对基于父母身份给中高考考生加分政策的法学思考，本文主要内容关键词为：加分论文,法学论文,父母论文,身份论文,高考考生论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2009)10-0025-03
在我国现阶段，中等及高等教育还存在着不同地区之间以及相同地区内不同学校之间的不平衡，优质的中等及高等教育仍然属于稀缺性教育资源。中考及高考作为竞争优质教育资源的选拔机制，其公平性正受到社会各方愈来愈多的关注。近年来，各种基于父母身份给中高考考生加分的相关政策引起了广泛争议。本文讨论的中高考加分政策是指中央与地方教育主管部门、学校在中高考招生录取中根据某些考生的民族、身份、德智体表现、获奖情况、社会贡献等情形给予他们中高考分数优惠与照顾的相关规定。
我国目前基于父母身份给中高考考生加分的各种政策可以分为两类：一类是补偿性加分政策。加分对象主要是烈士子女，补偿性加分符合保护社会弱势群体、维护社会正义的原则。由于烈士为社会公共利益而牺牲了生命，为国家和社会作出了重大贡献，社会各界大多认同为其子女在升学考试中加分的政策。另一类是特惠性加分政策。这类加分政策是因特殊时期、特殊地区或特殊部门需要而制定的，往往具有福利性特点。加分对象主要包括金融高管子女、纳税大户子女、高校教职工子女、博士子女、海归子女、省级以上优秀专家子女、高科技人才子女等。特惠性加分政策的制定并不是为了保护社会弱势群体，而往往成为发展地方经济、吸引人才的一种手段。鉴于此类加分政策备受争议，本文试图从法学视角讨论其合理性问题。
判断基于父母身份给中高考考生的特惠性加分政策是否合理，涉及一个核心问题：这项政策所依据的分类标准是否侵犯了公民依法享有的受教育平等权。解决这一问题的难点在于如何提供一种行之有效的司法审查标准。通过分析基于父母身份给中高考考生的特惠性加分政策中所体现的受教育平等权问题，笔者认为此类政策违背了国际人权法中的“非歧视原则”，属于不合理的差别对待，并提出应该对此类特惠性加分政策适用严格的审查标准。
一、受教育平等权的相关规定
(一)国际人权文件中规定的受教育平等权
1946年国际教育局第9届大会上，“中等教育入学机会均等”被列入议程，这是最早的世界性的受教育平等权规定。1948年《世界人权宣言》明确将受教育权确立为一项基本人权，为受教育平等权的确立提供了国际法依据。1960年，联合国教科文组织召开的第11届会议上通过了两个关于受教育平等权的联合国文件——《取缔教育歧视公约》和《反对教育歧视建议》。1966年，联合国通过了《经济、社会和文化权利国际公约》，在规定受教育权利的条款第13条、第14条中贯彻了反对教育歧视的原则。1990年联合国召开的世界全民教育大会通过了《世界全民教育宣言：满足基本学习需要》，该宣言第3条重申了反对教育歧视。
非歧视原则是人权类国际公约共同确定的原则，违背非歧视原则的作法都是被明确禁止的。作为国际人权法上一项具有可诉性的权利，受教育平等权的审查标准是是否构成歧视。根据《取缔教育歧视公约》，“歧视”是指基于种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、经济条件或出生的任何区别、排斥、限制或特惠，其目的或效果为取消或损害教育上的待遇平等。由此可知，基于父母身份给中高考考生的特惠性加分政策构成了对其他考生的歧视。
国际人权条约和公约还规定，以下做法构成歧视：(1)限制任何人或任何一群人只能接受低标准的教育；(2)对某些人或某群人设立或维持分开的教育制度或学校，但本公约第2条的规定不在此限[1]。由于金融高管、纳税大户、海归等人士已经处于相对优势的社会和经济地位，其子女中高考的竞争并不在于能否获得高中或大学教育的资格，而在于能否获得高标准的高中或大学教育的资格。这种情况下，他们的子女因获得加分而享有了高标准的高中或大学教育，必然对其他考生获得同样标准的高中或大学教育造成限制。因此，这种加分政策属于应予禁止的歧视性政策。
(二)我国宪法文本中规定的受教育平等权
