我国法律对公用企业滥用市场优势地位之规制，本文主要内容关键词为：规制论文,地位论文,优势论文,我国论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公用企业的概念及法律特征
在我国，公用企业作为一个法律概念，最早出现在1993年制定并施行的《中华人民共 和国反不正当竞争法》中。该法第6条规定：“公用企业或者其他依法具有独占地位的 经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。” 但该法没有具体说明公用企业指的是哪类企业。随后，1993年12月9日国家工商行政管 理局发布第20号令《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，该规定第2条首次 对“公用企业”进行了界定：“公用企业，是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供 电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者。”从这一定义可以看出，公 用企业是指涉及人们日常生活所必需的提供公共产品和公共服务的企业的经营者。但这 一概念并未在我国的法律、法规中获得较大的稳定性。1998年5月1日施行的《中华人民 共和国价格法》第18条出现了三个概念：“自然垄断经营”、“公用事业”、“公益性 服务”。对这三个概念的权威性解释是：自然垄断经营主要是指由于自然条件、技术条 件以及规模经济的要求而无法竞争或不适宜竞争形成的垄断经营。如自来水、燃气、集 中供热、供电网络的经营等；公用事业是指为适宜生产和生活需要而经营的具有公共用 途的服务行业，如公共交通、邮政、电信等，由于规模经济的要求，这些行业适当垄断 符合经济效益和经济秩序的要求。公益性服务是指涉及公众利益的服务行业，如学校、 医院、博物馆、公园等。《价格法》将涉及到公众利益的经营者分为以上三类，主要是 为了方便政府对其提供的产品和服务的价格进行管理与监督，如《价格法》规定，政府 必要时可以对这些企业的商品和服务的价格实行政府指导价或者政府定价。[1]
在西方，与公用企业有关的概念主要有两个，一个是public utility，可以译为公用 企业，公共设施，一个natural monopoly，可以译为自然垄断，这两个概念没有实质性 的区别，两者是从不同的角度来定义的，前者主要从公众利益的角度，后者是从经济特 征的角度。在经济学或法学的著作中，较多使用的是自然垄断企业(经济学家穆勒曾经 强调传输设备浪费性的重复建设有可能发生于公共服务业，因此，他被誉为自然垄断概 念的首创人。但把自然垄断与规制之间建立起进一步联系的是经济学家瓦尔拉斯，他于 1987年发表的一篇报告里提出了关于铁路规制的观点。)按照西方经济学通行的定义， 当相关产量范围存在规模经济时，一个企业能以低于两个或更多企业的成本为整个市场 供给一种物品或劳务时，自然垄断就是这个行业现实的选择。[2]城市供水即是自然垄 断的一个例子。
在发达国家，公用企业采用自然垄断形式的范围日益缩小，这除了技术因素之外，与 一个国家的规制和竞争政策有关。除特别说明外，本文将公用企业、公用事业与自然垄 断企业通用，不作实质的区分(在我国，公用企业大多由一家企业经营，在人们的意识 里已经形成了公用企业就必须独家经营的观念)。
公用企业具有以下法律特征：
1.产品或者服务网络或管道的固定性。由于这些网络与管道距离长、覆盖面广，投资 建设的成本很高，投资成本的回收期相对较长，如果引入竞争机制，多家企业进行竞争 ，势必造成社会资源的巨大浪费。
2.产品或服务的生产与销售的不可分离性。公用企业的生产与销售必须采取纵向一体 化的模式。而且，网络与管道是公用企业的产品和服务从生产到销售的必经途径，其产 品和服务一般不能储存，需要即时进行消费。
3.产品或服务具有很强的社会公共性。公用企业所涉及的自来水、供电、供气、邮政 、电讯、铁路、民航等行业关乎国计民生，若其产品或服务的质量出现问题，价格不断 上涨，会涉及千家万户的生活质量，严重的还会引发社会动荡。鉴于此，政府有责任对 公用企业的产品或服务质量进行强有力的规制；对公用企业的产品或服务的价格进行合 理的规制。从这个意义上说，公用企业不能象一般商事企业一样，纯粹以营利为目的， 有时候，公用企业为了满足人民群众的生活需要，公用企业即使亏损也要继续经营，其 亏损由国家财政补贴。
