当前财政体制与政策运行的六点思考，本文主要内容关键词为：六点论文,体制论文,财政论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来的财政改革与运行经历了两次大的调整，第一次是1994年实施的以分税制为目标的财税体制改革，初步建立了中央与地方之间以划分税种为基础的财政体制与税收体制框架；第二次是1998年以来已连续实施五年的积极财政政策与公共财政改革实践，试图按照一般市场经济国家的模式建立财政为公共产品、服务提供财力保障的管理框架。这两次改革与运行实质上是社会主义市场经济体制基本框架建立后的财政职能与体制创新，对近十几年的经济改革与发展起到了十分重要的支持作用。但是与此同时，财政运行中的另一种趋势也是十分明显的，那就是财政运行中面临的矛盾和财政体制内部承载的矛盾也在不断累积中，通过对这些矛盾和变化的分析将有助于把握体制与政策正在发生的变化，探讨未来财政运行的取向。本文选取六个较为典型的问题加以剖析，正是出于这样的考虑。
一、经济运行中的矛盾为什么出现向财政转化的趋势？
1998年以来积极财政政策的效果是明显的，但伴随这一过程出现的经济运行中的矛盾向财政转化的趋势，也需要引起人们的重视。
积极财政政策连续实施五年后，逐步在财政政策与经济运行之间形成了两种内在的互动关系。
第一种是经济总量增长的压力逐渐固化在财政政策的推动力上。由于经济自主增长能力始终未能恢复，财政的扩张性政策效果一直局限于国债投资→经济增长的应急、反射式的直接推动，与国债投资→消费增长→民间投资增长→经济增长的政策初衷有较大出入。1998年以来国债投资对当年经济增长的贡献率分别为19.2%、28.2%、21.3%、24.7%。2002年预计贡献率为25%。经济增长对财政政策的惯性依赖，一方面使银行风险通过国债吸纳向财政转化。项目投资风险通过计划安排而确定了财政是风险的最终承担者；另一方面财政自身在支撑经济增长中的运行风险也迅速加大。随着累积债务规模的迅速扩大，近两年关于财政风险、危机和积极财政政策淡出的争论越来越多。
第二种是经济结构固化、强化的矛盾逐渐归因于财政政策的干预上。在国债直接拉动的扩张性投资过程中，我们过去一直着力调整的一些重大经济结构出现固化和强化的趋势：首先是所有制结构固化问题。1998-2002年全社会固定资产投资增长率分别为13.9%、5.1%、9.3%、12.1%、16.1%；国债投资占当年新增固定资产投资的比重分别为28.9%、75.9%、54.3%、35.1%、23.8%；国有及其他经济、集体经济、个体经济固定资产增加额的比例关系分别为81.1:9.8:9.1、58.7:10.1:31.2、71.0:14.4:14.5、72.9:10.5:16.6、73.3:11.3:15.4。三项数据表明民间投资的不确定性很大，国有部分的投资始终起着主导作用，并逐渐改变着固定资产的存量结构。其次是地区结构固化问题。在投资总量扩张的同时，各地为了应对经济滑坡、增加就业，纷纷扩大了地方性投资，放松了某些项目的审批环节，以支持发展和新建地方性的支柱产业，使得小规模、低水平、重复性投资上升，投资不经济问题变得突出。第三是产业结构固化问题。由区域性重复建设和其他因素引起的是钢材、玻璃、水泥等行业扩张过快、房地产投资出现局部过热的问题，产业结构的不合理有所固化。这里需要引起关注的还不仅仅是投资拉动效果和结构固化、强化的利弊评价，以及财政所应承担的责任，关键是从中长期看，一旦拉动作用放缓，过剩问题会更猛烈地爆发出来，投资不经济所导致的资产处置、资金链紧张、职工就业等问题又会成为巨大的包袱，财政既被看作是始作俑者，又必将是最终矛盾的化解人。
经济运行中的矛盾出现向财政转化的趋势，其原因可以有针对性地从两个方面来解释。
一是经济自主增长机制的难以恢复，直观地看是市场机制传导出现了障碍，根源则在于经济转轨进程中的制度性约束，但财政承受了实际的压力