除具有人权属性之外，受教育平等权也具有公民权的属性。《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第33条第2款规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”第46条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”平等权是我国宪法规定的基本权利体系的重要组成部分，它对于宪法所规定的权利都有规范意义，受教育权当然也在平等权的涵盖之下。宪法平等权与受教育权的结合产生了一个重要的权利：受教育平等权。受教育平等权包括受教育机会的平等和受教育待遇的平等，而前者又包括入学机会的平等和升学机会的平等，后者则包括物质待遇的平等和精神待遇的平等。
(三)我国法律所维护的“平等的受教育机会”
《中华人民共和国教育法》(以下简称《教育法》)第9条规定：“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”该法第36条规定：“受教育者在入学、升学、就业等方面依法享有平等权利。”由此可见，我国法律维护的是“平等的受教育机会”，它是公民享有受教育权利的一项重要原则。“维护和保障在受教育权机会面前的公民平等，既是法律要求权利行使者必须承担的责任，又是法律赋予公民的一项可以主张和行使的基本权利。”[2]托尔斯顿·胡森把教育平等分为教育起点的平等、教育过程的平等和教育结果的平等。他认为平等就是能够使每个人都可以享有入学接受教育的机会，可以对每个人进行教育从而使得学业成功的机会更加平等。他同时也指出了真正的平等是每个人都有相同的机会受到不同对待的教育[3]。可见，受教育机会平等体现着公民受教育权利的平等。
机会平等包括平等起点和平等利用两个方面。其中，平等起点的机会平等，是指应该给每个人提供同样的机会，最大可能地给予每个人公平的起点，以平等地发挥个人的潜力[2]。
由此可见，维护公民升学机会的平等是我国法律保护的受教育机会平等的重要内容。教育考试制度以分数面前人人平等的方式为公民提供了不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等的平等的升学机会。受教育机会平等包括形式平等与实质平等两个方面，其中形式平等是受教育机会平等的初级要求。由于我国现阶段社会政治、经济和文化的发展水平还较低，保障公民在分数面前人人平等的形式平等仍然是我国实现公民受教育机会平等的主要手段。因此，在制定有关考试政策时要严格遵循分数面前人人平等的考试原则，以确保公民平等的受教育机会。
二、受教育平等权保护中差别对待的审查标准
国际人权法上的非歧视原则以及《宪法》、《教育法》所追求的平等不是无视个人差别的绝对平等，而是承认个人之间存在着差别的相对平等。因此，合理的差别对待一般是允许存在的。在实践中要通过一定程度的差别对待来实现受教育机会的实质平等。设计中高考加分政策的初衷正是为了消除过于僵硬的“唯分数论”的弊端，对考生采取合理的差别对待的方式，以实现更大程度上的招生公平。“从根本上说，平等保护法律主要是制定出法律分类的司法审查标准。”[4]那么，中高考加分规定中差别对待的司法审查标准应如何确定呢？宪政国家的一个基本共识是，政府或其他行使公权力的单位不能任意区分公民中的不同人群，在没有理由的情况下对他们规定不同的权利和义务。这是美国联邦宪法第14条修正案的“平等保护”的基本要求，也是中国《宪法》第33条的题中之意[5]。毋庸置疑，我们同样也不会认可在我国的中高考加分规定中根据某些与教育不相关的因素实行的任意歧视。因此，笔者认为，可以借鉴美国最高法院在平等权保护方面三种不同“层次”的审查标准来检验中高考加分规定中差别对待的合理性这个复杂的问题。
美国联邦宪法第14条修正案明确规定了平等法律保护条款。当州制定的法律被指控违反平等法律保护条款时，最高法院会在三种不同的“层次”中选择一种进行审查。最低层次的审查标准是传统的理性基础。按照这一标准，“州政府的行为只要是理性基础，而不是具有引人生厌的歧视性，就不违宪法”[6]。只要立法者的分类和法律目的之间有某种可能的联系，就可以达到这一层次的标准。中间层次审查标准强调法律必须服务于“各种重要的政府目标，并且必须与这些政府目标的实现具有实质性联系”[6]。这个标准要求法律分类和其目的之间有实质性的联系。另外还有一种最高层次的审查标准或严格审查标准。该标准要求州政府必须说明存在“一种迫切的政府利益”，并须说明“采取这些措施是为了实现预定目的，即对于所有涉及公民基本权利施加最可能少的限制”[6]。