中小学教师的权利享有与义务履行：问题与建议，本文主要内容关键词为：中小学教师论文,义务论文,权利论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
教师的权利与义务，是指法律所规定的教师的权益和责任。除了依据其公民的身份所享有的基本权利和应履行的基本义务外，教师的职业特点也决定了其权利义务的特殊性。在我国，以法律手段解决有关教师的法律问题的时间并不长，1993年颁布实施的《教师法》，是第一部对我国教师的权利与义务、资格与任用、待遇以及法律责任等问题作出系统规定的部门法律。
近几年，混合制学校、民办学校的出现，应该说是对义务教育的一个很好的补充。但是，在可预测的将来，公立学校都将是承担义务教育的主体力量，广大公立中小学校教师的权利义务问题必须得到应有的关注。此外，由于混合制学校和民办学校在部门属性、投入体制方面都与公立学校有所差异，情况也比较复杂，因此在做权利义务分析时，也要区别对待。基于以上原因，本文只对公立义务教育学校教师的权利义务问题进行研究。
一、中小学教师的权利义务现状不容乐观
《教师法》颁布十多年来，应该说在特定的时期内，较好地保障了中小学教师的权益，规范了教师的义务。然而，随着时间的流逝以及社会变革的不断推进，在中小学教师的权利享有与义务履行环节上，也随之出现了一些问题，现状令人担忧。
（一）关于权利享有
从现实情况来看，虽然《教师法》颁布至今已有十多年的时间，而且国务院办公厅也专门下发过关于保障教师工资按时发放的通知，但在我国一些地区，仍存在着不同程度的拖欠教师工资的情况，教师按时获取工资的这一权利还没有得到很好的保障。在广大农村地区，这一问题尤为严重。教师工资拖欠问题始于20世纪80年代后期，在其后十几年的时间里，几经整治，又几经反复，一度使得《教师法》和《教育法》中有关保障教师基本权益的条文形同虚设。[1] 进入新世纪后，由于中央政府的高度关注，尤其是《国务院关于基础教育改革与发展的决定》的出台，使农村教师工资拖欠问题得到了一定的改善。然而，该决定所安排的“以县为主”的新体制并不意味着教师工资拖欠问题得到了彻底的解决。它只是将工资支付的重压从乡镇转移到了县，而并没有转移出农村内部，因此工资拖欠问题仍在继续延续。根据教育部的有关统计显示，截至2002年7月，全国累计拖欠教师工资距国家规定标准还有127.06亿元，涉及24个省区；其中2002年1—4月新欠14.6亿元，涉及21个省和420多个县级行政区域。[2] 剥夺教师按时获得报酬的权利，其结果是削弱了教师的工作积极性，同时也迫使教师为了生存而离职，给农村的义务教育事业带来极大的危害。
中小学教师有接受职后进修、培训的权利，然而现实情况却不容乐观。由于《教师法》没有对教师职后教育的具体经费分摊比例做出明确规定，因此，本来应由教育行政部门、教师所在学校、教师个人三者分担的培训经费，往往多数落到了教师本人头上，给中小学教师带来了沉重的经济负担，并严重挫伤了其提高专业素质的积极性。另外，在教师聘用的问题上，一些中小学校的校长往往掌握着生杀大权，经常是根据自己的需要随意解聘教师，使教师的福利权根本无法得到保障。由于聘用标准以及聘用程序的不明确性，导致了学校领导者在教师聘用过程中权力过于集中，甚至出现权力滥用的现象。
（二）关于义务履行
在义务履行方面，一些教师职业道德低下，滥用教师权利，引发了许多侵害学生权利的行为，没能很好地履行作为教师所应尽的义务。更有甚者，个别的中小学教师不但没有做到为人师表，反而丧失人性，违反法律。近几年来，网络媒体披露出来的教师猥亵、强奸未成年学生案达到了令人触目惊心的程度，在社会上引起了极为恶劣的影响，极大地败坏了教师的形象和声誉。虽然这些丧失人性的禽兽教师只是极为个别的现象，不能代表整个教师队伍的整体素质，然而，中小学教师的影响对象大多是未成年学生，再加上教师职业的特殊性，这导致了一旦出现害群之马，纵然只是个别现象，往往也会带来很严重的后果。