上海市城市建设设计研究总院（集团）有限公司 上海 200125
摘要：伴随着国内各城市轨道交通的快速发展，轨道交通能够给城市带来的变革越来越被认知，“建轨道就是建城市”已成为共识。通过TOD模式提升城市功能和开发价值、并利综合开发增值收益去反哺轨道交通建设与运营的巨量资金缺口，是轨道交通和城市可持续发展的必由之路，也成为大多数城市轨道交通投融资改革的主要方向。本文就TOD助推轨道交通和城市可持续发展进行了认真探究。
关键词：TOD；轨道交通；城市可持续发展
1 TOD规划的基本类型
上世纪90年代，为了应对汽车过度使用带来的诸如城市蔓延、交通拥堵等问题，TOD作为新城市主义思潮中最具代表性的理念受到广泛关注，卡尔索普在其著作《未来美国大都市中》提出TOD应该在区域规划、综合规划、详细规划和法定图则四个不同尺度中发挥引导作用，同时他在另一本著作《终结蔓延的规划》中，结合案例对不同尺度下TOD规划的内涵进行了阐述。北美地区TOD规划较为多维，萨克拉门托、湾区、马里兰、波特兰、丹佛等地都开展了丰富实践，总体而言可以归纳为区域、走廊、站区三个尺度。我国开始编制TOD规划时间不长，且主要集中在站区尺度，珠三角、深圳、重庆、佛山、南宁、厦门等地开展过区域或走廊尺度的TOD规划实践，是中宏观尺度TOD规划的有益探索。线路是轨道建设的基本单元，伴随着当前各地轨道建设的蓬勃开展，走廊尺度的TOD规划因兼具规划统筹与建设实施职能，将备受关注。
2 轨道交通走廊TOD规划促进城市可持续发展的核心内容
2.1 编制思路的两条主线
规划主线与经济主线TOD规划以土地利用与公共交通的协调发展为目标，关注空间结构、中心体系、用地布局、开发强度、交通接驳等内容，基于统筹整合视角，是TOD规划编制中的“规划主线”。在早期的走廊尺度TOD规划，规划内容更多是以规划主线为核心。2002年完成的《深圳市轨道交通二期工程综合规划》是国内较早的宏观尺度TOD规划，以此为依据编制的走廊TOD规划如轨道4号线编制的综合规划，重点是对交通与城市功能耦合的研究，对土地价值提及较少。稍后的一些实践，如哈尔滨1号线，主要内容是对沿线1公里范围内的土地进行使用潜力评估和功能优化，并包括重要站点的概念设计。南宁、厦门两地轨道交通1号线综合开发规划的内容，也均以中心体系、用地布局、开发强度、交通接驳等方面的优化指引为主。2015年住建部发布的《城市轨道沿线地区规划设计导则》（下称《住建部导则》）重点也是聚焦在规划主线内容。近年来编制的走廊TOD规划，对经济开发的讨论愈加常见，且侧重点又各有不同。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆广州在轨道3号线等走廊尺度的TOD规划中对经济开发内容涉及不多，因其开发建设指引、实施机制与政策建议等内容在城市区域尺度的TOD规划中已经建构了详细的上位指引。上述内容构成了走廊TOD规划中的经济主线，即以增值价值的识别、培育、获取为目标，形成贯穿走廊TOD规划的始终线索。
2.2 内容构成的三大板块
发展策略、规划指引与规划协调在两大主线牵引下，走廊尺度TOD规划的内容大致由发展策略、规划指引及规划协调三大板块构成。发展策略以整个走廊为对象，基于走廊所在地区的整体发展目标，提出土地利用与公共交通耦合或土地价值获取的整体策略，继而形成针对功能定位、空间结构、土地利用、开发强度、交通组织、空间风貌、投融资等内容的具体策略，深圳早期、哈尔滨、厦门、南宁等地的走廊TOD规划，大部分内容都是以发展策略的研究为主。规划指引是发展策略的下沉，是规划目标由走廊向站区的分解，是TOD规划发挥效力的关键环节。指引以各站区用地为对象，沿线土地利用调整方案是最为常见的规划指引，但这种指引方式灵活性相对不足。有的TOD规划中要求将其直接落实成控规，考虑到走廊地区动辄几十平方公里的范围，显然过于草率，而有的TOD规划中沿线土地利用调整方案是“建议”，又对站区规划编制的引导性不足。基于最新在温州S2线的实践情况，对站点定位、人口与建设规模、规划指标、潜力用地划定等关键内容进行具体指引，能较好的平衡指引的刚性与弹性。TOD规划并非法定规划，其规划实施十分有赖于与现有规划体系的协调[1]。