消费需求的难以拉动除了经济周期性波动的原因外，更主要的来自于经济转轨的深刻影响。就经济转轨的一般命题而言，需求约束的强化是市场经济体制形成的必然结果。但是我们在进入市场机制运行以后不久就过早地受到了供给过剩、需求不足的制约，则是需要引起高度重视的。消费的难以启动使市场机制的运行发生了阻滞，其关键在于旧体制下的社会契约对消费的桎梏。
在传统计划经济体制下，为了实现快速工业化和经济增长的目标，政府与公众之间相应形成了一系列的社会契约，这些契约一方面要求公众必须忍受工业化和经济增长带来的消费利益的牺牲，以使积累保持在较高水平；另一方面则通过统一标准将较低价格的福利和社会保障安排于企业成本或单位中。改革开始后，随着价格改革、企业经营机制改革的渐次推进，福利性公共品提供的价格逐步提高、成本逐渐外部化，这一部分福利性公共契约的解除就成了越来越大的一个包袱。正是这些旧的社会契约的限制，使刺激消费的政策大打折扣，日益突出的就业和社会保障问题，既影响着经济增长和社会稳定，又吃掉了大量的财政支出。在这一过程中财政既要不断通过直接的国债投资吸纳储蓄，维持经济增长；同时又要不断出台政策提高工资、增加职工收入，以期提高收入预期，增加消费弹性，承受着制度障碍释放的实际压力。
二是经济结构的固化、强化根源于现行的投融资体制，但财政承担了实际的责任与风险。在公共投资领域，财政主要是负责资金方面的安排。具体的项目选定、投资方式则是服从于政策目标和其他调控手段的。但从总体上讲，在市场经济体制下，政府公共投资会越来越考虑选择民营化的方式，以保证在政策目标和公平的原则下，体现效率的最大化，减小干预的负面影响。在过去五年中，我们对6600亿国债投资的安排和30000多亿社会投资的吸纳，基本沿用了传统计划投资的方式，这必然会影响到经济结构的调整，也会影响到项目的风险管理。
因此未来国债资金怎么花法是值得探讨的。是不是一定要以国家财政为主体层层配套地投入，是不是一定要投在有效益的项目上，这里面有没有一个与民争利的问题，一些重大项目无人投资是因为没有效益还是因为投融资体制限制了投资者的积极性，效益的初衷与将来的遗留问题与包袱怎么处理等等。实际上连续五年的国债投资后，进一步扩大投资既面临着选项上的困难，同时也面临着地方配套上的困难。一些地方迫于配套搞建设的压力，不得不以国债资金为资本金进行公司化运营。通过国有或民营股份公司来募足剩下的建设基金。这种被迫的选择倒是为公共产品和服务的提供创造了一种新的模式，即以国债资金引导民间投资、以市场的方式运作项目，既避免了对民间投资的挤出，又分散了项目投资失误可能产生的政府风险、银行风险。这种来自于微观层次的创新活动是否意味着我国的投融资体制、政府经营公共产品的方式正面临一场自下而上的改革呢？
二、财政体制运行的矛盾为什么出现两极化趋势？
1994年财税体制改革至今已近10年，我们在肯定分税制财政体制在促进财力增长、改善财权结构以及支持积极财政政策的贡献的同时，也发现新体制的运行正逐渐在两个方向上形成突出矛盾。
一个是纵向的财权、事权关系不对称，县、乡财政困难已经成为矛盾的焦点。1994年分税制改革后，在提高中央财政占全国财政收入比重的同时，省以下各级也大都采取了类似的集中财力的办法。而在事权关系方面，在传统体制下甚至两千年来的社会结构中，基层政府的很多支出实际上都是由农民负担的。所以在传统体制与社会中，在政府支出结构中，由基层政府负担的事权并不太大。但是改革开放后，随着社会主义市场经济体制基本框架的建立和市场化程度的不断加深，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，逐步要由财政以公共支出的责任来承担，如义务教育、基础设施建设、环境保护等，与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权呈现扩大的趋势。因此1994年财政体制改革后，省、地、县之间财力的纵向上移与事权的相对下称打破了原来的匹配关系，造成财权事权关系的明显不对称，使体制矛盾逐步集中于县、乡层次。2000年县级财政净结余－73.89亿元，乡镇财政净结余－2.5亿元，农业、教育、科学、社会保障、粮食风险基金等与增长挂钩的法定支出压力大，除了影响到事业发展外，最直接的矛盾表现在拖欠工资方面。2000年全国地方财力中工资支出占38.8%，而全国县级财力中工资支出比重高达61%；2001年全国共有19个省、区拖欠国家统一政策工资，其中县、乡两级工资拖欠总额占全国拖欠总额的99%，拖欠工资的县、乡分别占全国县、乡镇总数的18.7%和27.1%。省、市两级集中的财力在当初虽是出于加强中观调控的考虑，但在事权约束不严的背景下，相当一部分财力都用于本级发展，转移支付的力度并不大。