4.产品或服务的投资规模大，沉淀成本也大，其资产具有很强的专用性。公用企业的 资产专用性特征，意味着公用企业领域若竞争过于激烈，其用户或消费者又不可能在短 期内急速扩大，有些企业可能因为经营亏损而退出市场竞争，其投资形成的沉淀成本不 能转为他用，损失很大。因此，政府要维持公用企业市场的有效竞争结构，政府颁发的 特许经营牌照不能太多，否则，投资者对公用领域会望而却步。
5.公用企业具有明显的结构上的垂直性。这一特征也给政府的规制增加了难度。如在 电信产业，用户必需联接网络系统的有关通讯设备，所以，生产和供应通讯设备活动可 以看作是通讯网络操作的垂直相关业务。而在通讯网络操作中，主要的垂直关系体现在 地区、长途和国际通讯业务操作之间。煤气的整个生产经营过程包括生产、输送、分销 和供应是几个垂直关系的连续阶段。电力的供应过程包括发电材料、发电、电力输送、 电力分销和供应最终用户也是相关的垂直阶段。企业的垂直结构的特点为公用企业利用 其自身的市场优势赚取垄断利润提供了条件。而企业的这种天然的垂直关系为政府的规 制政策的制定增加了很大的难度，在信息不对称的情况下，政府很难辨别企业之间的协 调行为是正常生产经营所必须，还是企业之间的共谋行为。
二、我国公用企业滥用市场优势地位的表现形式
从我国公用企业的实际经营情况看，公用企业滥用市场优势地位的行为主要有以下几 种表现。
1.滥收费用
公用企业常常利用自己所拥有的优势地位，超过国家的标准和收费项目滥收费用，损 害消费者利益。如有的电力部门通过随意加大线路损失、加大变压器损失、加收协议电 量、表外多计电量等手段，多收用户电费。2000年3月，国家计委会同国家电力公司对1 998年以来的电力价格进行检查。截止到当年5月底，从2637个单位查出价格违法金额27 .4亿元。两部门查处的企业违法收费近50亿人民币。当然，这仅仅是专项检查核实的数 字。[3]
2.索取不合理的高价
对公用企业进行价格规制是世界大多数国家规制公用企业的主要手段。公用企业的产 品和服务的定价应等于其边际成本，所以，确定公用企业的产品或服务价格的前提是要 弄清公用企业的经营成本，但由于我国目前大多数公用企业的财务不透明，政府规制部 门和社会公众都无法弄清其经营成本，即使在价格调整前召开由政府、经营者、消费者 等各方人士参加的价格听证会，许多决定价格的因素依然搞不清楚，许多价格听证会也 不过走形式而已。近几年来，我国的一些公用企业依靠涨价因素，把负担转嫁给消费者 ，而自身的改革却十分缓慢。
3.限制竞争
限制竞争，按我国《反不正当竞争法》规定，是指限定他人购买其指定的经营者的商 品，以排挤其他经营者的公平竞争。按《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》 ，其具体表现主要有两种：一是限定用户、消费者只能购买和使用其附带提供的相关商 品，而不得购买和使用其他经营者提供的符合技术标准要求的同类商品；二是限定用户 、消费者只能购买和使用其指定的经营者生产或者经销的商品，而不得购买和使用其他 经营者提供的符合技术标准要求的同类商品。电信部门指定用户购买某种品牌的电话机 ，燃气公司限定用户购买其所属的营业部销售的热水器，都是限制竞争行为。
4.强制交易
强制交易，是指买受人在购买商品时被强迫接受从交易的性质和习惯与合同无关的商 品或者交易条件。[4]按我国《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，公用企 业强制交易的行为可以分为：一是强制用户、消费者购买其提供的不必要的商品及配件 ；二是强制用户、消费者购买其指定的经营者提供的不必要的商品；三是以检验商品质 量、性能等为借口，阻碍用户、消费者购买、使用其他经营者提供的符合技术标准要求 的其他商品。我国被查处的强制交易行为如：邮政部门利用行业优势，在办理汇款业务 时，强行规定取款人在取汇款时必须拿出一定比例的汇款进行邮政储蓄。同时还强制取 款人购买大量的明信片、邮票、信封等商品，否则不予办理取款手续。[5]强制乘客购 票时购买商业保险，并从中收取手续费。[6]
5.拒绝交易
拒绝交易，《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》认为是对不接受公用企业 不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品或者滥收费用。在一般商 品交易领域，适用合同自由原则，当事人可以根据自己的意思自治，选择自己的相对交 易方，不存在强迫对方交易问题。公用企业由于独家垄断，消费者别无选择地要与其交 易，因为没有其他可供选择的交易者。
