社会保障性住房制度建设的实践与思考——以厦门市为例，本文主要内容关键词为：厦门市论文,为例论文,制度建设论文,社会保障论文,住房论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为从根本上解决中低收入家庭的住房困难问题，2006年上半年，厦门做出了建设社会保障性住房的重大决策。目前各项政策制度框架已基本确定，《厦门市社会保障性住房建设与管理暂行规定》、《厦门市社会保障性租赁房管理办法（试行）》、《厦门市社会保障性商品房配售试行办法（试行）》、《厦门市公务人员社会保障性租赁房管理操作办法（试行）》、《厦门市引进人才社会保障性租赁房管理操作办法（试行）》已经陆续发布，近年内计划投入83亿元建设社会保障性住房，首批2万套社会保障性住房建设已进入实施阶段，有些项目已经可配租配售，现已开始全面接受社会申请，社会反响很好，百姓十分关注。本文仅就社会保障性住房制度的特点及政策执行中应注意的问题做些粗浅探讨。
1 社会保障性住房制度是厦门市一项重要的制度和政策创新
厦门市社会保障性住房是指政府为以中低收入家庭为主体的特定对象（含公务人员、引进人才等）提供的具有补助性质和保障功能的住房。是一项关系万千群众安居乐业的民心工程。从制度创新的角度看：
住宅是确保人的生存权的基本物质条件之一，具有社会保障性。温饱解决之后，住房作为人们最基本的生活资料之一，已成为人们的第一生活必需品。
基于住房问题的重要性和特殊性，住房保障是各国政府住房政策的核心内容之一，其政策目标的重点是帮助中低收入者解决住房问题。在发达国家奉行自由市场经济准则的十九世纪和二十世纪初，随着城市化进程的加快，城市人口迅速扩张，城市的住房问题十分突出，成了严重的社会问题。1919年英国率先提出建立一个政府支持（含政策支持和经济支持）与居民合理的住房消费相结合的住房制度，这一基本政策思路，成了发达国家现代住房制度的精髓，至今仍在沿用。美国、英国、德国、加拿大、日本、新加坡、香港等国家和地区，虽然在经济体制、经济发展水平、城市化进程等方面存在着差异，但政府面临的解决中低收入家庭住房困难问题却是共同的，不同的只是手段和方式的差异。由于住房是基本的生存权，人人享有适当住房是解决住房问题的总目标，因此，国际上把政府介入住房问题作为衡量建立现代住房制度的决定性环节。在我国社会主义市场经济体制确立和住宅商品化、社会化的过程中，原来由单位提供住房保障（尽管是低水平的）的体制已经不复存在，中低收入家庭的住宅消费问题日益凸现，政府已经有必要通过政策和经济手段，为中低收入家庭承担住宅消费保障的职能和责任，弥补市场机制这只“看不见的手”的缺陷，实现居民住宅由单位保障向社会保障的转化。厦门市社会保障性住房制度的建立和推进，标志着现代住房制度的初步确立。
除制度创新外，社会保障性住房虽然是政策性住房，但与原来的经济适用房和公有租赁房存在着较大的区别，在政策设计上有着以下鲜明特征。
1.1 突出保障性
既然是保障性住房，就决定这类住房主要是满足保障对象对住房的基本需要，不能成为特权福利，不能带有奢华色彩，不能导致住房过度消费或住房福利扩大化。因此，在政策上对房型和建筑面积作了严格规定，1房1厅不大于45平方米，2房1厅不大于60平方米，最大户型为3房1厅，建筑面积不大于70平方米，从制度上防止保障标准的趋高性，避免像有些经济适用房面积过大、标准过高、配置过于奢华的现象。
1.2 保障对象特定性
保障对象是根据社会经济发展的现状，根据住房社会保障的需要和可能，对某一特定社会阶层实施的帮助和救济。保障对象含中低收入家庭、公务人员（含教师）、引进人才和其他特定对象，而不是一种全民福利。为避免保障对象的模糊或过于宽泛，严格界定了供应对象，由专业管理部门对一些条件进行了量化，使对保障对象的认定有明确的量化含义和可操作标准。如对中低收入家庭申请条件进行了户籍、收入、财产和住房条件的量化审查，并做出一些排除性规定，使保障对象有了明确指向。
