对重构我国中央和地方税制体系的思考，本文主要内容关键词为：税制论文,重构论文,体系论文,中央论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
合理划分税种和税收收入，建立起完善的中央税和地方税体系，是各国分税制的核心内容，以1994年的税制改革为契机，我国开始在全国范围内全面推行分税制财税体制，并初步建立了中央税和地方税体系的框架。三年多的运作情况表明，两套税系虽然发挥了积极的功效，但同时也暴露出许多矛盾和问题。针对理论和实际中的问题，结合国际经验，对现行中央和地方两大税制体系适时加以调整与重构，无疑将成为进一步深化我国分税制改革的重要一环。
一、现行两套税制体系存在的问题主要源于税种划分不合理
如何设置和划分税种是构建中央和地方税制体系的基本前提。现代市场经济国家多年的实践表明，中央与地方税收划分固然受分税制模式、各级政府承担的支出责任、税源和税基特点以及征管效率等因素的影响，但注重政府职能分工与税种性质的结合更是一条普遍的准则。现代国家政府一般具有稳定、分配和配置职能，其中稳定和分配职能主要由中央政府履行，而配置职能主要由地方政府履行。与此相对应，中央理应控制的税种包括：关系全社会收入分配的税种；在经济稳定与增长中具有周期性变动趋势，可以作为经济稳定手段的税种；宏观调控性能强、协调国际税收关系作用大的税种；具有级差性质、税基在地区间分布极不均衡的税种等。对应于政府配置职能的受益税、财产税以及其他一些具有中性特征的中小税种应划归地方。对于税基广泛的销售税，由于其税负主要落在消费上，既可以被中央政府用来控制经济周期，也可以划归地方，用以解决其资源配置方面的资金不足，等等。以税收功能作用作为划分税种的重要标准，符合市场经济的一般规律，理论和实践上都具有可行性。
1994年以来我国分税制赖以运行的基础即是现行税种和收入划分格局。这种税收划分的最大弊端是，很大程度上延续了旧体制下的既得利益，过多考虑了对财力的分割，基本上忽视了市场经济条件下政府职能分工与税种功能的发挥，因而形同“分钱”。诚然，在税收划分中要注重保持中央收入占绝对优势，这也是当今世界上多数国家的普遍做法，但中央优势必须依靠规范科学的税种划分才能发挥应有作用。由于税种划分的不合理，造成目前中央和地方税制体系构成很不完善，主要问题表现在：
（一）两大税制体系界限不清，税种归属混乱，潜伏着很多不稳定因素。世界上实行分税制的国家划分各级政府收入的方法基本上有两种：按照税种或税源。不论采取何种方法，所形成的中央与地方税制体系大都界限分明，各自独立运作。由于税收划分科学合理，其税务协调规范简便，极少扯皮。我国现行分税制形式上是按税种划分两级收入，但税种划分既不规范也不彻底。其一，税种划分深受企业行政隶属关系束缚，同时存在按不同企业、行业、部门、课税对象品种等多种标准分配税收收入，一些税种受到强行肢解，成了“三不像”（既非中央税或地方税，也非共享税）。如企业所得税、资源税、营业税、城建税等即是如此。这种状况不仅导致分税制不规范，也不利于政企分开和建立现代企业制度；实际操作中遇到混合制企业，难以明确其收入归属，甚至会发生混税、混库现象，成为国、地税之间征税范围和职责划分不清、工作相互掣肘的诱因。其二，税种划分不彻底，共享税种过多，不利于实现中央与地方利益的界限清晰，也易为频繁变动共享税提供机会，造成中央与地方税收分配关系的不稳定。今年年初以来两次调整证券交易印花税的分成比例即是一例。
