美国水污染犯罪的刑法规制与启示
◎郭世杰
美国对水污染等环境犯罪的刑法规制，曾长期步履维艰地摇摆于经济发展和环境保护之间，而这正是作为法治发展中国家的我国能够从中汲取经验和教训的地方。美国水污染犯罪的刑事司法实践，是我们真正理解美国水污染犯罪刑法规制体系的前提和基础。美国水污染犯罪的刑法规制，鲜明地体现出规制手段的无隙对接、被告形象的坍塌崩溃、量刑指南的详细指导和法院判决的日趋严厉等特色。
环境科学的一般原理认为，环境问题可以划分为原生性和次生性两种，或者第一环境问题和第二环境问题，前者主要由自然界本身的发展演变引起，例如火山灾害和泥石流等；后者主要由人的行为导致，例如排放污水造成水体污染等。其中，次生或者第二环境问题是影响面最为广泛、危害最为严重的，也是我们需要和可能予以解决与处理的。美国基于工业化进程而较早地感受到了环境污染所带来的切肤之痛，并由此开始探索用法律尤其是刑法来解决环境问题的理论与实践。
一、美国水污染犯罪刑法规制的起步尝试
美国最初的环境立法，往往在目标上将振兴商业和保护环境同等看待，一些联邦法律中包含的刑事制裁条款，可以视作最早运用刑法手段来保护环境的不成熟的尝试。
1899年河流与港口拨款法（Rivers and Harbors Appropriation Act of 1899），通常被简称为“河流与港口法”，是美国最古老的联邦环境法律，也是美国应对水污染的历史开端。该法第13节规定的垃圾法条款（the Refuse Act）在美国规制水污染的历史中占据重要地位，它禁止在没有许可证的情形下往可航行的美国水体中排放任何种类的垃圾、固体废物和其他材料，违反者将构成轻罪（Misdemeanor）并面临500到2500美元的罚金和/或30天到1年的监禁。1 . 33 U.S.C. §407.
经检验，玻璃瓶上没有留下指纹。打开密封的瓶盖后，见里面装有一张白纸条，上书与匿名信字迹相同的几行文字：
这一现象在环保局和司法部取得了新法律的实践经验后开始有所转变，最鲜明地体现为规制环境污染的执行手段加入了更多的刑事措施，因为政府已经清醒地认识到，单纯的民事救济措施并不能带来令人满意的服从效果。从20世纪70年代末期80年代初期开始，政府逐渐且不规律地采用刑法手段来威慑和惩罚不遵守环境保护法律的行为人，必然的结果就是，联邦层面上的环境控诉案件数量在80年代大幅增加。司法部在环境犯罪案件中一直保持着较高的定罪率，并且许多定罪都同时引致了监禁刑。从1983年中期到1984年中期，司法部对1255个企业和自然人被告进行了刑事指控，其中931个被认定有罪或者认罪，判决了超过299年的监禁。7 . Environmental Criminal Statistics FY83 through FY94, Washington, DC: U. S.Department of Justice, Environment ＆ Natural Resources Div., Policy, Legislation and Special Litigation Section, Apr. 7, 1995. 1990年的污染起诉法（Pollution Prosecution Act of 1990）直接授权环保局雇佣200名环境犯罪调查专员，有力地促进了政府对环境的刑事执行，由环保局移交给司法部的刑事案件数量也开始稳定、显著地增长。1990年提起的刑事控诉数量是1983年的3倍，1992年达到了107件，1993年总共起诉了186起案件并且定罪率超过90%，1996年有221个被告被最终判决构成了环境犯罪并被判处总计93年的监禁，1997年更是达到了破纪录的278件且刑事罚金数额达到了破纪录的1.693亿美元。
事实上，真正意义上的运用刑法手段来实施环境法律以及规制水、空气和土地污染等行动，开始于20世纪70-80年代。1970年，工业排污源才被要求依据“河流与港口法”申请相应的许可证，美国的司法实践也开始立足于水体本身来解释“垃圾”，认为“垃圾”可以包括任何并非由水本身自然产生的物质。随后，数以百计的针对无许可证排污的诉讼依据由该法而提起，但此时的大多数法院认为，个人无权依据垃圾法条款提起诉讼。2 . National Sea Clammers Ass’n v. New York, 616 F.2d 1222(3rd Cir. 1980).