另一个是横向的财力不均衡，中央财政疲于应付，转移支付固化和调控能力不足正在成为矛盾的焦点。1994年财政体制改革提高中央财政占全国财政收入比重的初衷是要通过增加中央财力、加大转移支付力度、提高宏观调控能力，但是由于以1993年为基数等策略性设计，大部分收入都要作为基数并按一定的递增比例返还给地方，中央财力比重大幅提高的数字背后，实际可支配财力的增长有限。这种情况与财政体制改革后地方财力增长的不平衡、基层财政事权扩大等矛盾相交织，中央财政宏观调控与平衡的压力迅速加大。区域间财力不平衡主要是两个方面的：一是体制设计之初基数法所固化和延续下来的不平衡；二是1994年财税体制改革后，区域经济发展差距、财力增长差距所拉大的不平衡。这两个方面的不平衡使得中央财政的财力增量大量用于专项和区域性补助中，特别是1998年积极财政政策实施后，一些统一性的支出政策在中西部地区无法落实。即便如此区域财力差距仍是明显的。分税制改革以来的1992-2002年，东、西、中部地区的地方财力年均增长率分别为18.2%、17.0%、14.4%，西部地区增速明显落后；东、西、中部地区的地方财力比重1994年为36.62:49.11:14.27、2002年为39.42:48.72:11.86，东部地区地方财力比重上升、西部地区地方财力比重下降形成反向趋势。
当纵向与横向的矛盾并行于体制运行中时，矛盾的焦点最终集中于中央财政和基层财政两级，特别在面对工资、社会保障等统一性的公共支出政策时，为了维护社会稳定，中央财政不得不通过转移支付直接为县、乡财政负担支出，使中央财政这几年中新增的财力又不得不固化在一些应急性支出中。中央财政与基层财政成了体制矛盾的两极，近几年基层财政的问题开始倒逼回中央财政，中央财政收支矛盾出现进一步激化的趋势。
应该说上述矛盾向财政转化、集中、激化的趋势，是与财政在这一时期所处的特殊地位和我国由政府推动经济转轨的特点相联系的。但就财政工作而言有一点是必须注意的，即这些矛盾的产生和激化，根源于财政体制双轨并行导致的承载财政政策运行和公共财政建设能力的不足。
1994年财税体制改革的最大功绩是在很短的时间内提高了中央财政收入占全国财政收入、财政收入占国内生总值两个比重。这一改革改变了改革以来的财政收入占国内生产总值比重从1978年的31.2%下降到1994年的11.2%连续15年日益积弱的趋势，增大了财力安排上总体的回旋余地，同时也在一定程度上增强了财政体制承载1998年以来积极财政政策的能力。
但是1994年财政体制的双轻并行特征也是十分明显的，如以1993年为基数承认了既有分配格局的合理性，对地方虚增基数等问题引发的矛盾采取通过未来收入增长消化的办法，对省级以下层层集中财力的现象给予默认，对省以下事权划分无力规范或暂时未予规范等。另外，由于对体制变化的深刻性认识不足，当时的调整主要着眼于中央与省的财权关系，对整个事权关系界定和省以下财权关系界定的重要性估计不足，在体制设计时没有预留更多的空间。正是这些体制设计的不完善和体制调整的策略性安排，导致1998年以后的财政运行始终交织着承载积极财政政策实施和修补不完善体制的矛盾，二者相互形成压力，使原来的薄弱环节演化为阻滞。财力安排在服从政策取向的同时，还必须应付体制中的冲突，体制承载力不足和内部运行不畅的矛盾也就逐步激化。
从体制改革而言，化解矛盾的着力点应放在省以下财政体制的规范和财权结构的调整上。
