日本养老保险制度的沿革及启示，本文主要内容关键词为：沿革论文,日本论文,启示论文,养老保险制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本的养老保险制度又称为年金制度，其发展沿革大致分为三个时期，即由劳动者养老保险制度的创立到实现国民皆养老保险体制的制度创建期；顺应经济高速发展的养老保险制度的扩充期；老龄化社会的对应、改革期。
从“恩给”到“国民皆年金”
明治维新时期，日本政府相继对军人和官吏实施了“恩给”制度，即由中央政府出钱，对退役军人及政府官员支付老年生活费作为国家对忠诚于国家利益的军人及官吏的一种恩赏。明治末期，恩给制度进一步扩大到官办企业的劳动者。最早以民间劳动者为对象实施的养老保险，是1939年根据《船员保险法》建立的船员保险和1942年根据《劳动者年金保险法》建立的劳动者养老保险制度。1944年劳动者养老保险改名为厚生养老保险，保险范围扩大到职员和女性劳动者。
二战结束时的日本经济处于混乱状态。急剧的通货膨胀，使得劳动者的生活愈加贫困，支付保险费也愈加困难；随着养老保险积累金的贬值，未来年金给付的财源也面临严重问题，因而，养老金的给付水平很低，覆盖面也很小，其功能十分有限。
50年代初期，随着日本经济的全面恢复，日本政府开始重视劳动者的养老保险要求，为了重建厚生养老保险制度，于1954年对养老保险体制进行了全面改革，颁布了《厚生年金法（新法）》。把过去只是报酬比例制的养老金，改为定额部分加报酬比例部分的双层次的养老金；养老金给付的开始年龄，也由55岁分阶段地提高到60岁；此外，为了避免保险费负担的急剧增加，还设定了比平均保险费还低的保险费率。此次改革，奠定了日本现行厚生养老保险制度的基本体系。
随着日本经济的复兴，产业化进程的加快，农村劳动力急剧地涌入城市，传统的父权大家族制日渐崩溃，家庭结构和观念都发生很大变化，使得原来潜藏在家族内部的养老问题日益显现；再加上人口出生率和死亡率的空前低落，人口平均寿命的逐步延长，使社会养老提上议事日程。而当时日本的养老保险制度还只是以大企业劳动者和公务员等为中心，覆盖面仅为全体就业者的1／4，包括中小企业劳动者、日雇劳动者、自营业者、农民等的养老保险制度尚未建立，大多数人长期被排除在保险制度之外，并且由于就业上的不稳定，所得水准低，生活不安定的因素很多，他们难以进行必要的养老储蓄，坠落到生活贫困层的危险性很大。因此，扩大养老保险覆盖面，建立以中小企业劳动者、自营业者、农民等为对象，保障老后所得的国民养老保险制度，已成为当时的紧急课题。
在上述背景下，1959年4 月日本国会批准通过了《国民年金法案》，决定先后实施非积累制的福利年金（从1959年11月开始）和积累制的国民年金制度（从1961年4月开始）。
国民年金制度以积累制为基础，是一种强制加入的制度。它的对象是20岁以上未满60岁的日本国民，但其他年金制度（如厚生年金、共济年金等）的被保险者及年金受给者除外，除外者的配偶、学生等可任意加入。积累制国民年金有老龄年金、残疾年金、母子年金、寡妇年金、孤儿年金五种。领取老龄年金的条件是原则上必须有25年以上的被保险者加入年限，而且年龄要达到65岁。非积累制国民年金是对制度开始实行时已经达到高龄的人和支给年金所必需的加入年限不满的人及残疾者等支给的老龄福利年金、残疾福利年金及母子福利年金的制度，其保险费和给付额是固定的。对没有保险费负担能力的低所得者，还设立了保险费免除制度，年金给付额的三分之一由国库负担；福利年金的给付费及事务费全额由国库负担。
此外，日本政府还先后颁布了《私立学校教职员共济组合法》、《市町村职员共济组合法》、《公共企业职员等共济组合法》、《农林渔业团体职员共济组合法》、《地方公务员等共济组合法》。随着1961年国民年金制度的全面实施，形成了由厚生年金保险、船员保险、国家公务员共济组合、公共企业职员共济组合、地方公务员共济组合、私立学校教职员共济组合、农林渔业团体职员共济组合和国民年金等8 种制度组成的养老保险体制，基本实现了“国民皆年金”的目标。