法院可以考虑立法者所采纳的方案是否紧密适合于预定的目的，立法者是否还可以选择更适当的、更少影响个人利益的方案。在确定哪些团体属于疑问分类因而属于特别保护的类别时，其传统标准中包括：“具有唯因出生事故所致的永久性特征的阶级。”[6]另外，在审查美国高等教育积极作为(Affirmative Action)所涉及的纠纷案件中，联邦最高法院进一步明确了严格的审查标准。最高法院在格拉茨案和格鲁特案中提出，大学要确保“所选择的手段能够严密配合于令人务必信服的迫切目标，以使分类的动机几乎或者完全没有可能演变为种族偏见或模式”，并提出了五项具体的审查标准，即竞争性审核、具体化考虑、种族中立选择、非过度负担原则以及有限时效原则。其中，竞争性审核标准指大学应当确保每位符合条件的申请人能够充分地相互竞争，不能为特定的种族或民族群体成员建立配额制，也不能将其置于独立的、与其他族群隔离的录取程序之中[7]。
通过考试成绩进行区分和选拔，对抗以身份、财产等不相关因素为区分原则的歧视性的差别对待，是一种完全以学生学习相关因素为择优标准的差别对待[2]。然而，基于父母身份给中高考考生的特惠性加分政策所依据的是学生的父母身份这种不相关的分类标准，因此构成了一种疑问分类，应该适用严格审查标准。按照严格审查标准，政府采取的措施对于公民基本权利施加的限制要尽可能少。由以上分析可知，基于父母身份给中高考考生的特惠性加分政策明显限制了其他考生平等的受教育机会，构成了不合理的差别对待。金融高管、纳税大户、海归子女等获得加分之后，其他考生将无法与之进行公平且充分的相互竞争，这将破坏中高考的公平性。因此，这种基于考生父母身份的分类动机构成了对其他考生的歧视，不符合上述严格审查标准之中的竞争性审查的要求。另外，按照严格审查标准，法院可以审查立法者是否还可以选择更适当的、更少影响个人利益的分类标准。制定这些特惠性加分政策的相关部门往往宣称其目的是为了促进当地经济发展、引进和留住人才。但是，“中高考加分”这一手段对于达到这种目的来讲并不是唯一的，也不是必要的，其实还有其他多种更为适当的手段可以选择，如可以适当提高考生父母本人的工资待遇、给他们更好的福利等。因此，这些特惠性加分政策造成了对不同考生的不合理差别对待。
三、结语
受教育平等权是基本人权，也是我国宪法保障的重要权利。非歧视原则是国际人权文件确立的国家在受教育权保障方面的“最低核心义务”[8]。作为主要国际人权文件的缔约国，我国需要在教育立法中首先落实保障受教育平等机会的非歧视原则，禁止各种违反受教育公平的歧视性加分政策，尤其需要禁止针对社会优势群体子女的特惠性加分政策。
鉴于此，笔者建议通过以下措施规范中高考加分政策：第一，尽快出台《考试法》，制定有关中高考加分的专门规定。第二，增加规章制定过程中的民主参与。知情权是平等受教育机会实现的基础，机会平等，首先是机会公开。中考及高考加分政策关系到广大考生的切身利益。因此，有关中高考加分的政策必须向社会公布，以保证学生及其家长的知情权。同时，要采取各种措施为学生代表和家长代表提供表达意见的机会。第三，严格规章的制定程序。目前，有关中高考的加分政策仍然缺乏社会公众统一认可的加分对象，尚处于失范局面。具体表现为在不同时期和不同地区出台的中高考加分政策随意性较大，损害了中高考的公平性。因此，必须用规范的程序严格控制中高考加分政策的制定过程。有关中高考加分的省级规定和高校规定原则上不得超出教育部规定的范围。各省或高校如有特殊的需要，可以增加某些确实需要增加的照顾项目，但必须报教育部备案，经过核准并备案之后才可向社会公布，确保中高考加分规定出台的程序合法。第四，制定加分政策时，要始终贯彻非歧视原则。对不同类型加分政策的合宪性适用相应的审查标准。对特惠性加分规定适用严格审查标准，取消针对社会优势群体子女的特惠性加分规定。全面清理和规范中考和高考招生中随意加分的违规做法。逐步确立一个中高考加分的统一标准，这个标准应该以保护弱势群体、维护社会正义或符合社会公共利益为原则。
百年大计，教育为本。教育公平是实现人们在不同社会层次自由流动、进而促进社会公平的最基础保证，因此，教育公平是社会公平之本。在维护教育公平的各种措施之中，教育考试是一种被多数人认可的相对公平的有效方法，但不合理的加分政策正在侵蚀其中的公平。因此，必须采取有效措施遏制各种不公平的加分政策，以保障公民平等的受教育机会。