社会主义市场经济体制从一个基本框架到最终建成决定了作为其组成部分的财政体制也必须在实践中创新和完善。从下一步改革来讲，由于中央财政宏观调控任务的加重、基层财政事权范围的扩大，中央与基层应属于财权逐步强化的两极，体制设计上应逐渐向这两极倾斜，制止层层集中财力和强化中观调控的思路。这就需要调整省以下财力结构，将目前中央对工资等转移支付下移至县、乡，将省、市级中一部分财力上移，既保证中央财政收入占全国财政收入的一定比重，又增加县、乡本级的财力。作为过渡性方案，中央直接对县、乡的转移支付首先应该保证基层政府的事权，县、乡财政困难解决不了，一些必要的基础设施建设、教育、科技等有利于改变观念、提高素质的事业不能保证，加快城镇化建设、解决“三农”问题都会受到影响。同时就支持农村税费改革而言，解除对农民的不合理的契约而带来的成本支付不是一次性的，需要通过新的契约关系来解决，这种新的契约关系要通过财政体制来固化。
三、积极财政政策为什么出现固化趋势？
近年来积极财政政策成了经济增长的起博器，由此蕴含的潜在风险成为关注的焦点。关于积极财政政策逐渐固化于经济运行中的原因，需要从这些年的经济运行状态和财政政策在其中的作用说起。
1998年以来我国经济运行的状态可以用三个相互关联的环节来概括。一是城乡居民收入增长的同时，储蓄倾向在不断强化。到2002年末国内城乡居民储蓄余额达到8.7万亿元，同比增长达到17.8%。
二是储蓄的快速增长因投资意愿不足而大量沉淀，经济运行面临失速、银行面临经营风险。资金沉淀和资金流的萎缩，其实质是资源的闲置与实际生产能力的不足，反映出这些年的经济运行始终面临着自主增长能力下降和失速的风险，银行也因存差压力面临着经营风险。
三是利用国债吸纳储蓄、增加投资的积极财政政策，最终只是形成了对经济总量的直接拉动，财政逐渐成为维持经济运行的必要条件。财政必须在每一轮经济循环中保持较高的贡献率，而每一轮经济循环又会强化第一环节的储蓄倾向、强化第二环节的自主投资意愿不足和储蓄沉淀，最终的压力再次集中在第三环节的财政投资拉动上。三个环节的相互承接、继起，以及财政在其中的主导作用，基本反映了目前经济运行的特征。在这样的经济循环中，财政已经不是市场经济运行系统之外的政策因素，而是内生为这种经济运行的一个必要条件，财政的负荷在递增，风险在加大。
从以上分析可以看出，积极财政政策在经济运行中的作用暂时是难以替代的，但是按照最初的政策意图，财政政策的目标并不在此。1998年中央提出把扩大内需作为我国经济发展的基本立足点和长期战略方针，并在应对经济周期性变化中采取了与一般市场经济国家类似的应对方式，是希望通过公共投资的拉动维持一定的经济增长速度和活跃度，使投资转化的收入效应能够刺激边际消费倾向的提高，消费的启动和扩大再刺激正常的民间投资的活跃，从而使经济恢复内在的增长秩序，即通过“政府投资拉动→消费增长→民间投资增长→经济自主增长”的链式结构实现市场传导机制的启动，这是通行的政府通过外部调控以恢复市场机制自主运行的原则。在这样一个链式结构中，民间投资最终替代政府投资而使市场机制传导恢复的中心环节是消费的启动和持续增长，这也是由市场经济的需求约束特征所决定的。换句话说，财政政策的目标在于通过收入政策、消费政策和投资政策的实施改变消费预期、带动消费增长。如果积极财政政策效果不佳并受困于经济运行中，成为直接推动经济增长的工具，那么关键原因应该在于消费环节的障碍。
根据市场经济体制的一般原理，在简化的假设下，任何实际产出的生产总会创造出同样数量的可支配收入，当收入没有全部用于消费而是一部分用于储蓄时，我们就说收入一支出的恒等式中出现了“储蓄漏损”；与此对应的是产出也并不全都是用于消费，还包括企业部门购买的资本品，它正好是收入—支出流中的一种“投资注入”，因此储蓄—投资机制解决了漏损与注入的问题，保持了经济的正常运行。我们关于宏观经济的考察也就由均衡国内生产总值的分析转化为储蓄—投资的分析，当漏损与注入的量相等时，国内生产总值达到均衡，经济能够保持稳定地自主增长。
