理层级，也需要选择适当的时机，进行各方面的准备。因此，治标不治本的对策性问题解决也总是不可避免的。况且，政府管理创新各个层次之间的互动关系，新的运行机制建立的自组织过程，也要求必须全面推进政府管理创新。问题的关键是决策者必须清楚地认识运行机制、管理手段与方法等低层次改进的有限性和效果的局限性。如果决策者对体制问题及其症结何在有清楚、深刻的认识，即使在某些情况下采取治标不治本的对策，由于瞄准了问题、目标适中，也会收到抑制体制问题发展或使其不良后果受到削减。
(3)创建适合中国国情的公共管理理论。西方国家自上世纪70年代末，由于经济发展停滞、财政危机和政府在公众中的威信下降，激发了第二次世界大战以来涉及范围最广、影响最深刻的政府变革，许多人称为“重塑政府”。这些政府变革，虽然涉及社会治理理念的某些改变，但由于不触及根本的政治体制、行政体制与经济体制，主要是政府履行职能的某些方式的改变，即基本上只涉及图1中第四层次行政体制的部分内容及以下层次的改革，这与我国改革涉及到图1中的所有层次，涉及的广度和深度，都无法比拟。比如，第二层次的社会运行机制，我们要实现从人治到法治的根本性转变，而西方国家早已是法治社会；第四层次的行政体制改革，我们要实现从无限政府到有限政府的重大转变，而西方国家政府的基本职能不变；我们要进行的第五层次政治体制改革和第六、第七层次的体制文化转变，这些深层次变革西方国家基本不触及。
根据控制论的奠基者之一阿什比(W.R.Ashby)揭示的“必要的多样性定律”[2]，管理者所运用理论和方法的复杂性，必须适应所管理对象系统的复杂性；使用简单的理论和方法，不能有效地管理复杂系统。这一定律为解开困扰我们的政府管理难题提供了明确的思路：需要认识并针对我国政府管理的复杂性和特殊性，发展适合我们具体国情的管理理论。
目前我们所看到的公共行政、公共政策、公共管理，是西方国家在最近一个世纪为解决其经济与社会发展中所遇到的公共问题中发展起来的。我国目前及今后相当长的一段时间里，所面对的以体制改革促进政府管理全面创新的公共问题，是欧美国家政府从未遇到过的极端复杂、极为特殊的公共问题。因此，产生于西方的这些理论，虽然可以且应该学习和借鉴，但很难适应解决我国政府管理问题。因此，针对我国特殊的公共问题，科学地总结改革开放20余年来的实践经验教训，建立以体制改革与设计理论为核心、包括政府管理创新七个层次内容的适合中国国情的公共管理理论，不仅是十分必要的，也是完全可能的。