（二）中央税系税种单一，功能缺位；地方税系税种庞杂，搭配不当。现行中央税制体系中属于独立税种的只有消费税和关税。关税由于调节对象的特定性决定了其作用范围的狭小；而消费税的设计主要是为了平衡财政收入，税基小，又是在生产环节征收，宏观调控功能十分有限。因此，中央政府执行稳定与分配职能缺少相应税种的配合，中央税种设置严重缺位。再从地方税系方面看，税种虽然不少，但其设置与搭配同样存在很大缺陷，一是几个较大税种（增值税、企业所得税、营业税、资源税和城建税）都不是独立的地方税，剩下的税种大多是收入不稳、税源分散、征管难度大的小税种，地方税系缺乏稳定、有效的主体税种；二是各地方税种间缺少配合，税制结构整体功能差；三是税种设置不能与经济发展相适应，部分税种税政不统一，税制内容老化，税负低，收入无弹性；四是税种不能履盖应有的税源，对一些应该通过税收调节的经济行为尚未涉及等等。
（三）按现行税种划分方法，地方税系主体税种残缺，使地方税的建设没有明确的方向和目标，同时，中央税系的主导地位也难以保证。就中央税收收入在税收总额中的占比看， 分税制之初设计的比重约为60%，1995年已降到53%，近两年仍呈下降趋势。究其原因，除了地方税收流失较以前减少、地方税增幅较大等因素外，与税种划分不当也不无关系。如果不设法扭转这一趋势，中央税系的主导地位在收入上就难以保证。
（四）税种划分不合理严重制约了税制改革的进一步深化，加剧了两大税系中的各种矛盾。在税种、收入划分规范、科学的基础上，针对两大税系中的个别问题，完善老税种，开征新税种，这是大多数分税制国家的经验。由于我国现行税种划分极不合理，两套税制互相交叉缠绕，税种归属、收入分配、征收管理等都存在不少问题，这必然影响到税制改革的深化，制约着一些税种的完善和开征。
二、重构中央和地方税制体系的基本思路
基于以上分析，借鉴国际经验，重构我国中央和地方税制体系应当遵循的基本原则是：以税种功能作用为主，兼顾财政收支、税源税基特点等因素，科学地进行中央与地方税种和税收收入划分，并结合税制改革，逐步建立起两套税种结构合理、收入规模适度、运作机制健全的科学、规范的中央、地方税制体系。按照这一原则，对现有税种归属的具体设想如下：
（一）企业所得税和个人所得税 所得税由于其固有的稳定、调节和分配功能而受到几乎所有市场经济国家的青睐，并主要归属于中央。目前，我国应在统一内、外资企业所得税的基础上将其划归中央税，这不仅符合国际惯例，而且对于解决长期以来困扰我国经济改革的一系列矛盾（政企不分、企业改制、地方保护、重复建设等）意义重大。当然，中央拥有独立的企业所得税并不排斥地方将来也开征自己的企业所得税，可以参照美国、日本等国所得税同源共享的做法，在条件成熟时由中央立法制定统一标准（税负水平、税基大小等），地方自行开征，两税完全独立，互不交叉。个人所得税在我国极具增长潜力，1995年我国在收入分配领域个人所得占GDP比重约三分之二，1996年底， 城乡居民储蓄余额已达3.8万亿元。尽管由于征管方面存在的问题使得1996 年该税收入仅193亿元，但从今后发展趋势看， 个人所得税无疑是我国增长潜力最大的税种。仅为了利于征管而将其划归地方显然理由不足，将来肯定带来许多后遗症，不如现在就划归中央。当然，在移交国税征管的过程中必须要求地税的有力配合。
（二）证券交易税和资源税 证券交易税税源遍布全国，税基具有流动性，对全国证券市场的税收调控非中央政府莫属，所以该税应划为中央税。从开征此税的德国、韩国、日本等国家看，其收入也是全部归属中央。我国当前尚未正式开征此税，而是采取对证券交易征收印花税方式，1997年收入可能接近400亿元，今后还会继续快速增长， 所以证券交易税作为中央独立税种对保障中央税系的主导地位十分有利。资源税属于级差性质征税，税基在全国各地之间分布极不均衡，本着资源国有，对其实施保护、合理开发以及级差调节理应由中央政府统一履行的原则，也将其划入中央税。许多同志从促进地区差距缩小等方面考虑，认为该税归属应维持原状。笔者以为，靠共享的资源税收入零星地分散在中西部各地，对缩小地区差距几乎毫无意义，相比之下，还不如先由中央收入，再结合转移支付集中使用，效果会好得多；而且，资源税共享也不利于明晰中央与地方的利益关系。