二、美国水污染犯罪刑法规制的步履维艰
美国东北部的各州政府率先发起了对污染环境行为的刑事控诉，联邦政府随后也展开相应行动并后来居上，在整个环境污染犯罪的规制过程中发挥着主导作用。其中，环保局是联邦政府规制环境污染犯罪的一个有力部门，它由尼克松总统在1970年重组政府时建立，主要功能在于调查环境污染行为和执行联邦环境法律。遗憾的是，即使当时已经有刑事制裁手段的法律作为依据，但在接下来的10年里，环保局基本上仍然单纯依靠民事制裁、惩罚和禁止令救济等途径来规制污染环境行为。事实上，在20世纪美国环境法律积极实施的整个70年代里，也只有25起案件在联邦层面上被提起刑事指控。3 . Habicht, H. F. The Federal Perspective on Environmental Criminal Enforcement: How to Remain on the Civil Side. Environmental Law Reporter, 1987, 17(12): 10478-10485.
在环境污染犯罪的刑事司法过程中，很多法院在判决时也常常考虑工业界给社会提供的雇佣机会和缴纳的税款等贡献，从而一般性地认为，设施的运转及其附随的污染加重要优位于支持环境健康的公共政策主张，甚至认为如果仅产生轻微的环境损害是能够得到嘉奖的，禁止令则被一概地拒绝。4 . De Blois v. Bowers, 44 F.2d 621(D. Mass. 1930). 例如，在Boomer v.Atlantic Cement Company案中，原告对被告排放废气的行为提起诉讼，请求法院颁布永久性禁止令，但法院最后不得不考虑关闭工厂的成本——工厂的巨额投资和雇佣的300名职工，从而做出拒绝颁发禁令的决定。5 . [美]Nancy K.Kubasek, Gary. S. Silverman, Environmental law，清华大学出版社2008年版，第132页。
成土母质是指母岩经风化剥蚀、搬运及堆积等过程后于地表形成的松散风化壳的表层。因此，成土母质对母岩有很好的继承性。成土母质又是形成土壤的物质基础，对于土壤的形成和发育具有重要的意义，在一定的生物、气候条件下，成土母质的差异性往往成为土壤分异的主要因素。按岩石的地质成因及沉积形成，山东省成土母质可分为残坡积物母质、洪冲积物母质、冲积物母质、湖积物母质、海相沉积物母质、风积物母质、黄河冲积物母质、黄土母质等8种类型。残坡积物母质是山东省主要的成土母质，根据母质的物源不同可分为酸性岩类、基性岩类、砂页岩类、石灰岩类等。
三、美国水污染犯罪刑法规制的步伐坚定
环境控诉案件数量迅速提升的另外一个重要原因是环保局和司法部、联邦调查局等机构之间的密切合作。80年代，环保局从国土和自然资源部、联邦调查局学习到不少处理环境刑事案件的经验，也获得了一些资源支持。其中，环保局和联邦调查局的谅解备忘录（Memorandum of Understanding）在1981年开始实际贯彻，联邦调查局每年要调查30个危险性废物案件以作为环保局提供相应技术的回报，并且在此后，联邦调查局每年都会参与几十个环境案件的刑事调查。1991年10月的谅解备忘录更是将联邦调查局在环境刑事调查中的角色扩大至所有的环境案件。
其次，美国水污染犯罪的刑事司法实践成功地促成了被告人从“正直”到“犯罪人”的形象转变。水污染犯罪往往涉及经济发展、行业振兴等社会有益行为，陪审团也经常将被指控的公司CEO们视为“正直的社区领导”，9 . T.M. Hammett, J. Epstein, Local Prosecution of Environmental Crime, National Institute of Justice, Jun. 1993: 15.] 但水体污染的持续加重迫使联邦政府开始努力将那些可以被监禁、更容易带有定罪的标签效应（labelling）并且在执行金钱性刑罚方面有困难的自然人，提起刑事指控和促成最终定罪。基本的共识正在逐步达成：环境法规生效的时间已经足够长久，完全能让人们“知道”什么是违反，对于被规制群体较少同情的趋势，可能转化为各级政府所施加的更严厉的制裁。10 . Daniel Riesel, Criminal Prosecution and Defense of Environmental Wrongs, Envtl. L.Rep. (Envtl. L. Inst.), 1985(15): 10065-10066.
