论我国公共预算审计监督立法的完善，本文主要内容关键词为：预算论文,审计监督论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共预算审计监督的法治基础 在现代社会，宪政或程序化民主的体制是分权制衡的最佳选择，也是我们孜孜追求的现实目标。在公共财政视野下，公共预算审计监督法律体系所确立的一系列法律规则和制度规范，是衡量公共预算审计监督合法性的重要标准。而公共预算审计监督的宪政理论和法律依据，则构成了预算监督稳健运行的法治基础。 （一）公共预算审计监督的宪政理论 审计作为宪法组织架构的一种装置，蕴含着重要的宪法功能。在现代民主国家，审计监督是建立一个廉洁政府的有力工具，其通过揭露、制止等手段，实现权力机关之间的相互制衡，以保证财政资源有效、公平的使用和各种经济责任的正确履行。传统上，预算是对公共财政的一种事前监督，而审计监督则是对公共财政的一种事后监督。但从某种程度上说，预算与审计监督是一种唇齿相依的关系，两者的共同作用才能保证公共财政的良性运行。比较世界各国的审计监督制度实际上就是在分析其宪法体制，因为世界各国的审计监督制度都附属于本国的宪政体制中，而宪政的实质不过是国家权力的不同部分之间的对抗妥协机制，财政因素在宪政的起源过程中恰好担当了对抗与妥协的关键媒介物。同时，有宪法的政治，是宪政最表面的一层，法律意义上的宪法作为最合乎理性的现代政治形式，而这种形式将成为法制度支撑的坚实基础。虽然审计监督制度在各国的宪法或法律中的规定不尽相同，但它是一国政体的外在表现形式，是国家权力之间不断达成妥协与平衡的体现。审计监督制度载入宪法，与宪法相结合，是宪法思想在公共财政领域的重要突破。此外，公共受托经济责任是现代国家审计理论中最关键、最基本的一个概念，而审计监督通常是伴随着公共受托经济责任的产生而产生的。以公共受托经济责任为基石的审计监督契合人民主权、权力制约的宪政机理。在现代民主社会中，政府与公民本质上是一种契约关系和委托——受托关系。政府这个受托者拥有公共预算资金的分配权力，导致容易滋生权力的滥用和腐败问题，而实际上公共预算资金是属于公民的，公民为了让受托人按照受托要求经管公共资源，有必要专门设立一个独立于政府的监督机构来对政府的受托经济责任进行审查监督，以维护社会公众的合法权益。从某种意义上说，审计监督实际上就是对政府财政权力的监督，其有效的运作是宪政得以实现的制度保障。 （二）公共预算审计监督的宪法依据 我国的审计制度产生于西周时代。秦、汉时期，诸侯各国制定和颁布了许多与审计有关的律法，其中以秦朝的《秦律》和《效律》最具代表性，从而使审计与法律相联系，初步建立了我国的审计监督法律制度。辛亥革命以后，孙中山先生继承了我国的政治遗产，发明了五权宪法，并在国务院下设“中央审计部”，各省设“审计分部”，隶属于监察院。从新中国成立初期到20世纪50年代中期，审计监督是寓于财政、财务和监察工作之中的，由财政、监察等部门负责财政预算决算的审查和预算执行的监督，检查和处理各部门、各单位违反财经纪律等问题。1982年的宪法修正，首次在《宪法》上明确规定国家建立审计机关，实行审计监督制度。这是我国实行审计监督制度最重要的法律依据。《宪法》第91条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”《宪法》第109条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”此外，《宪法》第62条、第63条、第67条、第80条还规定了审计长的任免。《宪法》不仅确立了审计监督的法律地位，而且还规定了审计监督的领导体制、监督任务及其工作原则，从而为我国审计监督法律制度的建设提供了宪法依据。 （三）公共预算审计监督的法律依据 1994年颁布实施并在2006年新修订的《中华人民共和国审计法》进一步完善了审计监督法律制度。《审计法》是根据《宪法》的规定，以强化国家审计监督为目标，在借鉴国外审计监督法律制度优秀经验的基础上制定出来的一部具有中国特色的法律。《审计法》是《宪法》的实施法，在规范国家审计监督制度方面是仅次于宪法的国家法律，为我国的审计监督提供了重要的法律依据。《审计法》不仅对审计监督的基本原则、审计机关和审计人员、审计机关职责、审计机关权限、审计程序、法律责任等做了全面规定，还在审计监督领域取得了重大突破。一方面，《审计法》明确规定了审计机关要对本级人民政府的预算执行情况进行审计，并且要受政府委托向人大常委会报告审计结果，这有利于把审计工作纳入人大监督的范围，解决长期以来我国同级审计机关不能审计同级财政的问题。另一方面，《审计法》第29条规定：“依法属于审计机关审计监督对象的单位，应当按照国家有关规定建立健全内部审计制度：其内部审计工作应当接受审计机关的业务指导和监督。”第30条规定：“社会审计机构审计的单位依法属于审计机关审计监督对象的，审计机关按照国务院的规定，有权对该社会审计机构出具的相关审计报告进行核查。”这不仅有利于审计监督机关抓住审计重点，促进政府及其有关部门正确履行法定职责，还有利于进一步规范政府审计监督与内部审计、社会审计的关系，以促进我国审计监督事业的长远发展。 二、我国公共预算审计监督立法现状的审视 公共预算审计监督立法的改革有助于重新塑造国家的制度治理和政治文化。近年来，随着我国公共财政体制的改革和完善，公共预算审计监督的立法在促进宏观经济发展、发挥公共财政资源的使用效益方面取得了一定的进步，但与发达国家相比，我国公共预算审计监督的立法还存在以下不足之处。 （一）《宪法》的不足之处 公共财政的宪政应当立足于宪法，站在宪政的高度。如果人们确实把预算过程当做实施宪法的各项基本原则的枢纽和常规场合，就必须赋予预算制度在宪法文本中以战略要冲地位。否则，宪法预算制度没有能力履行其繁重的任务。由此可见，一国的《宪法》对预算的立法、执法和监督作出规定，是公共预算法治化的标志。目前，我国《宪法》只是对于立法机关的预算监督做出了原则性的规定，但是对于公共预算的审计监督却没有以根本法的形式来确立其地位，不利于从宪法的高度来确立公共预算审计监督的独立性和权威性。目前，美国设有审计总署作为专门的审计监督部门，英国在国会下设国家审计署来作为专门的审计监督机构，而在我国，审计部门是隶属于行政体制的，在本质上属于政府的内部预算审计监督机构，这就使我国的审计部门处于一个十分尴尬的境地，存在自身无法克服的局限性。 （二）《监督法》的不足之处 《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》自2006年出台以来就一直受到来自各界的质疑。首先，从法律规范的设定上看，现行《监督法》大多数的条文和内容都是对《预算法》的补充，没有任何实质性的变更，有些条款的规定已经不能适应客观情况的变化和要求；其次，《监督法》的有些条款规定得过于笼统、原则，不具备实际的可操作性；再次，《监督法》整体的文本设置也略显粗糙，有些内容存在缺失或不够完备的问题，特别是缺乏公共预算审计监督的职责、监督手段、监督程序等方面的内容；最后，《监督法》中有关立法监督、行政部门的专职监督、审计监督以及各种社会媒体监督之间的职责划分比较模糊，导致公共预算审计监督的力度和效果不佳。 （三）《审计法》及《审计实施条例》的不足之处 《审计法》是审计监督领域的最高法律。随着市场经济的发展和政治经济环境的变化，《审计法》及《审计法实施条例》存在的缺陷与不足也日益显现。一方面，审计监督的发展趋势表明，审计监督的功能已经由防护性功能向建设性功能转变。