但是，各制度对加入年限的规定不同，如国民年金25年、厚生年金15或20年、共济年金20年，必须要达到各自所需的加入年限方才具备年金的领取资格，这样会造成由于调动工作等原因，改变其加入的年金制度，所加入的几种年金制度的领取资格年限均不满，而得不到年金的现象出现，使真正意义上的“国民皆年金”的宗旨不能实现。在这种情况下，1961年11月《通算年金通则法案》公布并实施。其主要内容是：将各年金制度的加入年限累计核算，在此基础上只要达到相应的领取资格年限，则分别支给各部分相应的通算年金。通算年金制度的设立，使实质化的国民皆年金体制最终确立下来。
提高保费和给付水平
尽管实现了“国民皆年金”体制和经济的高速发展，所得收入不断增加，但是，年金的保险费率一直未进行调整，年金给付水准很低，要求提高年金给付额的呼声越来越高。有鉴于此，日本在1965年和1969年的养老保险制度的修改中，提高保险费率的同时大幅度地提高了年金给付额，使年金额由3500日元提高到10000日元，乃至20000日元，并对65岁以上的在职者设立了在职老龄年金，对遗属年金、残疾年金制定了最低保障额等。逐步实现了“一万日元年金”、“两万日元年金”的给付目标，老后所得大幅度提高。
随着人口老龄化和家庭抚养意识的转变，老年人的生活环境发生了变化。社会各界对老年人的问题更加关心，对作为老后生活保障支柱的养老保险制度的期望也越来越大。为此，1973年日本政府对厚生年金和国民年金制度进行了重大改革，大幅度提高给付水平、对标准报酬重新评价、导入与物价消费指数挂钩的浮动年金制等。特别是为谋求自动维护养老金的实际价值，而导入的给付水平与物价消费指数挂钩的浮动年金制（即当全国物价消费指数的变动超过5%时， 年金额就会以变动比率为基准，自动进行调整），在石油危机所带来的物价上涨中发挥了重大作用。
老龄化社会的对策
80年代日本人口老龄化进程进一步加快（65岁以上人口占人口总数的比重1980年为13.5%，1985年为15.1%），年金领取者增多，各年金制度，尤其是国民年金制度发生了财政困难；产业结构的变化，又造成年金制度财政基础的不稳定。由于日本的养老保险呈三大类八个制度分立的局面，因此在给付与负担两方面，各制度间产生差异和重复给付的现象；加之，各制度对于保险对象的单位规定不同（如厚生年金以个人为单位，国民年金以夫妇为单位），且均有“重男轻女”的规定，导致支付水平的差异和老年离婚妇女老无所养的情况存在。为了确保养老保险制度长期稳定地发展，1985年，引入了全体国民共通的基础年金，使年金制度不受产业结构变化等的影响，在基础年金部分，实现了给付和负担的公平化，对重复给付也进行了修正，同时还确立了女性的年金权。新的制度体系由国民年金、厚生年金和共济年金构成，其中最突出的特点是把国民年金作为基础年金，规定凡20—60岁的日本国民都有加入的义务。加入了厚生年金和共济组合年金的人员，不必重新加入国民年金，其基础年金由国民年金负责发放，费用由其各自加入的年金制度分摊。这次改革使日本分立型的年金体制向一体化迈出了重要一步。
为进一步确保养老保险制度机能的发挥及其财政的长期稳定，1989年日本又对年金制度做了如下改革：（1 ）把提高国民生活水平和收入作为原则，改善年金给付；（2 ）导入与物价消费指数完全挂钩的浮动年金制（即使物价变动率在5%以下，年金额也能自动修正）；（3）改善在职老龄年金的支给比例；（4）对20岁以上在校学生的国民年金保险，由原来的任意加入变为强制加入，对学生实行残疾年金保障；（5）为谋求自营业者等与被雇用者老后保障水平的均衡，设立了国民年金基金制度等。
为了年金制度的长期稳定，确保代际间给付和负担的平衡，避免下一代负担过重，在确保老年人就业场所的同时，促进老年人就业，创造一个富有活力、老年人能够安心和有意义地生活的长寿社会，1994年对年金制度进行了如下改革：（1 ）确定了把年金支给的开始年龄分阶段地逐步提高到65岁；（2）从促进老年人就业的观点出发， 改善了在职老龄年金的计算方式。过去即使工资增加，工资与年金的合计额（即总收入）也不增加，抑制了老年人就业意欲，现改为工资增加，工资与年金的合计额也相应增加；（3）导入了纯收入浮动制。 对作为年金额计算基础的工资，改革前实行的是，随现役劳动者名义工资的增长而重新评定标准报酬；改革后实行随现役劳动者的实际工资的增长，而相应更改年金受给者工资的纯收入浮动制，以求代际间给付与负担的均衡；（4）导入了特别保险费率制：对奖金等征收1%的特别保险费（劳资各半）。