三、造成我国公用企业滥用市场优势的特殊原因
1.政企合一，经济垄断与行政垄断相结合
政企合一曾是我国计划经济时代国有企业的普遍现象。不过，与一般国有企业不同的 是，在公用企业领域，政企合一不仅获取了政治上的合法性，而且还得到了国家立法的 认可与保护，如现行的《铁路法》、《邮政法》等。有些公用企业基于自然垄断原因而 形成的经济上的垄断，就这样获得了法律的认可，其主管部门还可以通过行政权力对这 种经济上的垄断予以合法地保护，对觊觎市场丰厚利润的潜在进入者予以打击，使得公 用企业的市场优势地位更加牢固。如改革前的中国民航企业，民航总局可以通过行业价 格固定的方法(机票价格禁止打折令)来保护民航企业的利益；铁道部与其管辖的企业实 际上就是一家人，春节期间国人最需要铁路这个“公共产品”的时候，铁路客运价格却 上涨；邮政部门为了维护自己的垄断利益，不断地用现行法律、法规对自己有利的规定 对参与邮政业务竞争的对手予以打击。我国现阶段行政垄断的表现形式主要有行业贸易 壁垒、地方贸易壁垒和行政性公司。这种经济垄断与行政垄断相结合而形成的市场优势 地位，使公用企业的滥用而造成的后果就更加严重，竞争对手难以与之抗衡，受到损害 的消费者往往投诉无门，其利益难以得到法律和有关部门的保护。
2.立法滞后，监管缺位
改革开放20多年来，我国的立法取得了很大成就，但政府对公用企业进行规制方面的 专门法律几乎没有。目前对公用企业的行为进行规范的法律主要是《反不正当竞争法》 和《价格法》，前者对公用企业滥用市场优势行为进行了规范，后者对公用企业的价格 行为进行了规范。两法的主要问题是法律规范很原则，但缺乏可操作性，如《价格法》 第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经 营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主 持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”但价格听证会 按照什么程序召开、怎样获得企业的真实信息等诸多关键问题都没有规定。现行产业方 面的法律如《邮政法》、《电力法》等，大多带有计划经济的痕迹，首先是部门立法体 制的产物，产业立法的目的是保护本部门、本行业的利益；其次是法律没有确立产业竞 争的目标，没有把立法作为放松规制、引入竞争机制的举措。法律的缺失，政府的监管 就难以到位。目前，行使对公用企业监管权的政府机构主要有国家经贸委、国家发展计 划委员会、国家工商行政管理局等。这些政府机构大多是国家综合经济管理机关和市场 管理机关，监管职权没有法律依据，缺少专业监管人员，实际上行使行政审批职能较多 而实施监管职能较少。
3.没有形成符合公平效率原则的价格机制
我国目前公用企业普遍适用的价格规制方法是“成本加成订价法”。[7]即以实际成本 为基础，加上一定的利润，即形成产品或服务的价格。对公用企业的价格涨跌，实行的 是行政审批制。政府对企业的价格调整一般是根据企业的申请进行审批。企业在产品成 本增加后为了不减少利润要求政府对价格进行调整(提价)，由于信息不对称，价格主管 部门或审批部门无法审核企业成本的真实性，一般都是企业报多少就批多少，同时兼顾 国家财政承担能力、消费者的意见等因素。这种审批制的结果，往往是价格随着成本增 加而上升，而成本的增加又缺乏约束，企业也缺乏降低成本的积极性，以致成本越增越 多，价格也就越提越高，甚至形成成本提高导致企业亏损而要求提高价格，再提高成本 ，再提高价格这样一种恶性循环。[8]如前所言，公用企业的规制核心是价格规制，如 果符合经济规律、体现公平与效率的价格规制机制没有真正建立起来，说明我国的公用 企业的政府规制制度还没有形成。
四、对我国公用企业规制改革的建议
我国竞争领域内的国有企业改革已取得一定的成就，而公用企业的公司化改制进程相 对缓慢，除了个别企业如中国电信和中国民航进行了初步的改革外，大部分公用企业的 改革还没有形成可操作的措施，这也许与公用企业涉及国计民生的社会整体利益有关。 随着我国企业改革的整体推进以及加入世界贸易组织后的竞争压力，放松规制，开放市 场，引入竞争机制，必将是我国公用企业改革的方向。
1.政企分开，建立符合现代企业制度的法人治理结构