1.3 保障渠道的惟一性
厦门市历史上已经采取过多种方式的住房保障措施，有不少人已经享受了带有保障性质的政策福利房，也有一些家庭正在享有其他方式的住房保障措施，如租住公有住房，或享受廉租租金补助或租金减免或廉租住房的货币化安置。因此，规定对已享受了政策性住房的家庭，原则上不得再申请保障性住房，如属于住房困难户，在申请到保障性住房的同时应退出原来的政策性住房。同时，为了防止家庭成员多头或多次占房，申请和分配实行全名制原则，对家庭成员的收入、住房等情况合并联网审查，避免公共资源被重复多头占有。
1.4 管理的闭合性
由于社会保障性住房供应对象是特定的，这部分家庭由于在特定时期或阶段，在商品住宅市场上无力购买或租住商品房，只能由政府提供低价住宅或低租金住宅。因此，保障房在性质上是用于解决特定阶层和特定对象的公共资源，必须在某种程度上进行闭合式管理，循环使用。政策规定了社会保障性商品房不得上市转让、出租，但可向市建设与管理局申请回购，除购房按揭外，社会保障性商品房不得进行商业性抵押。而保障性租赁房不得转租、转借和空置，并建立了保障性租赁房退出机制，只要承租人资格条件发生变化，就得退出所承租的住房。这一规定使这类住房在功能上更彰显了保障性，淡化了商品特性，排斥投资或投机性。
1.5 租金补助的透明性
与以往公房租金计收方式不同，社会保障性租赁房统一按市场租金标准计收租金，政府对承租对象实行分类租金补助制度，补助标准按不同对象和家庭收入水平进行划分。这种暗补改明补的做法，不仅仅是一种纯粹的计租形式的改变，而是：①可以让承租户明明白白消费，了解政府在解决中低收入家庭住房问题上付出的代价，自己在政府提供的社会保障性住房中得到的实实在在的实惠；②市、区两级财政把每年需为各类租赁房提供的租金补助纳入预算，逐月足额划入市公房管理中心的账户，并有望藉此建立社会保障性租赁房基金，从制度上保证社会保障性租赁房资金来源。
1.6 受理申请常年性
保障性住房申请配租配售将成为常年的日常工作，符合申请条件的市民随时可以提交申请。借鉴香港和新加坡的做法，社会保障性租赁房采用轮候配租方式：常年接受市民申报，按先来后到确定轮候号码，按轮候号依次选房并签订租赁合同。这种方式一是可以准确地掌握社会对保障性住房的需求数量和需求结构，为供给数量和供给结构提供决策依据，引导保障性房源的组织和建设。二是为社会保障性住房的申请和配租（售）提供了一个公开、公平、公正的申请平台。
2 政策执行中应注意的问题及对策
社会保障性住房框架性政策的出台只是一个良好的开端，如何不断完善政策和健全制度，使政策理念和目标得到贯彻，达到预期的政策效果，还有很长的路要走。况且，目前的政策只是雏形，在执行中不可预见的因素很多，随着经济社会的不断发展，市场经济体系的不断完善，公共住房政策面对的问题也会改变，因此社会保障性住房的政策及其手段也应当不断调整、修正和完善。
2.1 要充分考虑财政负担
住房保障政策的实质是政府通过转移支付的方式实现社会收入的再分配，使广大中低收入居民家庭也能够享受经济发展的成果，从而保持分配公平和社会稳定。但是，要使住房保障体制的运行具有可持续性，就必须考虑政府是否有足够的财政支持能力。这是因为，无论住房保障体制中的何种模式，何种手段，都毫不例外地需要财政资金的投入。因此，不同住房保障模式所采取的不同措施，只有在财政支付能力的可承受范围之内实施，才能保证住房保障体制能够长期稳定地持续运行。由于财力有限，政府承担的只能是市民住房保障的有限责任，目标应定位于保障居民住房的基本需求，而不是改善和提高居民的住房水平，改善和提高居住水平应通过市场来解决。而且，保障标准和保障覆盖面只能根据经济发展阶段和水平以及财政承受能力逐步调整。
2.2 科学合理地选择住房政策工具
