供给侧结构性改革与总需求管理的关系探析，本文主要内容关键词为：探析论文,结构性论文,总需求论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F202 文献标识码：A 文章编号：2095-5804(2016)03-0067-12 自2015年11月以来，习近平总书记在中央财经领导小组会议和中央经济工作会议上多次提及推进“供给侧结构性改革”。供给侧结构性改革是在中国以往所依赖总需求管理政策的稳增长效果减弱的背景下提出的。2011年以来中国经济一直处于下行通道，经济增速已经从2011年的9.5%降至2015年的6.9%。为了应对经济增速下滑，中央于2012年、2013年和2014年出台了多轮“微刺激”政策，货币政策(降准、降息和定向降准等)和财政政策(铁路等基建投资、棚户区改造和给小微企业减税等)轮番上阵，但是一直没有止住经济的下行态势，2015年中国经济增速已经跌破7%，降至25年来的最低水平。总需求管理政策不仅没有实现稳增长的目标，反而使得产能过剩和企业高债务等问题日趋严重，企业融资成本居高不下。面对严峻的经济形势，中央提出推进供给侧结构性改革，并将“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”定为供给侧结构性改革的五大目标。 肯定供给侧结构性改革必要性的同时，学者们也在思考推进供给侧结构性改革的过程中，总需求管理应该充当什么样的角色。有观点认为，近年来政策实践已经表明，总需求管理无法根治产能过剩和企业融资贵等问题，而且总需求管理的政策空间已经明显收窄，因此未来应该用供给侧改革取代总需求管理。还有观点认为，总需求管理应该与供给侧改革并重，共同成为中国宏观调控的主要手段。采取恰当的宏观调控政策有助于平抑波动，而采取不恰当的宏观调控政策则可能加剧波动，因此有必要深入研究供给侧改革与总需求管理的相互关系，以期为中央决策提供理论参考。 一、供给侧结构性改革与总需求管理的概念界定 总需求管理是发达国家广泛使用的词汇，而中国通常称之为宏观调控，而且中国特色宏观调控的概念非常宽泛，与总需求管理并不等同。供给侧结构性改革是一个新的词汇，很多学者将其与供给学派联系在一起，但是很少有人深入分析二者之间的异同。基于此，在探讨供给侧结构性改革与总需求管理的关系之前，有必要对这两个概念及其内涵进行界定。 (一)总需求管理的概念和内涵 《新帕尔格雷夫经济学大辞典》指出总需求管理思想源自于凯恩斯的《通论》，①并将总需求管理定义为：“需求不足可以通过增加政府支出或减税，或者由货币当局降低利率以增加投资而得到改善；与此相反，如果存在过度需求，财政和货币政策就可以起到紧缩需求的效果”。②虽然学界普遍认同总需求管理包括财政政策和货币政策两大类政策手段，但是对二者相对重要性的认识却不是一成不变的。上个世纪三四十年代，凯恩斯主张的以积极财政政策为主的总需求管理政策帮助美欧国家摆脱了大萧条并实现了战后经济的快速恢复和发展，彼时财政政策被认为是总需求管理的主要手段。但是，持续不断的积极财政政策导致各国财政赤字越来越大、通货膨胀问题日益严重，70年代“滞胀”的爆发使得积极财政政策的地位被大大削弱。与之不同，伴随着货币主义的兴起，货币政策的地位开始逐步提高。尤其是通货膨胀目标制这一代表性的货币政策框架帮助美欧国家在80年代以后实现了大缓和，货币政策也因此而成为总需求管理的核心手段。 中国自20世纪80年代中期以来也使用总需求管理政策平抑经济波动，不过中国通常称之为宏观调控。③宏观调控是中国特色的词汇，刘树成主编的《现代经济辞典》将宏观调控定义为：“为了防止市场经济条件下市场失效和保证国民经济总体的稳定运行”，“通过运用宏观经济政策工具来调节国民经济，以最终实现国家的宏观经济目标的一整套运作过程”。