显然，在“总收入—总消费＋（总储蓄→总投资）→总产出→总收入……”的产出循环中，总消费＋（总储蓄→总投资）是一个关键环节，需求约束表现为两个方面：一是消费需求不足导致总收入中用于储蓄的部分增长过快；二是最终需求不足导致投资意愿过弱，大量储蓄从经济运行系统中“漏损”后不能实现正常的“注入”。这两种情况的分别出现或同时出现都会导致经济增长失速、市场不稳定和萎缩。
在近几年的实际应对中，我们按照一般的反周期策略一直试图以大面积、大幅度增加收入来提高居民消费能力、改变消费预期，改善收入中的消费—储蓄结构；以连续、大量的政府投资来维持较高的投资水平、吸引民间投资，打通储蓄—投资障碍，最终使需求活跃起来。但经济运行却一直无法摆脱消费难以启动、内需难以扩大的制约，政府投资带来的收入效应没有明显改变消费预期和消费倾向，而是更多地转化为储蓄的增加，从而使经济运行中的储蓄—投资机制进一步失衡，在没有自主投资动力的情况下，政府必须通过发行国债吸纳更多的储蓄以消化这种失衡。于是前一次扩大投资的效果转化为更多储蓄，成为下一次扩大投资的压力。政府投资不但无法疏导市场机制的传导，反而形成了政府投资→经济增长→政府投资→经济增长的直接外部推动式的经济运行特征。这种情况表明市场机制传导的消费环节出现了严重的阻滞，正是这种阻滞使积极财政政策陷入了一轮接一轮的直接拉动的循环中。外推式拉动逐渐成了经济增长的一个常量，财政政策的退出也就变得不可预期。
四、财政转移支付的变化说明了什么？
转移支付制度实施7年以来，转移支付的总量与结构都发生了很大的变化，这种变化从数字的直观比较来看就是：2002年与1995年相比，转移支付的总量增长了2.04倍；其中，税收返还所占的比重由77.7%下降到43.4%，下降了34.3个百分点，变动十分明显；一般性转移支付所占的比重由0.8%上升到3.0%，上升了2.2个百分点，增长较快，但比重仍然很小；专项转移支付所占的比重由21.5%上升到53.6%，上升了32.1个百分点，比重迅速提高，成为构成中的第一大项。
这种总量和结构的变化可以启发我们对渐进改革和建设中的分税制财政体制作出两个方向的判断。一个是积极的、正向的，即体制改革虽然是渐进的，但新体制的主导作用是明显的，突出表现在中央财政集中的财力增量部分增长迅速，大大超出预期，使转移支付的总量在短期内积累了相当的规模，原体制税收返还部分的不平等性和过渡性影响迅速淡化。符合分税制要求的转移支付能力和目标至少从财力上正逐步得到保障。
另一个方向是需要思索的、可能会影响到体制进一步完善的内容，即受制于体制的过渡特征，新增转移支付的内容有些不一定是规范的，突出表现在专项转移支付的内容、灵活性方面。转移支付构成中最值得注意的是税收返还与专项转移支付地位的变化，近几年专项转移支付增长很快，成为平衡地方财力缺口、扩大内需等的重要手段，政策部门和理论界也给予了较高评价，这从应对目前经济环境中的矛盾来看是适合的。但是同时必须注意到，目前的专项转移支付中有相当一部分是应急性的，是基于两个方面的原因而不得不增加的支出。一是财政体制的不完善、尤其是省以下财政体制的不完善随体制运行而日益表现出来，并在1998年以后承载积极财政政策运行中明显激化，县、乡财政困难成为矛盾的焦点。1994年分税制改革后，在提高中央财政占全国财政收入比重的同时，省以下各级也大都采取了类似的集中财力的办法。而在事权关系方面，随着社会主义市场经济体制基本框架的建立和市场化程度的不断加深，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，逐步要由财政以公共支出的责任来承担，如义务教育、基础设施建设、环境保护等，与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权呈现扩大的趋势。1994年财政体制改革后，财权关系与事权关系明显的不对称，导致基层财政无力保证各项严格规定的必保的支出。为了保证体制的顺畅运行和财政政策作用的发挥，县、乡财政的矛盾倒逼回中央，迫使中央财政不得不通过大量增加转移支付来缓解，直接对基层财政的工资等转移支付就是一个典型的例子。
