我国建制市问题的症结所在——系列思考之二，本文主要内容关键词为：症结论文,之二论文,我国论文,系列论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我们在《我国建制市设置存在的一些问题》一文中指出，改革开放后，我国由地区、专区、自治州改设的地级市和整县改设的县级市，多数不具备城市型政区的特点和内涵，存在非农业人口比重低，多数居民仍从事农业，工业和服务业在国内生产总值中不占突出优势，人口密度偏低，造成纵向行政区通名重复，单个县升为地级市，还导致实力强的县级市与某些地级市的攀比和矛盾等问题。本文着重分析上述问题的症结所在。
1.关于中国特色的“广域型”市
国内有些论著认为，国际上主要有三种设市模式。
1)统一型：城市的行政地域与城市连续建成区范围相差甚微，或者前者略大于后者。日本、澳大利亚等国采用这种模式。
2)广域型：行政区域远大于城市连续建成区的范围，城市地域在市行政区域中所占比重较小，成为以农村地域占优势的市。中国大多数即整县改设的市就属于这一类型。
3)狭域型：同一连续建成区可由几个，甚至几十个大小不等的市分而治之，一个城市连续建成区实际上由一组大小不等，但在法律地位上彼此独立的城市群组成。美国、加拿大的行政区划属于这一类型。
应该指出，上述第二种设市模式显然是与作者自己所定义的市是“在以城市为主的地区设置的一种行政区域单位”相矛盾的。如果建制市内没有达到城市规模的居民点，人们是很难承认它是个城市型政区的；如果建制市内虽有达到城市规模的居民点，但“城市地域在市行政区域中所占比重较小，成为以农村地域占优势的市”，人们也很难承认它是城市型政区的。还应指出，上述日、美等国的“统一型”和“狭域型”，与其说是“设市模式”，不如说是设市后经多年发展形成的建成区与市域关系的“城市模式”。
不妨与日本的建制市比较一下。日本实行都、府、道、县—市、町、村二级地方行政建制。市与町（相当于我国的镇）、村（相当于我国的乡）同为基层政区。日本有47个一级政区，其中43个是县（英文Prefecture，意为“地区”或“专区”），2个是府（英文Urban Prefecture，意为“城市地区”），还有都（英文Metropalis意为“都市”）和道（英文Territory意为“区域”）各一个。日本的建制市不分大小，法律地位一律平等，都是基层政区。诚然，除了首都东京市被定为“特别区”外，还有札幌、仙台、千叶、横滨、川崎、名古屋、京都、大阪、神户、广岛、北九州、福冈等12个“政令指定都市”，它们的行政地位比其它建制市要高一点。根据1994年10月1日的统计，日本全国有667个建制市，比我国1996年底统计的666个还要多。在这些建制市中，面积最大的是福岛县的岩木市，1231.05平方公里；人口最多的是东京市，1993年9月30日统计为7932147人，其面积则为617.83平方公里；面积最小的是崎玉县的厥市，5.10平方公里；人口最少的则是北海道的歌志内市，7742人。下面以同广东结为姊妹友好关系的兵库县的建制市为例，与广东的县级市进行比较。
兵库县有21个建制市，按统计资料完备的19个建制市市域和建成区（日本称“市街化区域”）的基本情况进行分析。有人口超百万的特大城市1座（神户），20-50万人口的中等城市6座，其余12座为20万人口以下的小城市，且大多数（10座）是不足10万人口的特小城市。兵库县的建制市有两个特点。
1)市域范围较小。市域范围最大的神户市不过549.55平方公里，最小的芦屋市仅18.57平方公里。