④“十二五”规划指出“加强财政、货币、投资、产业、土地等各项政策协调配合，提高宏观调控的科学性和预见性”，“十三五”规划建议强调“完善以财政政策、货币政策为主，产业、区域、投资、消费、价格政策协调配合的政策体系”。可见，中国特色宏观调控的内涵非常宽泛，除了货币政策和财政政策之外，还包括投资政策、产业政策、土地政策和区域政策等内容。为了与现代宏观经济理论保持一致，本文主要研究狭义的总需求管理政策，即货币政策和财政政策，不对产业、投资和土地等政策展开研究。 (二)供给侧结构性改革的概念和内涵 供给侧结构性改革是中国领导层提出的新词汇，⑤主流教科书中并未出现，不过回顾经济学发展的历史可以看到，供给学派也涉及供给方面的问题。供给学派是20世纪70年代后期在美国逐渐形成的一个经济学流派，因为他们的政策主张被里根总统用来治理滞胀而广为人知。面对滞胀，总需求管理在西方国家经济政策中的主导地位受到了挑战，因为它无法同时实现稳增长(消除失业)和控通胀两个目标。供给学派则认为，只要遵循萨伊定律，失业和通胀并存的现象自然会消失：供给自行创造需求，只要国家不干预经济活动，产品就不会过剩，失业也就不会持续存在；政府人为刺激需求导致投资大于储蓄，从而引发了通胀，所以只要让市场规律充分发挥作用，利率的升降会使得储蓄全部转化为投资，也就不会产生通胀。为此，供给学派主张通过减税和减少政府干预等手段，激励工人和企业家的积极性，提高生产率，从而实现稳定增长。 中国的“供给侧结构性改革”的关键，是“用改革的办法推进结构调整，减少无效和低端供给，扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率”⑥。将其与供给学派对比可以发现，它们有相似之处，都主张减少政府对市场的干预、通过深化改革提高生产效率。但更要注意到，二者存在两点显著差异。 第一，供给学派是对萨伊定律的复辟，根本而言是错误的；中国的供给侧结构性改革并非赞同萨伊定律，而是强调“调整供给以满足受抑制的需求”。萨伊定律的错误早已在经济学界达成共识，凯恩斯《通论》的一个重要贡献就是批判萨伊定律。中国提倡推进供给侧改革并不是笼统地让“供给创造需求”，而是“扩大有效和中高端供给，增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性”。由于社会保障不完善、消费产品升级跟不上家庭消费偏好的转变速度，在教育、医疗和文化等服务领域以及高端消费品领域普遍存在需求受抑制的现象，供给侧结构性改革的目标恰恰是通过调整供给结构释放这些受抑制的需求。 第二，供给学派旨在治理美国当时面临的滞胀困境，而中国目前所面临的是“债务—通缩”困境，因此不能照搬供给学派的药方来解决中国的问题。虽然供给学派试图复辟萨伊定律是错误的，但是供给学派所开的药方对治理美国当年的滞胀而言还是对症的。美国的滞胀缘起于超越发展阶段过度建设福利社会、石油供给冲击等政治经济社会方面的多重因素。但是，总需求管理无法同时实现稳增长和控通胀两个目标。供给学派提出的减税和放松管制等举措能够推动总供给曲线右移，同时实现稳增长和控通胀两个目标，帮助经济走出滞胀困境。与之不同，当前中国产出缺口和GDP平减指数均为负，笼统地通过增加生产要素投入和提高效率，虽然会推动供给曲线向右移动从而弥补产出缺口，但是却会加剧通缩压力。因此，中国不能照搬当年供给学派给美国开出的药方，而应该根据国情制定适合中国的供给侧改革方案。 二、为什么要推进供给侧结构性改革 (一)供给侧结构性改革能够有效治理产能过剩等难题 从新中国成立到20世纪90年代初期，中国经济长期处于短缺状态，改革开放和市场化建设将中国经济送入增长快车道，1997年下半年中国第一次出现了产能过剩问题，⑦自此产能过剩不再是发达国家的专利。