二是经济体制转轨过程中累积下来的一些成本性支出挤占出财政年度经常性支出的安排，成为专项转移支付中迅速增加的一项内容。过去国家对职工所形成的福利方面的欠账大都已转化为积累资金，形成了固定资产，比如在社会保障基金方面，现在的国有资产存量中有一部分就是过去职工的社保基金形成的，这些欠账成为转轨过程中一笔巨大的待支付成本。原则上讲，财政作为国家的最终债务人，这些方面的成本支付可以由财政来讲行统筹，但不应由财政通过经常性收入列支，而只能在国有资产处置过程中，用一部分国有资产处置收益进行归位和补偿。但是目前的实际操作中，出于保持社会稳定和应急性考虑，许多类似支出都是通过财政每年新增的收入来安排，这样做，一方面杯水车薪，收效慢，另一方面，也限制了财政宏观调控能力的发挥。
从以上分析可以看出，当前财政体制和经济运行中的一些矛盾所形成的财政压力，实质上是通过中央财政的专项转移支付来缓解的，这种解决路径使中央财政新增财力又出现刚性化趋势，虽然刚性的内容与原体制的税收返还不同，但同样是基数特征的，是与当初的调控设计有出入的。因此，这种解决方式只能起到润滑的作用，是治标之法，而治本之策必须从财政体制本身的完善和经济运行中矛盾的实质性解决出发。否则积以时日，非正常转移支付项目的刚性会使正常的转移支付内容得不到保证，从而增加体制运行的内在矛盾，并逐渐使体制发生变异。
五、公共财政管理改革的阻力在哪里？
我国将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、国民经济不断发展、财政改革不断深化而逐步认识和明确的。改革开放特别是1994年财税体制改革以来，我们一直在努力探索和构建适应社会主义市场经济体制要求的财政体制，1998年以来又相继推出了部门预算、国库集中支付和政府采购制度三项改革。由于部门预算的实质涉及到财力的分配权和部门行为的调整，1998年以后改革矛盾的焦点始终在部门预算上。部门预算制度并不是一个纯经济问题，而是以一定的政治制度为基础的，西方的公共财政管理模式特别是预算管理模式总体上是在代议制政府的框架下建立起来的，部门财力的分配权在议会，财政安排部门预算后有什么问题，部门可以到议会进行申诉并最终裁定。目前我们的部门预算改革在一定程度上是财政通过部门预算这种形式和管理方式的调整简单地剥夺了原来部门分配内部财力的权力、约束了部门行为，也就是说财政在一定程度上代行了西方议会的财力分配权。而实际上中国的政治体制与西方有很大的区别，财政部在中国的行政体制中也并无那样的地位可以协调部门的利益。部门内部财力安排的所有问题汇集于统一的部门预算中，财政必然在改革中成为部门利益矛盾的焦点。
从以上的分析来看，公共财政改革中遇到的困难可能主要是我们在处理改革的次序上出现了不畅，即在处理财政管理方法与政府行政体制关系上一定程度的倒置，使得公共财政管理改革的目标难以界定。
在公共财政实践框架的构建中，预算制度的改革是一个核心问题。现代部门预算制度起源于英国，从发展线索来看，现代预算制度的实质是在代议机关与政府之间建立起了一种财政分权格局，它使市场通过代议机关掌握了政府及其财政行为的根本决定权和监督权，进而将政府财政的根本权限转移到了社会公众手中。这一关系可简单描述为：市场机制→公共物品提供→公共需要满足→社会公众意愿→代议机关（政治制度）→集体偏好形成→财政管理体制（综合、部门预算）→政府配置资源→公共福利最大化的链式结构，其基本含义是：在市场经济体制下，公共需要的满足、公共物品的提供无法通过私人部门完成，而必须通过政府部门进行资源配置，政府配置资源行为的合理性，即是否较好地反映公众意愿，需要通过一个政治选择过程，以集中偏好的形式表现出来，而实现集中偏好的事权和财力安排也被相应纳入政治监督过程中，通过对政府配置资源行为的约束保证公众福利最大化目标的完成。表面看来。预算制度在其中的作用只是形式上的，但这种综合、部门原则体现的实质和核心却是对政府部门行为、政府部门财力分配的约束，因此其影响是不容忽视的。