但是目前我国的审计监督机关是不享有参与制定财经法律法规的权利的，也无法对财经法律法规的制定发表自己的意见，这严重制约了审计监督建设性功能的发挥。另一方面，独立的审计监督是辅助立法机关实现财政预算监督的重要手段。但由于我国现行的审计体制是双重领导体制，审计监督机关只是政府的一个职能部门并受政府的领导，导致审计监督机关在人员任免、财政经费上都受制于政府，使其缺乏独立自主的审计监督权，无法真正发挥其监督财政预算的强大功能。 （四）地方相关立法的不足 公共预算审计监督权行使的法律依据除了《宪法》《监督法》这些中央层面的立法外，地方层面相关的立法也是必不可少的，两者皆不可或缺，共同发挥作用，其中任何一个环节失灵，都必然会导致整个公共财政预算监督的失控。在我国，地方相关立法在实体和程序层面都存在一定的不足之处。在实体法层面，各省市没有一部专门的法律来跟进《监督法》等全国性法律的贯彻实施，同时对于一些已经过时和不符合现状的法律也没有及时废止和修改，不利于实现法律的时效性和可操作性。在程序法层面，公共预算审计监督比较发达的国家目前基本都建立了严格化、多层次的责任规制体系。目前我国公共预算审计监督被监督主体的责任设置主要是以行政责任为主，并辅以刑事责任，约束力不强。鉴于地方人大公共预算的审计监督行为在我国将占据越来越重要的地位，因此面对日趋多样化的违法行为表现形式，这种责任设置已经不能满足现实的需要。 三、公共预算审计监督的立法模式 民主财政、公平财政、法治财政是审计监督的宪政机理，权力制衡是审计监督立法模式建构的指导原则。公共预算审计监督机关是代表国家行使审计监督权的机关，具有宪法赋予的独立性和权威性。对审计监督的立法模式进行研究和分析，能够给我国审计监督立法的完善带来一些启发。目前世界各国在本国宪政体制的基础上，形成了公共预算审计监督的四种立法模式。 （一）立法型审计监督模式 立法型审计监督模式是指最高审计机关隶属于立法机关，直接对立法机关负责和报告工作，完全独立于政府。审计机关的主要职能是协助立法机关对行政机关及国有企事业单位进行监督，并在一定程度上影响立法机构的决策。美国作为预算监督制度最为完善的国家，是该种模式的典型代表。美国1787年的《联邦宪法》第一次以成文宪法的形式规定了国会在征税、举债、拨款等方面的权限，对立法机关预算监督的权力予以了确立，制定了财政监督权。1921年的《预算与会计法》为了限制总统与行政机关的权力，设立了一个独立于行政系统的审计监督部门——审计总署。审计总署作为美国立法系统的一个机构，常被称为“国会的看门狗”，其主要职责是审计联邦财政和公共机构的内部财务状况和预算执行结果，并提出加快经济发展和提高效率的建议。在美国，审计总署几乎是国会可以用来调整行政部门片面用款要求的唯一机构。1945年颁布的《政府公司控制法》标志着美国审计总署的工作开始向综合审计变动，审计总署开始审计全资政府法人和参股法人。1950年的《预算与会计程序法案》让审计总署把注意力从具体控制层面转移到制度设计、制度建设、制度维护层面，强调财政部、预算局及审计总署三机关的协调与合作，实际上反映了当时美国公共行政管理观念的更新，对公共预算审计监督的发展具有一定的推动作用。 （二）司法型审计监督模式 在司法型审计监督模式下，最高审计机构属于司法系列或具有司法性质，具有较高的权威性。审计机关人员拥有直接对违反财经法规和造成重大损失的任何事项和个人进行处置和处罚的权力。司法型审计监督模式一旦建立就比较稳定，与政治、经济的发展趋势适应程度较高，其提供的服务在很大程度上是一种具有微观特征的服务。由于这种模式最早在法国建立并实行，因此法国是该模式的典型代表。现行的审计法院是依据1985年颁布的《宪法》和《审计法院法》建立的。