截至目前，中国已经发生多轮大规模的产能过剩，比较有代表性的有三轮：第一轮发生在1998-2002年通缩和亚洲金融危机时期，第二轮发生在2008年全球金融危机时期，第三轮是新常态以来中国正在经历的产能过剩。 以往中国政府部门主要通过扩大总需求来消化吸收过剩产能。比如，为了应对2008年金融危机时期的产能过剩问题，中国出台了“四万亿”强刺激政策，通过上项目搞投资快速消化了部分过剩产能，产能利用率因此而显著回升。但是，过剩尤其是低效的产能并没有被完全淘汰掉，扩大总需求只是延缓了产能过剩爆发的时间，并没有根治产能过剩问题。也正因如此，中国的产能过剩问题呈现出“屡犯屡治，屡治屡犯”的特点。⑧ 之所以总需求管理不能根治产能过剩问题，是因为中国的产能过剩有着深刻的体制性根源。一方面，以GDP为核心的官员考核机制和事权财权倒挂的财税体制使得一些地方政府热衷于追求高增长和高税收，钢材、水泥和汽车等具有高投入高产出特征的产业受到地方政府的青睐。地方政府之间的竞争很容易导致重复建设，从而引发产能过剩。为了鼓励企业加大投资，政府对资金、土地和劳动等要素价格进行管制，并且对企业排放污染物的约束较少、惩罚较轻，降低了企业本应承担的资源环境成本，刺激企业过度投资，加剧了产能过剩的程度。另一方面，当出现产能过剩时，地方政府又往往通过补贴等方式给部分本应被市场淘汰的企业“输血”，⑨使得产能过剩问题持续存在。 要想有效治理产能过剩问题，需要通过供给侧结构性改革消除目前存在的体制性障碍。供给侧结构性改革治理产能过剩的关键是理清政府与市场的关系，减少政府的干预，让市场在资源配置中起决定性作用。一是改革地方官员考核机制和财税体制，改变地方政府崇拜GDP的做法，降低政府干预企业投资活动的激励。二是加快推进资金和能源等要素价格市场化改革，杜绝内部成本外部化的做法，让企业承担起本应承担的投资成本，约束其过度投资行为。三是通过市场的优胜劣汰决定企业去留，从而为生产效率较高、能够生产出高品质产品的企业提供良好的生存环境。 (二)供给侧结构性改革能够增加有效供给，催生新的增长点 中国的产能过剩并非绝对意义上的产能过剩，因为在部分产品产能过剩的同时，不少产品的有效供给明显不足。投资品方面，钢铁行业虽然长期面临严重的产能过剩，但高端钢铁产品的供给十分不足，长期依赖进口。2004-2012年间，国内生产的冷轧薄板、镀层板和电工钢板这三类高端板材产量合计占国内钢铁总产量的平均比重为22%，而中国进口钢铁总量中这三类板材的占比却高达65%。⑩消费品方面，“代购”和“海淘”等新型消费模式快速发展，国外的服装、化妆品、数码电子产品、婴幼儿用品、食品、保健品和家用电器等高质量消费品受到国内消费者青睐。统计数据显示，2013年中国海淘族规模已达1800万人，海外购物开支高达2136亿元，预计2018年中国海淘族规模将达到3560万人，海外购物消费支出将达1万亿元。(11) 总需求管理无法应对目前中国面临的高品质投资品和消费品有效供给不足的问题。其一，积极财政政策和宽松货币政策等总需求管理政策主要通过增加补贴、减轻税负或降低融资成本等方式为产能过剩行业的僵尸企业减轻负担，使其得以持续经营，但是并不能改变这些企业生产的产品种类和品质。其二，教育和医疗等领域有效供给不足的一个重要原因是民间投资被管制，即使企业有投资意愿，只要相关的体制性障碍仍然存在，就难以实现相关领域供给的增加。再加上市场优胜劣汰机制难以奏效，为数不多的产品和服务的质量也难以得到保障。总需求管理无法消除相关体制性障碍，因此也就不能增加高品质民生产品和服务的有效供给。 要想增加有效供给，应该将发力点转向供给侧，推进“供给侧结构性改革”。一方面，减少对僵尸企业的无效输血，将节省下来的宝贵资源投向能够生产高品质投资品和消费品的企业。(12)另一方面，消除教育、医疗等领域的民间资本投资障碍，破解准入问题，让市场优胜劣汰机制发挥作用，为社会供给更多高品质的民生产品和服务。