但是这种通过管理形式所实现的实质约束，即市场或社会公众对政府活动的约束是需要一定的制度前提的，即必须通过特定的政治程序才能完成，这一政治程序在西方社会中就是代议民主。也就是说在代议民主下，通过作为权力机关的代议机关与作为执行机关的政府间建立起相互约束、相互制衡的机制，现代预算制度才可能有效运转起来，因此现代西方预算制度的根本是代议政治制度的建立，代议政治制度的发展程度决定了预算制度的完善程度。从这一点来看，预算制度是以政治制度为根本的，没有相应政治制度改革为基础，预算管理形式的单兵突进只会起到技术上改善的效果，不可能取得实质性进展，而更值得讨论的问题是我们应该在自己未来的政治制度改革目标下改革预算管理制度，还是模仿西方的政治制度与预算制度，这是公共财政实践框架中的最根本、最核心的内容。
关于公共财政体制框架建设的次序问题，有一个基本的出发点是必须把握的，即公共财政改革本质上是探讨市场与政府关系、政府与市场如何配合的问题，是财政的一般性在社会主义市场经济条件下如何实现的运行机制建设问题，因此它既是一个理论课题，更是一个实践框架的构建问题。
公共财政框架应该包括三个层次的内容，第一层次是公共财政的制度合理性问题，即如何划定政府与市场的边界、政府行政管理体制、财权事权关系，并相应确定公共财政的职能范围和各级财政之间的基本关系；第二层次是公共财政的体制规范性问题，即通过什么样的管理体制来使公共财政的职能得到落实，并在各级财政之间形成合理的职能划分和财权、事权关系；第三层次是公共财政的管理科学性问题，即如何使体制的运行最有效率，防止其流于形式，部门预算、国库集中支付和政府采购制度都主要是属于这一层次的内容。以上三个层次形成“制度合理—体制规范—管理科学”的递进关系，构成有中国特色的公共财政体系的基本框架，也决定了深化财政体制改革的基本次序。按照这样的判断，政府管理体制改革、对1994年确立的财税体制的完善分属第一层次、第二层次的内容，应该首先加以解决，至少应强调改革的配套性，只有这样管理层次改革的效果才能更好地显现出来。
六、未来财政运行面临的主要任务是什么？
中国二十多年的经济转轨实践表明，作为政府主导的渐进式改革，财政在这一过程中一直承担着双重任务。一方面财政作为政府推动经济转轨、调控经济运行的重要手段，需要不断根据体制演进和经济运行的变化进行创新；另一方面财政本身作为经济转轨的一个重要组成部分，需要适时进行改革，保持与整个体制的同步性和一定的运转效率。
按照这样的判断，财政运行运面临的当前矛盾和潜在矛盾可以概括为两个方面：
一是如何在实现经济自主增长的同时顺利淡出，而不至于陷入困境？我国经济体制转轨在告别短缺后已经发生了阶段性质变，随着社会主义市场经济体制基本框架的建立与不断完善，市场机制在资源配置中的基础性作用将居于主导地位，需求约束和产品的市场实现问题等规律性的东西也随之在经济运行中发挥主导作用，消费需求的增长逐渐成为经济持续增长的长久动力。正是在这样的背景下，1998年中央提出把扩大内需作为我国经济发展的基本立足点和长期战略方针，并在应对经济周期性变化中采取了与一般市场经济国家类似的应对方式，但是我们在实际执行中却一直面临着消费难以启动、内需难以扩大的障碍，政府投资无法疏导市场机制的传导，而是形成了政府投资→经济增长→政府投资→经济增长的直接外部推动式的经济运行特征。这其中的原因，直观地看是政府投资带来的收入效应没有明显改变消费预期和消费倾向，而是更多地转化为储蓄的增加，从而使经济运行中的储蓄—投资机制进一步失衡，在没有自主投资动力的情况下，政府必须通过发行国债吸纳更多的储蓄以消化这种失衡，于是前一种扩大投资的效果转化为储蓄，成为下一次扩大投资的压力。这种情况表明市场机制传导的消费环节出现了严重的阻滞，正是这种阻滞使积极财政政策陷入了一轮接一轮的直接拉动的循环中，外推式拉动逐渐成了经济增长的常量，财政政策的退出变得不可预期。