但是，这部联邦法律的实际目的在于调整河流和港口附近各种未经批准且会影响水体通航的情形，其核心在于第10节所规定的原则上禁止对可航行水体的挖掘或填埋行为，或者更改任何码头、港口、沟渠或该法管辖范围内的河道或容器等行为，否则将面临相应罚金或最长期限为1年的监禁。因此，在接下来的将近70年里，那些并不会影响航行的排放液体污染物的行为无须依据该法取得相应的许可证，几乎不受任何限制，该法并没有有效地承担起规制水污染的历史使命。
1978年6月，环保局宣布，在环境污染的治理手段上，从依靠民事措施坚定地转向刑事措施。这是环保局第一次承认刑事措施是环境污染规制措施体系中必要的一部分，因为，虽然清洁水法（Clean Water Act）和洁净空气法（Clean Air Act）已经实施，但数以千计的污染源都毫无例外地违反了环保局曾经青睐的合作协商式治理污染的最后期限。6 . McMurry, R. I., Ramsey, S. D. Environmental Crime: The Use of Criminal Sanctions in Enforcing Environmental Laws. Loyola of Los Angeles Law Review,1986(19): 2233-2269. 然而，此时正忙于建立环境行政执行机制的环保局并没有立即开始招募环境犯罪的调查专员，也没有专门的刑事调查人员来控诉环境犯罪行为人，因此，在整个70年代，规制环境污染的民事和行政措施实际上仍然发挥着最主要的作用。
首先，美国在水污染犯罪的规制手段体系上做到了无隙衔接。几乎每一部重要的联邦环境法律，都要求保持记录和定期报告，规定有检查制度，配置有相应的执行条款和民事、行政和刑事惩罚机制。例如，依据清洁水法，在水污染行为被定罪后，行为人不仅会受到刑罚的惩罚，而且往往还会招致取消合同、停止资格、列入黑名单、平行诉讼、民事赔偿、许可证拒绝、证券和外汇委员会备案以及没收、罚款、费款和曝光等一系列接踵而来的制裁措施，形成了一个丝丝入扣的严密规制体系。
四、美国水污染犯罪的刑法规制对中国的启示
刑法手段在美国水污染犯罪的刑事司法实践中占据了显著位置，也发挥了尽管有争议但绝对无可置疑的重要作用。美国法律体制中深深扎根的实用主义思想，与美国整个社会所普遍要求的迅速禁止水体污染的呼声相结合，使得美国水污染犯罪的刑法规制体现出鲜明的特色。
对联邦1984-1990年间的刑事指控的数据分析显示，这些控诉的联邦法律依据主要有7部，其中，依据清洁水法而提起的刑事指控数量占到了25%。8 . M.A. Cohen, Environmental Crime and Punishment: Legal/Economic Theory and Empirical Evidence on Enforcement of Federal Governmental Statutes, Journal of Criminal Law and Criminology, 1992(82): 1073. 美国对水体的刑法保护机制，就是这样在与各机构一起协同规制环境犯罪的过程中，步履缓慢而又步伐坚定地形成的。
同时，我们也无法否认，美国对污染环境行为的刑事起诉，真正地开始于20世纪70年代，法律威慑力度的欠缺和公众对生态环境恶化的担忧结合在一起，共同促成了环境法规数量在这个10年里的迅速增加。值得注意的是，这些环境法规中包含着大量影响深远的刑事条款，只是没有得到切实有效的执行：首先，环境保护的整体规划并没有成熟，并且在政治上也是极富争议的。其次，新成立的环保局并没有将刑事执行机制当作一种常规的执行手段来看待。最后，法律本身的复杂性和科学判断的技术性在客观上要求，将环境法律全面适用到工业领域、在依据这些法律将污染环境行为提交到法院判决之前，还需要留出足够的时间。