这样既能消除产能过剩问题又可以让供给增长更为有效，从而化解供给侧的结构性矛盾，并为中国经济催生出新的增长点。“供给侧结构性改革”概念提出后，国务院专门印发《关于积极发挥新消费引领作用加快培育形成新供给新动力的指导意见》，全面部署以制度创新、技术创新、产品创新增加新供给，满足创造新消费，形成新动力，提出“引导企业更加积极主动适应市场需求变化”，“实施企业技术改造提升行动计划，增加优质新型产品和生活服务等有效供给”。应该说该指导意见是对症的，关键在于落实到位，而要想落实到位必须管住“政府之手”，让“市场之手”推进调结构的进程，(13)通过创新加快产业结构升级，使供给结构与需求结构相匹配。 三、供给侧结构性改革的推进需要总需求管理相配合 供给侧结构性改革有助于提高经济潜在增速，推动实现长期经济增长。长期中，供给侧结构性改革不仅能够淘汰掉落后产能，使信贷资金等宝贵资源更加有效地配置给高生产率的企业，提高全社会的生产效率，而且能够促进产业结构升级，引导企业更加积极主动适应市场需求变化，从而催生出新的增长点。但是，短期内，供给侧改革过程中淘汰落后产能等举措会加剧经济下行压力，需要总需求管理予以缓冲。 (一)1998-2002年通缩时期供给侧改革与总需求管理配合的经验 虽然“供给侧结构性改革”是2015年才提出的新概念，但是中国在1998-2002年通缩时期就已经进行过相关的政策实践。邓小平南方谈话之后的新政策促成了投资热潮(1992年和1993年投资增速高达44.4%和61.8%(14))，地方政府之间的竞争和重复建设导致很多企业生产的产品出现过剩。亚洲金融危机进一步压缩了外部需求，导致产品价格下降、企业经营效益恶化。(15)但是，政府的干预和市场机制的不完善导致亏损的企业并没有及时退出，它们继续从事生产引发了大量“无效供给”。为了提高经济活力，中国进行了以国企改革为核心的供给侧改革，对国企的行业布局进行战略性调整，国企逐渐从一般加工制造业、批发零售和住宿餐饮等下游行业退出，并集聚到矿产、能源、电力、电信、金融、交通运输等上游行业。(16)淘汰掉低效率国企并经过新陈代谢之后的中国经济轻装上阵，再加上外部条件改善等有利因素，中国潜在经济增速显著提高，实现了2002年以后的新一轮高速增长。 在推行国企改革的过程中，国企数量从1997年的7.4万家减少到2002年的4.1万家，(17)由此导致大量工人下岗。期间，政府并没有放弃总需求管理政策，而是采取多项财政政策与货币政策来解决下岗工人的生活和就业问题，从而维护了社会稳定以确保改革顺利推行。一方面，通过财政给予国有企业下岗职工基本生活保障，并出台优惠性税收和信贷政策鼓励非国企接收下岗职工。1998年6月23日国务院发布的《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》指出：“对下岗职工从事社区居民服务业的，3年内免征营业税、个人所得税以及行政性收费”，“把发展中小企业、劳动就业服务企业作为促进再就业的重要途径，各国有商业银行应设立小型企业信贷部，为其发展提供必要的贷款支持”。另一方面，通缩加重了企业实际融资成本，为此央行采取了降息和降准操作以降低融资成本。(18)1998-2002年间央行先后五次降息，一年期贷款基准利率从7.92%降至5.31%，降息幅度达到了2.61个百分点。央行还在1998年和1999年分别将存款准备金率大幅下调5个和2个百分点，存款准备金率从13%迅速下降到6%，降幅之大实属罕见，降准操作大大增加了商业银行的可贷资金规模。 除了采取积极财政政策和宽松货币政策等常规手段扩大总需求，中国还采取了一系列非常规的手段扩大总需求。一是实施住房市场改革，释放住房需求，房地产行业一跃成为中国经济发展的支柱产业。(19)二是实施西部大开发战略，通过发展西部经济提高西部地区居民的收入水平，从而扩大内需。