近年来，随着日本人口出生率的下降和老龄人口的增加，人口老龄化问题日趋严重，现行的年金制度受到了严峻挑战。目前日本领取年金的人数为2080万，预计到2025年将增至3350万，而支付年金保险费的人数将从现在的6970万下降到6000万，每1.8人将负担一名老年人。 面对这种状况，若不实行有效的改革，日本的年金制度将难以为继。2000年3月28日日本国会通过了《厚生年金保险法》、《国民年金法》等7部有关年金制度改革的法案，大幅修改缴纳年金保险费和领取养老年金的制度。这些法律从今年4月1日开始分项目、分阶段付诸实施。
日本的年金制度从开源和节流两个方面着手改革。在开源方面，（1）将按月工资收取养老保险费改为按年收入收取。日本一些企业职工的年中、年末奖金相当于6个月的工资， 改为按年收入收取保险费将大幅度增加保险费收入。（2）设立青年学生保险费补交制度。 原来没有收入的20岁以上的青年学生可以向地方政府申请减免养老金保险费，现在改为向地方政府申请在就业后10年内补交。（3 ）延长收取养老金保险费的年龄。原来60岁以上的老人再就业后无需缴纳养老金保险费，现在规定65岁至70岁的就业者也必须缴纳养老保险费，并根据收入情况削减他们在工作期间领取的养老金数额。（4）增加政府对养老金的负担。新法律决定将政府负担的养老金基础部分的资金比例由1／3 提高到1／2以上。
在节流方面，主要是大力调整保险金的支付方法。（1 ）新法律将报酬年金部分削减5%；（2）将逐步把开始领取养老金的年龄从目前的60岁提高到65岁；（3）将取消对养老金基金运作规模的限制， 可将养老金基金在资金市场自主投资，并允许企业以股票实物向厚生养老金基金出资等。日本政府希望通过这些改革措施，稳定养老金财源，保证所有国民老有所养，努力维护社会的稳定。
面临的问题
1.确保老年人就业岗位。
日本老年人的劳动欲望很高，只要有机会，绝大多数的老年人都想再就业。从这个意义上说，日本政府如何提高企业方面对劳动力的需求变得更为重要。预计21世纪年轻人口的减少将导致劳动力不足，老年人的就业问题被认为是很乐观的。因此，在年金改革中，把65岁前的养老金生活与老年人就业相联系，提出了老年人的就业促进计划。但是，伴随着今后日元的升值、人工成本的提高、对海外劳动者更加有效的利用、产业的空洞化和企业重建计划的推进，老年人的就业问题不容乐观。如果不谋求扩大对老年劳动力的需求，“65岁前工资和养老金一体的生活设计”将崩溃，老龄基础年金减少，提前支给的受给者人数将增加，并且，很可能引起低额年金受给者的增多。因此，如何提高企业对老年劳动者的需求，确保老年人的就业岗位，是日本政府必须面对的课题。
2.日本养老保险制度的一体化。
日本的养老保险是由现役劳动者负担上代劳动者的代际抚养制度，采取赋税的财政方式，由于各个制度是分立的，每个制度的被保险者和年金受给者的比率（成熟度）不同，现役劳动者不能公平地负担上代的养老费用。虽然1985年的改革，引进了全体国民共通的基础年金，部分地实现了负担公平化，但是，各制度的给付水准不同，其财政基础也不一样，例如，日本铁道共济组合、日本烟草产业共济组合和日本电信电话共济组合3制度的给付水准很高， 伴随着产业结构和就业结构的变化，现役劳动者减少，制度成熟度很高，财政状况急剧恶化。因此，1996年日本政府决定从1997年4月起，将铁道、烟草、 电信电话三共济组合并入到成熟度还比较低的厚生年金保险中去，以求逐步实现养老保险制度一体化。但是，通过实施这种大幅度的财政援助，来达到制度一体化的目标，对于给付水准低的厚生年金保险的受给者来说，很难予以理解和接受，因此，如果强行推进年金制度一体化，势必会带来国民对年金制度的愈加不信任。
3.日本国民年金制度的空洞化。