住房政策工具是多元的，综观世界各国（地区）对中低收入家庭提供的住房保障政策，最常用和最直接的政策手段可分为为保障对象直接提供政府建造的廉价房屋或低租金房屋，或向保障对象直接提供住房货币补助金，让其自行在市场上选择住房。前者被称为“补砖头”，后者被称为“补人头”。这两种手段的选择与特定发展阶段的住房供求状况有密切的关系。一般在住房严重短缺时期，住房价格与城镇居民家庭平均的住房支付能力差距较大，居民的住房保障需求相对强烈，需要政府保障的范围相对较大，需要保障的程度也较高，政府直接建房的方式有利于刺激住宅的供给，加快住宅建设；而在住房供求关系比较缓和的时期，需要政府保障的范围较小，保障程度的要求较低，保障压力相对较轻，房租补贴的方则更具有选择性，更有利于减少保障资金的支出，有利于市场本身作用的发挥。相反，如果在住房短缺时期简单地实行房租补贴的方式，则会由于房价较高，申请住房补贴的居民较多，补贴数额较大，难于达到政府减少保障支出的目的。因此，应当根据住房发展的阶段来决定住房保障体制的运行方式，并随其演进而及时地对住房保障体制的运行方式进行相应调整。西方各国大都经历了从“补砖头”到“补人头”的转变，而且随着经济的进一步发展，“补人头”手段具有独占的势头。这与这两种手段本身的优缺点有关，也是经济社会发展自然选择的结果。解决住房问题在国际和地区间有很大的相似性，因此在进行住房制度改革时，厦门市应当考虑审时度势，注重“补人头”手段的运用，集思广益，潜心研究，设计适用的住房保障政策。
2.3 确保监管到位，避免政策实施的结果与其初衷的偏离
某些政策主要目的是解决中低收入家庭住房困难的，但其运行的结果却严重走样。经济适用房政策本来是为解决中低收入住宅问题而设定的，大量的中低收入住房困难户却由于经济适用房的面积过大，房价过高而望楼兴叹；一些收入较高条件较好的家庭却将经济适用房作为二次置业的首选。因此，保障性住房制度能否达到预期的政策目标，在很大程度上取决于政策执行。一定要避免重建设轻管理或重分配轻管理的倾向。一要完善收入申报制度，严格身份审查。要建立和不断完善中低收入家庭的收入和家庭财产审核制度，对虚报、瞒报者一旦发现就要加以严厉惩罚。只有清晰购房者门槛，严格把关，认真执行身份资格认证制度，才能确实保障中低收入者权益。二是完善监管机制，对保障对象实行动态管理。即当城市中低收入群体摆脱贫困后，就应该退出保障性租赁房，由管理部门收回并重新安置。对于保障性商品房，则要严格对上市和出租进行严格的监管，避免人们把这种具有保障性质的住房作为投资和炒作的载体。监管是否到位对政策的执行有巨大的影响。这不仅需要主管部门下大气力，建立多元监督机制，畅通多种投诉举报渠道，也需要相关部门的紧密配合和社区工作者、广大市民、新闻媒体共同努力。
2.4 要处理好公平与效率的关系
社会保障的重要基本原则，是既保证社会稳定，又促进经济发展，既有利于社会公平，又有利于效率。解决低收入居民的住房问题，没有一个简单、有效的方法，关键是要与市情、低收入居民的需要等因素很好地结合起来，并综合设计。一是要体现对保障对象的公平，以及对非保障对象的公平。低收入居民住房问题的根源，不在住房本身，归根到底是贫困问题。住房保障的实质是政府承担住房市场与居民支付能力的差距，以解决部分居民对住房支付能力不足的问题。由于保障对象的住房支付能力是千差万别的，因此住房保障的水平也必须具有层次性，使不同收入水平的居民享受不同程度的保障，这是一种经济、合理的保障制度，同时也有利于减轻政府住房保障负担或保障成本。为保证这种层次性的实现，就必须建立完善严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的保障待遇，从而控制不同保障手段和水平的适用对象和范围。保障面过宽或过窄，保障水准过高或过低，都可能影响公平。二是要确保最大限度地发挥市场的效率。由于房地产市场存在的缺陷，以低收入者为主体的特殊阶层难以仅仅只依赖市场机制来解决自身的住房问题。政府作为经济的宏观调控者和管理者，担负着促进社会全面发展和保障全体居民基本权利实现的职责，理当成为构建住房保障体制的主体。但政府成为构建住房保障体制的主体，并不意味着政府要取代市场机制，更不是破坏市场机制，而是对市场机制的补充和修正。在住房保障体制的构建过程中，一定要正确认识和处理好政府与市场的关系，住房保障体制的运作要以维护市场机制为基础。