教师侵害学生权利的行为也时有发生。例如，侵害学生的受教育权，将违反纪律的学生赶出教室，随意占用学生的上课时间，随意改变教学计划，等等；侵害学生的人身自由，使学生不能按时下课或放学，剥夺学生课外自由活动时间，变相体罚，等等；侵害学生的人格尊严，讽刺、挖苦学生，故意侮辱、谩骂学生，揭露学生的隐私，不给学生以合理的解释权和辩护权，等等。[3] 这些侵权行为往往给学生幼小的心灵造成了难以愈合的创伤。教师侵害学生权利的行为虽然不能说很普遍，但由于和学生的日常学习生活密切相关，又往往容易被人们所忽视，因此其危害性也不容忽视。
二、现行法律不完善是问题的根本所在
在中小学教师的权利保障和义务履行环节，造成以上种种问题的原因是多方面的。虽然尊师重教是中华民族的传统美德，然而，经济条件的制约、领导的不重视、法律意识的淡薄等因素，都会对教师的权利享有与义务履行形成冲击，造成现实情况常常与美好愿望背道而驰。但笔者认为，当前中小学教师在权利享有和义务履行过程中所出现的问题，究其最根本的原因，还在于现行法律存在缺失。
（一）中小学教师的法律身份不明确
教师的法律地位，是指以法律形式规定的教师在各种社会关系中的位置，主要涉及到教师的法律身份、法律关系以及教师的权利和义务。其中，教师的法律身份是非常重要的因素。对于教师法律身份的界定，我国现行法律存在着规定不明确、与现实矛盾的问题，集中表现为：规定了教师是专业人员，但是没有指明教师身份的特殊性；教师职业实际上的公务员性质与法律规定上的非公务员性。
《国家公务员暂行条例》第三条规定：“本条例适用于各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员。”学校属于事业单位，不属于国家行政机关，按照这个规定，中小学教师不在公务员之列。《教师法》第二十五条规定：“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高。”第三条规定：“教师是履行教育教学职责的专业人员，承担教书育人，培养社会主义建设者和接班人、提高民族素质的使命。”这里，把教师规定为专业人员，但是并没有把教师与一般专业人员区分开来。教育尤其是义务教育是一项公益性事业，从事义务教育工作的中小学教师显然与一般的专业人员是不一样的，而现行法律对此并没有作出明确界定。此外，把教师与国家公务员相比较，恰恰又说明教师不是公务员。
（二）对权利与义务的具体规定缺乏可操作性
在对教师权利与义务的具体规定方面，现行法律中存在的问题主要表现为：一方面，对教师权利与义务的规定过于笼统，不能很好地运用于法律实践。《教师法》第七条第六项规定，教师有参加进修或者其他方式的培训的权利，但是关于进修或培训的质量保证以及经费支付等问题，却没有作出清晰地说明；第七条第一、三项规定，教师有进行教育教学活动、指导学生的学习和发展的权利，但是关于教师是否具有惩戒学生的权利以及教师惩戒权的权限范围，都没有明确的规定；第八条第四项规定，教师必须履行关心、爱护全体学生，尊重学生人格的义务，但对于应如何具体地保护学生的合法权益不受侵害，尊重学生的人格，也都没有作出界定。另一方面，对教师法律地位的保障缺乏严格的规定，以致在实践过程中既不能保证教师有效地履行其职责，又不能很好地保证教师的合法权益，也没有做到依法对教师进行管理。《教师法》第七条第四项规定，教师有按时获取工资报酬的权利。不少地方政府拖欠教师工资，严重侵害了教师的合法权益，但却没有得到相应的法律解决或法律救济。
三、应完善法律并赋予中小学教师公务员的身份
关于教师的法律身份，从国外发达国家的经验来看，公立义务教育阶段的教师大多属于国家公务员或公务雇员。法、德、日三国明确规定，公民在取得教师资格证书并获得教师职位后，其身份就是国家（或地方）公务员。英、美两国公立中小学教师不是国家公务员，而是国家的公务雇员。[4] 显然，由于各国把教育看作是国家兴办的公共事业，教师受国家委托执行国家意志，按国家的教育计划和培养目标教育下一代，执行的是国家公务，因此，很多国家都把教师定位为公务员或公务雇员。[5]