审计法院隶属于司法系统，是介于政府和议会之间的独立机构，在地位上仅次于最高法院，具有终审权，其基本任务是审查公共财政预算和财务活动是否严格依法执行，是一种事后监督。审计法院的权力是由议会直接授予的，法官享有终身制的特权，以保证审计监督的独立性。审计法院还可以对私营企业进行监督检查，这与英国国家审计署、美国审计总署是不同的。由于审计法院对政府的管理者没有司法权，如果发现管理者严重违反公共财务制度，则将案件移交财政预算纪律法院。法国是出现审计舞弊很少的国家，其审计的质量得到了从政府到企业和投资者的信任，审计管理体制运行的很有效率。法国审计管理体制具有强烈的国家干预色彩，与美英体制相比，审计行业与国家的联系更紧密。 （三）行政型审计监督模式 行政型审计监督模式是指国家审计机关隶属于政府行政部门，并对政府负责，其实质是审计机关与被审计单位之间的制约和监督关系。行政型审计监督模式的灵活性较强，审计效率也比较高，但是审计机关的权威性和独立性相对较弱，具有浓厚的内部监督色彩。韩国是该模式的典型代表，在亚洲，它是审计领域的强国。1963年韩国《宪法》修改，决定将审计院与监察院合并，成立了肩负审计与监察双重职能的监查院。监查院作为韩国最高审计监查机关，由总统直接领导，具有独立的法律地位，但在行使职能时是独立于总统之外的。韩国1973年颁布的审计法——《监查院法》还规定，监查院要按照《监查院法》和其他法律的规定，对国家年度财政预算收入、支出的决算进行检查，促使其适当正确；对行政机关及公务员的工作进行监察，促使其改善和提高行政水平。在韩国，国家审计权归属于国家行政权，使审计监督具有了行政强制力。监查院审计还拥有行政处理处罚权，包括收缴违法违规资金、停止拨款、罚款、查封等内容，在审计执法过程中还往往将处理问题与追究个人责任结合起来。韩国的这种行政型审计监督，从本质上来看，是国家行政权的一种自律，是加强行政管理、扩大行政权范围和作用的体现。 （四）独立型审计监督模式 在独立型审计监督模式下，审计机关不隶属于任何权力部门，独立于立法、司法和行政三权之外，在分离的三权中保持中立地位。这种模式从形式上看是独立于三权之外，但在这样一个三权分立的政治体制中，绝对的独立是不可能的，实际上它更偏重并服务于立法部门。德国是该模式的典型代表。德国历史上第一个专门的审计机构——总会计署是由普鲁士国王威廉一世在1914年设立的。为了完善审计监督体制，1949年的《德意志联邦共和国基本法》和1985年的《联邦审计院法》规定，德国的最高审计监督机关是联邦审计院，联邦审计院是一个独立的财政监督机构，独立于立法、行政、司法三权之外，审计工作完全按照法律的规定来进行，对国家的财政监督处于最高层次的地位，具有高度的独立性和权威性。联邦审计院还有权对各部门预算的制定和执行状况提出咨询。联邦审计院的院长和副院长由政府提名，并由总统进行任命，同时，为了保证联邦审计院成员的独立性，宪法还规定联邦审计院成员如果触犯了法律，只能通过司法程序来对其进行免职，其他组织或个人无权对联邦审计院成员进行调离或罢免。除德国外，日本、荷兰也采用此种模式。 四、我国公共预算审计监督法治路径的探索 （一）完善《宪法》的相关规定 财政入宪是依法治国的必然要求，也是目前世界各国的通行做法。路易斯·亨金认为：“一个合法的政治社会应基于人民的同意，这种同意应在人们为建立政府而达成的社会契约中反映出来。这种社会契约通常采取宪法的形式，而宪法又会确定政制框架（aframework of government）及其建制蓝图。”这种“政制框架”与“建制蓝图”的适当阐释，无不说明宪法能勾勒出一幅关于原则或最高层次规范的蓝图。我国要实现由税收国家向预算国家的转型，首先应当实现税收入宪，进一步的要求必然是预算入宪。