2)建成区面积与市域面积比较，相差偏小。19个建制市中，6个市的市域面积不超过建成区面积的2倍，7个市为2-10倍，最大的加西市为40倍，可见兵库县的建制市，既有部分为“统一型”的，也有部分可称为“广域型”的。市域与建成区的人口比，也相差较小。19个建制市中，有15个市市域人口不到建成区人口的2倍，且大部分市二者很接近。最高的加西市，市域人口为建成区人口的近5.6倍。
而广东和全国整县改设的市，正如前一篇文章所揭示的，大部分市域面积为建成区面积的百倍以上，有些简直超出了“广域型”的范畴，成为“宏域型”的建制市了。
就地级市而言，由于日本的一级政区都、府、道、县相当于“地区”(Prefecture)，而都、府是日本城市型的一级政区，因此，将日本的都、府与我国的地级市比较，是不为过的。日本三都、府的面积，人口构成见表。
在日本三个都、府中，京都府城市区域（日本称“市部”，实为府内11个建制市面积之和，而“郡部”指各町、村面积之和）面积比例最小，仅占45.7%，但府内建制市人口却占总人口的84.5%。与广东的地级市比较，京都府的建域比与广州、深圳、汕头、珠海等四个城市人口比重较高、市域范围较小的地级市接近，建区比则与汕头、佛山、潮州等三个市区范围较小的地级市相近。但是，广东和全国的大多数地级市，市区面积为建成区面积的10倍或几十倍以上，单县设地级市的中山、东莞二市分别达73倍和145倍；而市域面积为建成区面积的百倍甚至几百倍以上，大大高于日本的城市型政区，更可以说是“宏域型”建制市了。建域人口比方面，东京、京都、大阪三都府全域分别为建成区的1.5，1.8和4.1倍，相差不大。广东无地级市建成区人口统计，但可以肯定，建域人口比要比日本的都、府相差大得多。
由此可见，我国目前按照“广域型”设市模式，在以乡村为主的地区设置的建制市，不符合建制市的定义、特点和内涵，不是真正的城市型政区。
近些年来，我国各省区有将地级市划小、划多之势，这虽然在建域比方面可向城市型政区靠近些，但却可能助长官僚主义。
2.建制市设置问题的症结所在
近10余年来设置的地级市和整县改设的县级市，多数不具城市型政区特点的症结何在？读者可能已经看出，症结就在于广域设市，即设定的市域范围太大。
有些学者认为，看一个市要看它的市区或建成区，不能看它的市域。这话不对！任何事物都有其一定的内在关系，即内部比例关系，超出或破坏了这种比例关系，事物的性质就可能发生变化。建制市也是这样。一个建制市，首先市内最大的居民点或建成区要达到城市规模，其次是加上一定范围的外围（郊区）之后，整个市域范围仍能保持城市型政区的特点。因此，合理地界定建制市的市域范围，是科学性甚强、马虎不得的工作。
建制市设置时，如果界定的市域范围太小，不利于它和附近地区未来的长足发展，这是应从发达国家吸取的教训；但是如果市域范围过大，必然带来不符合城市型政区特点的结果。当然，暂时不过大，多年以后可能会变得欠小，影响城市和区域的进一步发展，但届时可在高一级的政区范围内调整。如果市域范围几百倍甚至千万倍于建成区，除造成非城市型政区的特点外，还存在下列不科学的特点和弊端。
2.1.新建制市市域范围太大，不符合城市和建制市从小到大逐步发展的客观规律。
城市是从无到有，从乡村型居民点到城市居民点，从小到大逐步发展的。广东乃至全国撤县改设的市，设市伊始城区人口不过10万左右，建成区面积不过10平方公里左右，而市域面积却达到一二千，几千甚至逾万平方公里；河源、汕尾等地级市设立时，城区人口不到10万，市域面积却达几千，万余平方公里，比有几百年历史的世界级城市还要大。如美国的纽约市，1686年设市，至今人口800万左右，面积不到1000平方公里；日本首都东京，1871年设府，1889年设市，1943年置都，1947年置特别区，迄今市域面积600多平方公里。全东京都的面积也不过2162平方公里。