近几年，我国学术界就教师法律地位这一问题也进行了一些讨论，对于教师的法律身份，有这样几种代表性的观点：（1）教师，特别是公立义务教育阶段的学校教师，应该是“国家公务员”。[6] （2）中小学教师的身份应该是“国家工作人员”。这种观点认为，将中小学教师定位为“国家工作人员”，有利于维护教师的合法权益，杜绝随意解聘教师的行为，是对教师职业神圣性、公务性、稳定性的保护。[7] （3）公立学校教师应该是“国家教育公务员”或“国家教育公务人员”。而且，这种观点认为，应通过修改、制定法律来明确其公务员的身份。[8] 综合以上几种观点可以看出，虽然提法有所不同，但基本结论是相似的，即应该明确公立中小学教师的法律地位，赋予其国家公务员的法律身份。
结合国外的相关经验以及我国的国情，并从保障教师权利与规范教师义务的角度出发，作者认为，在完善法律的过程中，一方面应该通过修订相关法律，尤其是《教师法》，从而将我国公立中小学教师定位为国家公务员。这种考虑主要是基于如下几点理由：首先，从教师的职业特点以及义务教育的特殊性质来看，中小学教师应该具有崇高的社会地位，享有较高的社会待遇。《教育法》第三十三条规定：“国家保护教师的合法权益，改善教师的工作条件和生活条件，提高教师的社会地位”。公立中小学在我国义务教育学校中占据绝对的主体地位，然而，如果将广大中小学教师作为一般雇佣者来定位，则教师的专业性及其社会地位无法得到应有的保障。公务员的工资较稳定，保障机制较好。因此，将公立中小学教师定位为国家公务员，有利于使其社会地位和工资、福利待遇得到保障。同时，将公立中小学教师定位为公务员，也有利于其工资待遇的稳步增长，从而有利于稳定中小学尤其是农村中小学教师队伍，促进我国基础教育事业的发展。其次，如果将公立中小学教师定位为国家公务员，则教师所在学校、教育行政部门不能根据自己的需要随意解聘教师。相反，如果将中小学教师定位为一般专业人员，则教师在聘任过程中显然处于不利的地位。最后，《国家公务员暂行条例》以及有望出台的《公务员法》对国家公务员在职务、工作、待遇上都有一系列严格的规定，其工作和待遇也受到严格的社会监督，将教师定位为公务员，有利于加强对教师的监督和管理，提高教师素质。
当然，如果将公立中小学教师定位为公务员，国家财政将承受巨大压力。但无论从义务教育的基础性还是从国家教育事业的全局性出发，它都是一种放眼未来的制度安排。同时，将教师作为公务员来定位，也并不意味着将教师完全等同于一般公务员。相反，应该承认教师与公务员在任用途径、职务、责任承担等方面的差异。
另外，应参照国外的相关立法实践，并结合我国国情，细化对教师权利与义务的法律规定，做到有法可依。同时，把教育申诉纳入执法轨道，改变目前教育申诉的途径与方法。此外，建立健全相关保障和监督机构，也是保障教师获得权利和履行义务所必需的。对享有权利的保障和对履行义务的监督，必须做到有专门机构、专门人员负责，并经常对中小学教师的权利义务状况进行调查和监督，一旦出现法律问题，就可以由这些机构和人员及时解决。
对教师法律身份的重新界定，既要根据教育事业和教师职业本身的特殊性质，又要考虑新的社会条件下教师总体情况的变化。我国目前各级各类学校其部门属性、投入机制都存在着差别，因此对于混合制学校、民办学校教师的身份规定也必然存在区别。由于其承担的义务教育的特殊性质，因此，这部分教师的权利义务问题也应受到重视，对其的管理也应区别于一般的公司雇员。如何对这一部分教师的身份进行界定？如果界定其为雇员，又如何对其进行有效管理？对于这些问题，都应该继续作深入的研究。此外，“代课教师”问题也应当引起关注。在农村地区，这部分教师所占比例不小，虽然严格实行教师资格制度，逐步解决“代课教师”问题是大势所趋，然而在相当长的一段时期内，他们仍将继续存在。因而，对于其权利享有和义务履行问题，也应引起高度的关注。