在公用企业领域谈政企分开，对政府而言，是要重构对公用企业的规制模式，对公用 企业而言，是要建立一种有竞争约束力的符合市场机制的企业制度。政府组建专门规制 公用企业的规制机构，行使政府的规制权力，这方面，可以借鉴英、美国家的规制模式 ，对不同的公用企业设立相应的规制机构。规制机构人员要精干，且应是技术和管理方 面的专业人员。规制机构的主要职责是：(1)制定有关政府规制法规；(2)颁发和修改企 业经营许可证；(3)制定并监督执行规制价格；(4)实行进入市场的规制；(5)对企业违 反规制规定的行为进行裁决。
在公用企业的改革方面，达到以下目的：(1)赋予公用企业独立的生产经营决策权。(2 )公用企业在履行普遍服务的法律义务的同时要以追求利润最大化为目标。(3)按《公司 法》的规定，把公用企业改造成国有独资公司，建立严格的法人约束机制和权力制衡机 制。)
2.放松规制，引入竞争机制
我国政府过去对公用企业的规制主要体现在进入规制方面，只授权政府部门或政府所 属机构进行投资与经营，在自然垄断之外辅之以行政垄断。政府在放松规制，引入竞争 机制方面可以从以下几方面着手：(1)在公用企业投资方面，可允许私人资本和外国资 本参与进来，改变过去由政府单一投资的格局为多元投资格局。(2)分离公用企业的自 然垄断业务和非垄断业务，政府建立行业技术标准和范围后，自然垄断业务由国家授权 的一家企业经营，对于非垄断业务则完全放开，由多家竞争企业经营。(3)为避免过度 竞争，建立有效竞争的市场结构，政府要根据经济规律严格掌握公用企业经营特许证的 发放，维持公用企业市场能够进行有效竞争的格局的企业数量，避免进入者数量过多造 成社会资源的浪费。(4)对于地区性垄断企业如自来水供应、煤气供应等，有效地运用 区域间比较竞争规制方式，让不同地区间的企业充分地竞争，提高企业效率，改善企业 服务。
3.完善立法，建立符合市场机制的法律规制制度
纵观西方发达国家的公用企业改革的历史，立法作为改革的先导，先立规矩再操作， 已成为他们的改革经验。如英国于1981年制定了《英国电信法》，1984年又制定了新《 电信法》。在电力、煤气和自来水供应产业也分别制定了《电力法》、《煤气法》和《 自来水法》。美国为放松交通运输产业的规制，于1976——1982年间，先后颁布了《铁 路复兴与铁路规制改革法》、《航空货运放松规制法》、《航空客运放松规制法》、《 汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等。这些法律首先确立了公用企 业改革的目标是建立有效的竞争机制，促使公用企业提高效率，增进全社会的福利。其 次，法律明确了政府规制机构的权限，以及规制的程序等操作规范，使得政府规制机构 的运作有法可依。第三，法律规定了公用企业应当承担的相应的法律义务。在从事公用 企业的改革时，一定要注重事前立法，建立规范，才能使得我国的公用企业的改革沿着 市场机制的轨道朝前发展。
4.建立符合竞争机制的价格规制制度
政府对公用企业的价格规制常常陷入两难境地：价格过低，不能弥补经营成本，会导 致生产经营萎缩，或给国家增加沉重的财政负担；如果价格过高，企业获得超额垄断利 润，企业经营者不思进取，就会损害消费者的利益。如何探索出一条符合我国国情的价 格规制办法，是公用企业规制亟需解决的关键问题。[9]有一种观点认为，应根据不同 种类的公用企业确立不同的价格规制原则：(1)对铁路、邮电等的价格实行损益平衡原 则，按平均成本定价，行业平均成本即为服务价格；(2)对市内公共交通、地铁、自来 水、煤气、民用电力供应等，按受益原则定价，保证企业有一定的利润；(3)对那些不 可储存的物品和劳务，如电力、电话和运输服务等，按供需均衡的原则定价，其价格应 根据需要变化而调整。[8]这一观点否定了公用企业采用统一的价格规制模式。无论采 取何样的规制模式，价格规制制度要解决以下问题：第一，解决规制部门与企业之间信 息不对称问题，要使企业真实地披露财务信息；第二，价格有使经营者感到有降低经营 成本的压力；第三，价格机制要成为公用企业竞争机制的基础。笔者认为，目前我国公 用企业政府规制改革的两个关键问题是：一是在公用企业里的非自然垄断业务引入竞争 机制，严厉打击公用企业利用市场优势地位进行限制竞争和不正当竞争的行为，使现有 的法律得到切实的实施；二是根据《价格法》的规定，进一步完善公用企业的价格听证 制度，并保证消费者参与制定价格的权利。
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