日本实行的是必须加入年限的积累制国民年金制度。但是近些年，因国民对年金的不信任感加重、保险费高、支付能力欠乏等原因，国民年金未加入者及保险费滞纳者增多，1998年未加入者为158余万人， 保险费滞纳者约为387万人，二者合计约达到545万人；此外，还有359 万人免缴保险费，这必然造成将来无年金者和低额年金受给者的大量出现，即所谓的“国民年金空洞化”问题产生，给“国民皆年金体制”带来严重威胁。
另一方面，对于实行赋税方式的日本国民年金制度，由于国民年金未加入者和保险费滞纳者的增加，被保险者人数停滞或减少，势必会造成保险费率的急速上升，这样，在负担保险费的人和没负担保险费的人之间，代际间抚养负担的不公平化进一步扩大。
对我国的启示
了解日本养老保险制度的形成、发展及改革，对健全和完善我国的养老保险制度有很多启示，主要包括以下几个方面：
1.必须尽快建立老龄化社会的社会政策体系。
人口老龄化对我国未来的经济发展和社会稳定带来了越来越大的压力。在发达国家通常是进入到产业化社会后，在经济发展水平较高时才出现人口老龄化现象的，且老龄化速度较慢，即所谓的“先富后老”，经济发展为人口老化所带来的社会问题的解决作了充分的物质准备；而在我国则是在经济发展尚处于工业化初级阶段，经济建设急需资金的情况下社会即将步入老龄化，且老龄化速度很快，致使资金配置陷入矛盾中，给社会造成始料不及的困难和问题。中国将在不具备相应的经济实力和社会保障能力的条件下，面临人口老龄化问题的严重挑战。因此必须在大力发展经济的同时，尽快建立起适应老龄化社会的社会政策体系，其中包括就业与所得保障体系、医疗保健与福利体系、参与社会活动体系、住宅和生活环境体系等；进一步完善现有老年政策，对未考虑到老龄化社会压力的社会经济政策进行调整，使其适应人口老龄化趋势的要求，并通过有效的社会政策鼓励每个公民增强自我保障意识。
2.扩大全社会养老保险的覆盖面，建立正规的农村老年保障制度。
在21世纪到来之际，我国也面临着与日本五六十年代相类似的问题。人口老龄化日益严重，特别是农村老龄人口占全国老年人口的70—80%，故我国解决人口老龄化问题的重点在农村；家庭结构由传统的大家族制向核心小家庭制的转变，传统的家庭养老保障制度将无法维持；农村壮年劳动力急速地向大城市涌入，包括整个农村人口在内的养老保险体系还没有形成，农村养老问题迫在眉睫。因此，应进一步扩大养老保险的覆盖面，建立正规的社会保障制度以满足农村老年人的需要；进一步改革农村现行的养老保险项目；对农民托付的养老基金，政府应确保合理的实际投资回报率，以保证投保人的利益，增强投保人对养老保险制度的信任感，吸引更多的人参加养老保险项目。
3.制定必要的法规，依法实施保障。
西方发达国家都有一套较完整的社会保障法律体系。例如，日本共有283个社会保障法规，这些立法从保险的对象，保险项目、 险种的费用，保险给付条件和给付标准，到基金的经营、管理等社会保障的各方面，都以法律的形式固定下来。我国自实行社会统筹以来，在运作中基本上采取的是“按地区、分行业、定单位”的办法，各地区各行业自定标准，分散管理，各立“金库”，资金筹措和使用一度出现混乱，其结果征缴的强制性没有充分体现，专款专用缺乏有力的监督。因此，应尽快制定保障法规，建立和健全社会保障开支的监督和约束机制。
4.从长远的观点看，我国应逐步建立统一的养老保险制度。
从日本的历次养老保险改革中可以看出，分立的养老保险制度，其财政基础是极其脆弱的，当经济结构和社会结构发生变化时，各养老金财政极易陷入危机，而当其财政恶化时，往往只能采取财政调整和制度统合的救助措施。但是，对于具有长期保险性质的养老制度来说，要实现养老保险制度的一体化则需要相当长的时间，强制性的财政调整很容易产生各种不公平，使国民失去对养老保险制度的信任。所以，今后我国要在建立资金来源多渠道，保障方式多层次，社会统筹和个人帐户相结合，权利和义务相对应，管理服务社会化的养老保险体系的同时，逐步做到对各类企业和劳动者实行统一的基本养老保险制度，改变传统养老保险多元化的特点。
此外，还应逐步提高缴费率，降低养老金替代率，推迟退休年龄，减轻老龄化所带来的财政负担增大的压力，在充实社会资本的同时，灵活、有效地利用社会养老保险基金，通过投资运营，实现社会养老基金的保值和增值。
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