2.3 不同城市治理背景的影响
不同的城市治理背景也影响TOD规划内容构成，以珠三角地区为例，深圳的走廊TOD规划中，经济主线占比较大，一是因为深圳的城市建成度较高，用地市场价值也高，每块地都需要精打细算，也因为深圳作为副省级城市，拥有一般城市不具备的立法权，能适度对现行的财税、土地制度进行创新，保障经济开发研究结论得以落地。广州北部的花都、增城、从化，南部的番禺等地之前均为独立市，广州发展轨道交通的首要目标是强化区域内多中心的联系，因此其TOD规划中更关注轨道线路与城市功能结构耦合等空间发展策略，同时广州市域面积五倍于深圳，通过土地一级市场来反哺轨道建设投资不难实现，因此其对经济主线的内容要求较深圳浅。东莞的走廊TOD规划中双线内容均较为看重，一方面因为东莞镇街结构扁平，使其与广州一样需要通过轨道交通建设优化城市格局，另一方面，东莞既没有独立立法权，土地价值也有限，轨道建设融资与运营补亏压力较大，因此也要通过经济主线的深入研究来应对轨道建设的资金问题。此外，东莞TOD规划编制是双委托主体，投资公司与规划局一起全程主导了相关规划的编制，也使得其呈现出规划主线与经济主线并重的特征。佛山编制通2号线一期工程TOD规划时，原本面临着跟东莞类似的资金困境，因此重点在经济主线内容的研究，但编制过程中，佛山融资环境的极大改善、房地产市场回暖，轨道建设的融资与补亏问题不再突出，因此编制后期对于经济主线内容的关注显著减少。总体而言，城市的等级、财政、建成度、结构、经济发展水平、经济环境，乃至委托编制主体等都可能会使走廊TOD规划内容构成受到影响[2]。
3 TOD综合开发运营、助力城市经营发展的未来趋势
随着高铁网络的飞速发展，高铁枢纽将成为未来TOD 发展的新的契机。城市内的便捷生活，逐渐向 24 小时城市间的城际生活转变，人口聚集的效率将更加明显，高量级的 TOD 项目将成为新的城市名片。高铁、快轨、地铁三个层级交通网络的复合叠加，实现区域间的高速连接。TOD 规划是点、线、面，TOD 开发是线、面、点。坚持“土地是不可复制资源”理念，把握好出让节奏，市政和公共服务配套与土地出让有效衔接，才能保证土地收益可持续。为更好地规范、指导轨道交通上盖综合开发建设实践，有必要在梳理、整合国内外先进经验，立足全国实际的基础上，开拓思路、打破瓶颈，专题制定相应的规范性文件，出台《导则》，提高土地的综合开发和管理能力[3]。突破瓶颈，创新模式，发展以轨道交通为引导的城市经济带，建设经济繁荣、和谐宜居的现代化城市。
结束语
总之，我国城市轨道交通行业自身已经开始进入新的发展阶段，轨道加物业，加资源开发，加资本运作将成为我们今后发展的一个创新模式。在轨道交通与城市可持续发展中，TOD具有非常重要的意义。
参考文献
[1]何景师，胡青善.基于TOD的轨道交通引导城市发展策略[J].都市快轨交通，2014，27（01）：49-54.
[2]刘泉，钱征寒.北美城市TOD轨道站点地区的分类规划指引[J].城市规划，2016，40（03）：63-70.
[3]周庆，史相宾，赵立志.基于TOD模式的绿色城市组团设计策略研究[J].城市发展研究，2013，20（03）：29-34.
论文作者:谢珊珊
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第26期
论文发表时间:2018/12/20
标签：城市论文; 走廊论文; 轨道交通论文; 主线论文; 尺度论文; 轨道论文; 内容论文; 《建筑学研究前沿》2018年第26期论文;