在积极财政政策难以退出的同时，支撑政策运行的财政体制的承载能力则越来越显得不足。一方面1994年财政体制不完善的问题逐步加剧。1994年改革重在建立适应社会主义市场经济要求的全新的体制框架，在思路上采取了双轨并行、存量不动、增量调整、逐步到位的渐进策略，一开始体制的过渡性特征就很明显。随后的财政运行中，在体制总体适应的格局下，这些过渡特征所潜伏的矛盾也逐渐暴露出来，突出表现在基层财政的困难和区域之间财力的不平衡上，体制内部不同行政级次财政之间财权与事权的不对称已经影响到整个体制的运行与内部传导。另一方面，在承载积极财政政策实施过程中，一些旨在扩大内需、维护社会稳定的政策因财政体制的不完善而在自上而下的执行中遇到困难，基层财政事权偏重、收入筹措能力不足、区域差距较大等体制性问题使支出责任倒逼回中央，迫使中央财政通过各种专项转移支付来确保政策的兑现，而且其中有关增加工资等支出是刚性的、连续性的，这种趋势对体制的影响是不容忽视的。
二是如何在推动经济转轨完成的同时顺利完成自身的体制转轨，而不至于形成体制冲突？需求不足等问题的过早出现和积极财政政策效果的有限性已经表明，反周期的应对措施只能治标，根本的原因在于传统体制对消费的制约阻碍了市场机制的传导，其中旧的社会契约的桎梏是关键。
这些契约可划分为三类：第一类是政府与农民之间的契约，农村税费改革实质上就是要解除旧的契约，建立新的契约，由政府承担新的事权支出。这笔庞大的、连续性的专项转移支付中央财政是否能够承受，以后又如何从体制上规范，目前还在试点中。但理顺这些体制关系对调整日益明显的“二元结构”和多“二元结构”问题、加快小城镇建设、保障农村公共事业发展、解决农村劳动力的转移和农业发展潜力问题都将是战略性的。第二类是政府与国有企业职工之间的契约，主要是国有企业离退休人员的养老金及相关费用，和国有企业失业下岗人员的基本生活保障金及相关费用，另外还有国有经济调整过程中劳动合同解除的补偿问题、银行不良资产的处置问题、国有资产支配权的赎买问题等。第三类是政府与公职人员之间的契约，政府行政管理体制改革的核心是提高政府配置资源的效率，直接涉及到的则是政府机构和人员的精简，即降低行政运行成本。裁撤机构、裁减超编和部分在编人员、消化历史债务过程中的成本支付可能比现在的供养支出还要大。
由于这些旧的契约已经形成对市场机制传导的阻滞和进一步改革的阻力，在某种程度上可以说财政负担支出、承载政策的能力决定着转轨的速度和市场机制运行的效率。旧的契约解除快一些会加大财政的压力。但有利于经济自主增长能力的恢复和市场机制的完善，慢一些可以缓解财政的压力，但必将影响到经济运行的全局。这就决定了财政体制运行在中长期面临的任务将是战略性的，其支撑经济转轨完成的责任、其面临的压力，丝毫不比转轨前期的放权让利战略轻松。财政如何在承担推进经济转轨完成的同时，兼顾自身的体制改革，无疑将是一个难题。
按照以上的分析，财政推进转轨的任务主要是通过财政职能的发挥调动经济资源，代偿转轨成本，使旧体制的最后作用逐步退出，新体制的作用能够顺畅发挥。由于旧的社会契约都反映为政府的负债，财政是政府的最终负债人，但财政的体制代偿作用不是通过经常性收支来解决，而主要应通过强化财政的统筹能力将国有资产处置收益、社会保障基金收益等统一起来，进行合理地安排。财政改革自身的任务主要是公共财政制度的建立，这意味着1994年的财政体制还需要进一步完善，事权关系需要进一步界定，公共财政制度框架的职能、体制与管理等不同层次的内容需要磨合，形成一个完整的体系。总体来看，财政面临的任务意味着未来财政的发展既不是完全市场化的，也不能过多陷于过渡性作法，而是需要兼顾两个方面：一方面，根据完善社会主义市场经济体制的要求，财政要为政府配置资源提供相应的财力支持，即建立公共财政体制的基本框架，使政府提供公共产品与服务、调节经济运行等职能得到保障。另一方面，在“布新”的同时，在维持社会稳定和经济稳定的前提下继续“除旧”，仍是转轨的一项重要任务，财政要在支付转轨成本、改革攻坚方面承担很多过渡性的职责。这些职责有的需要财政直接通过收支来组织，有的需要财政来协调和统筹。在实际的操作上，这就既要求公共财政的体制安排具有前瞻性，同时又必须将过渡性应对措施融入体制设计中。
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