预算入宪尤其是将公共预算审计监督的相关准则以宪法条文的形式规定下来，是保证审计机关有效行使预算监督权的基石，对于规范公共预算审计监督，从宪法上确立审计机关在公共预算监督方面的高度独立性与权威性具有重要的理论与实践意义。由于公共预算的审计监督是一个专业性极强的领域，西方发达国家的法律均规定公共预算的审计监督应当由专门的机构人员来进行，如英国的国家审计署、德国的联邦审计院、法国的审计法院等。因此，应在《宪法》中设立国家审计委员会作为专门的公共预算监督机构，使其脱离对政府的依赖，直接服从于全国人大及其常委会的领导，并对其负责和报告工作。 （二）完善《监督法》的相关规定 2006年颁布的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》是公共预算审计监督最主要的法律依据之一。随着形势的不断变化，《监督法》中某些条款和规定已经不适应不断出现的“新情况”和“新问题”，切实解决公共预算审计监督立法滞后的问题，是增强公共预算审计监督执法刚性的当务之急。因此，在现行《监督法》的体系下应尽快出台《国家财政监督法》，完善审计监督机制。在制定《国家财政监督法》时，应当秉持公平公正民主的立法原则，对公共预算审计监督主体的设置、职责和权限、监督手段、监督程序、监督方与被监督方的权利义务与法律责任等方面作出明确的规定，提高公共预算审计监督的权威性和约束力，为公共预算审计监督的持续循环发展提供法律保障；同时，应进一步科学明确地界定立法监督、行政部门的专职监督、审计监督以及各种社会媒体监督之间的分工协作，从源头上划分和解决各监督主体之间职责交叉的弊端。 （三）完善《审计法》及《审计法实施条例》的相关规定 为了可以更好的完善我国公共预算审计监督的立法，有必要对《审计法》《审计法实施条例》及我国的审计体系做出相应改进。因此，一方面，为了提高公共预算审计监督的立法质量，可以仿照德国的做法，适时地修改《审计法》和《审计法实施条例》，授予我国的公共预算审计监督机关有参与制定有关公共预算法律法规的权力。换句话说，即在实施、修改或者废除有关公共预算的法律法规时，审计监督机关有权表明自己的意见和建议，甚至可以赋予审计机关一定的否定权。另一方面，独立性是审计的灵魂，公共预算审计监督机关的成员和经费都应当独立。尤其是审计监督机关工作人员的任免、罢免程序应该明确写入《审计法》，由法律保障其独立性不受侵害。同时，审计监督机关完成审计任务的办公经费应当由国家提供，必要时审计监督机关也可以直接向制定公共预算的机关提出申请，而且审计监督机关在法律规定的职权范围内有权自行安排本机关预算资金的使用。 （四）完善地方相关立法 为配合中央财政法律制度的改革，进一步完善地方相关立法可从实体法和程序法这两个层次来进行。在实体法层面，各地方人大应当在《国家财政监督法》的基础上，结合本地的实际情况，对于不符合现状的法律要及时废止，同时应有重点、有针对性地制定和完善《地方监督法》及其相关立法，以此明确地方公共预算审计监督的主体资格、监督职能范围，规范审计监督行为的方式和程序，从而完善地方公共预算审计监督的法制建设。在程序法层面，各地方人大应根据本地区实际情况，制定专门的《预算监督违法行为处罚法》。在制定《预算监督违法行为处罚法》时，应当构建一个多种责任形式相互结合的严格责任体系，将违反预算监督法律规定应承担的法律责任扩大至经济责任、行政责任、刑事责任及政治责任多个层次，实现责任设置的全面化和详细化。标签：法律论文; 审计法论文; 公共财政论文; 监督法论文; 预算执行论文; 预算调整论文; 预算控制论文; 预算论文; 部门预算论文; 立法原则论文; 审计质量论文; 会计与审计论文; 宪法的基本原则论文; 法律制定论文; 审计目标论文; 审计准则论文; 国家部门论文; 宪法修改论文; 财政制度论文; 时政论文;