应该指出，如果说从秦至清的历代封建统治者不顾城市已经存在的客观事实，拒不设市，实行城、乡合治，是一种主观不符合客观的滞后设市，封建的城乡合治意识的话，那么现在设立与建成区规模不相适应的、广域的整县改的市和地级市，也多少有些主观与客观不相符的“超前”现象，仍然是一种城乡合治意识。名称不同了，即县改市，地区改为地级市，但实质上是一样的，仍是以乡村为主的政区。滞后设市（不设市）和超前设立与城区规模，不适应的大范围和高级别市，同样是有悖于事物（建制市）发展规律的主观行为。
2.2.市域范围太大，造成虚假的城市化，并影响在城市化问题上与国际标准接轨。
按照我国的统计标准，即按照市域非农业人口计算城市化水平，广东33个县级市多为20万人口以下的小城市，只有番禺、南海、顺德、新会、台山、潮阳、普宁、陆丰、廉江等10个市为超20万人口的中等城市。但按国际常用标准，即按市域总人口计算，则除从化、三水、高明、恩平、四会、南雄、乐昌、连州等8个市为不足50万人口的中等城市外，其余25市均为50万以上人口的大城市，其中潮阳、普宁、高州、廉江、雷州、化州、陆丰、兴宁、信宜、南海、台山、顺德等12市为超百万人口的特大城市。按国内、国际标准计算出现如此大的反差，其原因是我们界定的市域范围太大。地级市也有类似的情况。
城市化水平，国际上按建制市人口占总人口的百分率计算，建制市市域的全部人口被看成是城市人口，因此郊区不能太大，否则就失真了。由于广东已经地级市化，按照国际标准，广东的城市化水平是100%；县级市的城市化水平也是100%，高于任何西方发达国家，或者县级政区。而实际城市化水平（包括多数市的市域）则在40%以下。因此，改革开放后设置的地级市和整县设的市，客观上造成了一种虚假的城市化现象。我国现在这样的建制市，在统计上更难与国际标准接轨，因为现在的市域范围一般比过去大得多，多数已算不上城市型政区。
2.3.市域范围太大，压抑市内一些名副其实的城市设为建制市，影响切实的城市化过程。
从广东各县级市市区（原县府驻地镇）人口看，大部分已达到10万左右的城市标准。考虑到国外多数国家万人以上，甚至5000人以上的居民点可以设市，如果我们降低人口规模指标（如降至5万，这比之国外仍是很高的），那么广东现有的一些县级市除市区外，还有许多镇可以设市。例如南海市的西樵、九江，顺德市的勒流、杏坛，增城市的新塘，东莞市的虎门、石龙、常平，中山市的小揽等等。但由于整县已设为县级或地级市，这些名副其实的城市不可能实至名归地设市了。按此标准，一些未改市的县，其县城镇，甚至还有个别其它镇也够设市条件。例如，揭东县的曲溪、地都和炮台，潮安县的庵埠、彩塘、枫溪镇等等。有些贫穷县，按撤县设市的政策，全县脱贫后才能设市，其实其县城镇和其它工商业比较发达的镇并不穷。如果所有这些够条件的镇都设市，那是实实在在的城市化。尤其是那些面积1000平方公里以上的县市，整域设市难以达到城市型政区的标准，而这样的县市在广东和全国都是很多的。
2.4.市域范围太大，不符合国家关于“严格控制大城市规模，合理发展中小城市”的城市发展方针。
撤县设市，由于市域面积大，尤其在平原地区，市区经年累月的发展，可能发展成为中等以上城市。那时，广东和全国的城市规模结构，将可能是两头小、中间大（小城市、特大城市少，中、大城市多）的畸形结构，而不是国际上比较普遍的金字塔型结构。根据广东省民政厅的《广东省设市预测与规划(1993-2010)》，到2010年，广东省将有特大城市5个，大城市18个，中等城市40个（不含已整县设市但规划中又提出的虎门、南沙、小揽三镇改设的市），小城市（包括不足10万人）37个（未含规划中提出但已整县设市的东里、碣石、坪石、安铺、春湾、峡山、炮台等7个镇改设的市）。小城市比中等城市少3个，而且37个小城市中，揭东、信宜、揭西、曲江等4个市很可能变成超20万人口的中等城市。因此，几乎可以肯定，如果一味搞广域型的撤县设市，不设镇级市（以乡镇范围为设市界线），10余年后，广东将出现这种畸形的城市规模结构。这对社会经济的长足发展未必是好事，也不符合国家关于城市发展的方针。