3.2.4推动农村一二三产业融合发展 支持长江经济带11省(市)培育打造和创建一批农村一二三产业融合发展先导区、农村产业融合发展示范园、现代农业产业园、农产品加工园区、农业产业强镇、美丽乡村、农村创业创新园区等平台载体，推进农产品精深加工与初加工、综合利用加工协调发展。支持农产品精深加工、综合利用、休闲农业和乡村旅游等产业发展，支持流域省份新型经营主体建设农产品产地初加工设施。
针对学校知识资产的存在形态与管理目标，结合信息系统分析与设计、文档一体化管理、关系数据库系统等原理，高校机构内知识资源综合管理平台的结构设计，整体上应该包括系统用户管理、各职能部门应用子系统管理、知识档案资源数据库管理、知识库增值服务管理等四大管理模块。
再次，量刑指南实际上有力地指导着美国水污染犯罪的刑事司法实践。量刑指南对包括水污染犯罪在内的大多数联邦犯罪的既定情形都设置了适当的量刑指导规则，使得美国各级法院对水污染犯罪案件的刑事判决，能够以量刑指南为指导来确定基准刑，给水污染犯罪行为人一个稳定的罪刑对价预期，给普通民众提供了抵制环境犯罪的参与、合作机会，还避免警官和检察官继续担心辛苦抓捕的罪犯在法院审判阶段仍然存在极大的变数。值得注意的是，量刑指南明确规定，即便在环境犯罪本身并没有造成实质意义上的损害后果时，法官在减轻个人环境犯罪时的刑罚权力仍然受到严格限制。
最后，美国水污染犯罪的刑罚力度日趋严厉。美国1970年代环境立法过程中日趋严厉的刑事条款，与1984年综合犯罪控制法和量刑指南结合在一起，切实地转变成为行动中的法。与此相应，针对环境犯罪的刑事判例，无论在罚金数量上还是在监禁刑期上，都得到显著的增强。环保局《执行和服从保证完成报告》对监禁刑运用于环境犯罪的效果评价道：监禁刑基于其威慑效应而成为刑事执行计划的一个关键组成部分；人们更可能由于刑事定罪所附带的耻辱，同时还有潜在的监禁，而被威慑不去实施刑事性质的环境损害行为；那些被定罪和判处监禁的人无法将其作为“生意的成本”来转移，而只能由自己承担。11 . EPA, Enforcement and Compliance Assurance Accomplishments Report, FY 1995,EPA 300-R-96-006, Jul. 1996: 3-11. 从历史的角度来看，欧盟绝大多数国家对环境犯罪的刑事惩罚力度也在逐渐增大，表现为罚金数额在不断增长，许多国家的刑法典逐渐开始规定没收措施，监禁刑期在逐渐攀升。12 . Michael Faure, Günter Heine, Environmental Criminal Law in the European Union: Documentation of the Main Provisions with Introduction, Freiburg im Breisgau,2000: 374.
美国对水的保护状况以及水的整体质量均处于世界领先地位，其民众对水安全的信赖程度也是极高的，作为法治发达国家的美国运用刑法手段对水体及其他环境构成要素进行周密保护的做法，对作为法治发展中国家的中国环境污染刑事治理体系的完善有着重要的借鉴价值和参考意义。
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● 郭世杰，国际关系学院法律系讲师，北京大学刑法学博士。
（责任编辑 陈莹）
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