(20)三是加入WTO以开发庞大的国际市场，并逐渐形成“出口—投资”联动机制，为中国经济创造出了又一增长源泉。 (二)新常态下供给侧结构性改革的推进仍然需要总需求管理相配合 分析完1998-2002年供给侧改革的经验之后，一个很自然的问题就是，新常态下中国推进供给侧结构性改革是否也会引发失业?有学者认为，新常态下就业问题已经不再是中国需要重点关注的问题。他们的主要依据有如下几点：一是随着老龄化的加重，中国劳动年龄人口绝对数从2012年开始逐渐减少。(21)二是服务业对经济增长的贡献已经超过工业部门，而理论和国际经验均表明服务业吸纳就业的能力要强于工业部门。三是一些沿海城市频频出现“用工荒”，他们据此推测农民工的就业也已经不成问题。 本文则认为，新常态下推进供给侧结构性改革过程中仍然要高度重视就业问题。第一，虽然劳动年龄人口绝对数量不断减少，但是农村转移人口和大学生就业压力仍然严峻。“十三五”期间，每年从农村转移到城镇的人口还将维持在500万人以上，每年新增大学毕业生也将达到800万人左右。(22)要想维护社会稳定，必须解决好这两大人群的就业问题。事实上，新常态以来中国的就业压力已经逐渐显现。国家统计局数据显示，截至2016年1月，制造业PMI就业指数已经连续44个月低于50%的枯荣线，非制造业PMI就业指数也已经连续12个月低于50%(图1)。第二，中国的产能过剩问题具有明显的区域性特点，山西省和东北三省等重化工业地区产能过剩尤为严重。不仅如此，这些产能严重过剩地区的经济增速也明显偏低，初步核算结果显示，2015年山西和辽宁的GDP增长率分别只有3.1%和3%，黑龙江和吉林的GDP增长率分别为5.7%和6.5%，在全国范围内也属于明显偏低水平。在此情形下，一旦落实去产能方案，很可能在山西省和东北三省等产能过剩重灾区出现地区性的较多失业人口。(23) 基于此，新常态下中国推进供给侧结构性改革，同样需要辅以扩张性的总需求管理政策。中小企业作为吸纳就业的主体，面临税负过重和融资难融资贵等问题。因此有必要采取以减税为核心的积极财政政策来减轻企业税负，并通过适度宽松的货币政策缓解中小企业的融资困难，从而让中小企业更好地发展起来以承接去产能引发的失业问题。需要补充说明的是，中国中小企业融资难融资贵问题的根源在于有的部门为追求高增长而造成的金融体制扭曲和经济体制扭曲。因此，货币政策无法根治融资贵难题，要想根治中小企业融资贵问题，必须通过深化改革纠正金融扭曲和经济扭曲。但是，这并不意味着货币政策在降低中小企业融资成本方面毫无效果。一方面，在通胀率持续走低并且工业领域持续通缩的背景下，降息可以引导市场利率下行。(24)另一方面，央行可以继续采取定向降准等结构性货币政策，增加金融机构对中小企业的资金供给。马理等通过构建理论模型并进行数值模拟发现，可以借助放宽对中小企业贷款的抵押担保条件、加大对中小企业贷款的优惠力度和降低对中小企业贷款的资本约束要求等配套政策使定向降准落到实处。(25)这为定向降准等结构性货币政策的实行提供了理论支撑。 最后要指出的是，与1998-2002年相比，目前国企改革难度更大，人口红利和全球化红利逐渐消失，房地产也难以再现过去十多年的黄金期，这要求中央更加坚定供给侧改革的决心。但是供给侧改革不能从一个极端走向另一个极端，要注意把握好改革的力度。为了缓冲高强度供给侧改革带来的经济下行压力和就业压力，在改革进程中可以考虑不搞一刀切，对不同类型的企业区别对待，分阶段、分批次推进改革。以去产能为例，鉴于目前存在一定的就业压力，可以考虑对劳动密集型的企业继续输血，对山西和东北三省地区的去产能更要慎重。与此同时，通过减税和破垄断等举措，给中小企业发展创造出好的环境，待中小企业吸纳就业能力提升之后，逐步推进供给侧改革。
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