2.5.市域范围太大，不利于实现邓小平同志的共同富裕思想。
目前广东山区一些新设的县级市，如兴宁市，虽然宣布“脱贫”了，但实际上仍很穷。设市后尽管享受某些地级市的经济待遇，但没有了扶贫资金，地方财政收入需上缴，日子甚至比设市前更不好过，于是伸手向省里要财政补贴。其实，由于县域范围大，被扶贫县内也有穷有富，不能一刀切。一般而言，县城镇是比较富裕的，即使镇内有贫穷村，也较易用镇内财政解决。撤县设市和整县脱贫设市，拉大了省内富市和穷县穷市的经济差距。如果让穷县内较富裕的镇区或达到小城市规模的镇先设为县辖市，同时对县内其它较穷的乡镇继续扶贫，不是更有利于全县真正脱贫吗？即使县内市、镇、乡之间的贫富差距暂时拉大了，县内富扶贫也比市县间富扶贫来得现实和有效，而且仍可以继续得到富裕市县的扶持。现在广东撤县设市的现实是：沿海设市易且多，山区设市难而少，不少山区还是空白。但若设立镇级市，则可改变某些山区的空白状况，因为山区够条件的镇（特别是县城）相对多些。而且可以更好地调动山区县和乡镇的主观能动性，有利于在县域范围内贯彻邓小平同志“先让部分地区富起来”的共同富裕思想，进而为全省的共同富裕铺下较坚实的路子。
2.6.市域范围太大，助长了“有大乃容”、“市长比县长大”等陈腐观念，以及浮夸、虚报等不良风气。
世界上的事物是“有容乃大”，即有内容，内涵充实，才算得上“大”。建制市也是这样。整县设市，地区改地级市，但缺乏城市型政区的内涵，建成区才几十、十几、甚至几平方公里，此大何用？我国青海省的格尔木市，市域面积12.35万平方公里，人口（1994年）近8万，建成区（1988年）16.1平方公里，是县级市；日本的东京市，市域面积617.83平方公里，人口793万多，建成区568.27平方公里（均1994年）是日本国的首都，国际金融中心，全球三大“一级世界城市”之一。二市相比较，孰大孰小？设置广域型的地级市和县级市，尽管主观愿望也许是好的，但实质上是“有大乃容”陈腐观念的反映。近80年来我们设置的都是县级或县级以上的市，这是否也是滋长“市长比县长大”的观念的一个因素。按照1993年的设市条件，县域范围越大，人口密度越低的地方，设市的人口，经济要求越低，即越容易设市。其实，在一定的城区（建成区）条件下，设市范围越大，越容易偏离城市型政区的内涵。于是，一些县的领导在“市长比县长大”的陈腐观念的驱引下（一定程度上），谎报数据，临时拼凑（城区范围等），大跃进年代一度出现的浮夸风又死灰复燃了。
综上可知，撤县设市和地区改地级市造成建制市存在诸多问题，其症结就在于界定的市域范围太大和推行市管市体制。设市伊始就把市域范围定得很大，不符合国家城市和建制市从小到大逐步发展的客观规律。市域范围太大，造成虚假的城市化，压抑市域内一些名副其实的城市实至名归的设市；影响在城市化问题上与国际标准接轨；可能在若干年后造成建制市规模的畸形结构，不符合城市发展方针；不利于贫穷山区实事求是地设市，从而不利于实现邓小平同志的共同富裕思想；同时助长了“有大乃容”，“市长比县长大”等陈腐观念和浮夸、虚报等不良风气。以上所述，是应该引起领导、民政干部、科学工作者注意的重大政策、科学和施政问题。