2.5 正确处理社会保障性住房与商品房市场的关系
社会保障性住房制度出台的直接原因之一是房地产市场持续高位运转，房价长期居高不下，中低收入家庭难以承受高价的住房消费。但发展社会保障性住房，目的并不是想通过行政手段或政府直接投资房地产扩大住房供给，直接干预房地产市场从而把商品住房的价格下拉回到中低收入家庭可以承受的价位。商品房价格的上涨和高位运行，受很多因素的影响，如供求关系、资源稀缺条件、生活居住环境、城市魅力、投资工具等。据统计，长期以来，厦门市一手商品房的购房者中，非本市居民占60％，而且随着厦门经济的持续高速发展，城市建设加快和各项设施的不断完善，城市吸引力不断增强，房地产市场的需求还可能持续旺盛。如果试图采用行政手段干预房地产市场，既是对市场机制的破坏，也将导致市场失序并将受到经济规律的惩罚，严重影响城市经济发展。因此，房地产市场通过市场调节满足中高收入阶层等有支付能力家庭的住房需求，在这个市场里，随着土地价值和建筑成本的提高，城市化水平的提高，房价可能还会上涨，这是符合经济发展客观规律的。发展社会保障性住房的目的不在于直接干预房地产市场，破坏房地产市场机制这一“看不见的手”的作用，而是通过政府投资兴建和筹措社会保障性住房，采用财政补助方式，帮助和救济那些无能力通过房地产市场购买或承租住房的家庭，通过政府“看得见的手”对房地产市场机制的补充。商品房市场和社会保障性住房在理论上是两个相对独立运行的市场，各自应遵循自身的规则。但是，如果政策制定和管理不当，也可能导致对商品房市场的不良影响。如保障对象过于宽泛，把有能力购买商品住宅的家庭也纳入保障范围，或管理不当，让不能上市的保障性住房上市交易或出租，都将对商品住房的一级市场和二级市场产生不同程度的冲击。因此，在政策制定与后续管理中，应当严格界定两个市场，让两个市场相辅相成健康发展。
2.6 不断完善政策与制度，把社会保障性住房建设与管理纳入规范化和法制化轨道
住房保障是政府住房政策的核心内容之一。几乎所有国家都制定了专门的住房发展计划，许多国家还制定了相应的住宅法律，如美国的《住宅法》、日本的《公营住宅法》等。新加坡和香港的法律在住房保障体制中发挥着重要的作用：一是提供建立住房保障体制的依据；二是明确住房保障体制的基本目标；三是规定住房保障的实现方式。厦门市已经建立了保障性住房的政策框架，在制度建设上迈出了可喜的一步。在社会保障性住房的建设、分配和管理实践过程中，我们应当在积累经验教训的基础上，不断提高政策水平和立法层次，逐步制定一套规范、严谨可行的保障性住房法律体系，明确各级政府解决居民住宅问题中的责任，明确政府发展住房的目标、方针、政策，保证政府实现长远的房屋政策目标。
除此之外，在政策执行的过程中，一定还会遇到不少意料之中和意料之外的问题，我们要认真地总结和研究，借鉴发达国家和地区的经验，结合厦门市的实际情况，不断开拓创新。比如在各国实施住房政策的实践中，曾经出现过贫民窟现象，即提供给低收入者的公共住房集中在城市的某些区域，形成了低收入社区或者贫民窟。在这些区域，教育水平低，就业率低，社会服务质量低，犯罪率高。这给城市的稳定带来了极大的隐患，并形成了恶性循环。因此，我们应当采取积极的措施，如分散低收入阶层居住点，采用租金补助的手段，让低收入者自由分散地到市场上租住，自然地融入其他社会阶层，促使社会各阶层相互融合，促进社会和谐协调发展。