（三）固定资产投资方向调节税
该税划归地方的不利影响：（1）使中央利用财政政策对全社会固定资产投资的宏观调控趋于无效状态；（2）强化了地方利益，固化了政企关系，加剧了重复建设；（3）由于受到地方政府的行政干预，该税收入十分有限（1995年仅收入53亿元），增长缓慢。为使该税种功能得以充分发挥，务必列入中央税。
（四）营业税和城建税 营业税是一种与地方经济发展密切相关的税种，城建税属于典型的受益税，因此它们都适合划为地方税。目前，两税收入按行业、部门在中央和地方之间分配。1995年营业税中央收入37.32亿元，地方828.24亿元；城建税中央收入仅2.65亿元，地方 209.81亿元。可以看出，中央从两税收入中分享额不到40亿元， 空担了分享名义。应把两税全部划为地方固定收入，以利于分税制的规范化和地方主体税种的建立。
（五）社会保险税（待开征） 该税属于受益性质税种，从理论上说也属于地方税，但是从国际上通行的做法看，由于社会保障政策性强，涉及面广，由中央统一筹划调度比地方各自为政、各搞一套整体效率要高，所以各国一般都把其作为中央税。就我国来说，将其划归中央税系也更能适应建立统一社会保障预算的需要。
通过对几个归属较有争议的税种的分析，初步设想我国税种划分格局如下：
——中央税：消费税、关税（海关代征的消费税和增值税仍属中央固定收入）、企业所得税、个人所得税、社会保险税、固定资产投资方向调节税、资源税、证券交易税；
——中央、地方共享税：增值税；
——地方税：营业税、城建税、土地使用税（暂按城镇土地使用税执行）、房产税（现行城市房地产税将并入，并统一税法）、车船税（暂按车船使用税及车船使用牌照税执行）、印花税、土地增值税、遗产和赠与税（待开征）、农牧业税、农业特产税、耕地占用税、契税、屠宰税、筵席税等。
结合以上税种划分，还必须明确以下几个问题：
第一，关于地方税收收入规模问题。从我国实际看，地方税收收入占税收总额的比重保持在40%～45%之间是比较合适的。1995年这一比重上升到47%，近两年还在上升，应在调整税种时加以矫正。以1995年中央、地方各项税收决算数估算， 上述税种调整将使地方减少收入600亿元左右，为保证地方收入规模，直接弥补手段是重新调整增值税分成比例。增值税属于中性税种，且收入功能十分显赫，适合继续留作共享税并利用其共享比例的调整平衡中央与地方的财力。例如，可考虑将增值税地方分成从25%调到40～45%，地方大约可增加收入385～520亿元（1995年），税收比重已接近合理水平。
第二，关于地方税收收入增长问题。显然，上述税种划分可有力地保证中央税收收入的快速增长，而留给地方的税种大多需要改革和完善，地方收入增长是否会受到影响？我认为，首先，由于收入增长稳定的增值税地方共享比例增加了将近20%，必然能够遏制地方因其他税种上划而导致的收入减少；其次，地方各税种的改革已经为期不远，随着营业税（调整征税范围、提高部分税率）、城建税（改附加征收形式为独立税种、提高税率）、财产税、农业税等一系列税种改革的完成以及遗产和赠与税等税种的开征，地方税收入增长会逐步趋于稳定；最后，随着税收管理体制改革的深化，地方终将获得一定层次的税收立法权，大规模的改“费”为“税”行动以及区域性税种的开征无疑是地方税收增加的新源泉。
第三，关于地方税主体税种选择问题。经过重构，中央税系税种功能齐全，主辅搭配有致，而地方税主体税种似乎仍不够明确。其实不然，一方面，从地方各税收入看，完全划归地方的营业税和城建税已经能够充当地方主体税，特别是其中的城建税，若经改革后其收入会大幅度上升。另一方面，从国际经验看，在许多国家，特别是市场经济国家，财产税是地方政府最重要的财源，根据OECD组织1990年的资料，美国地方政府税种中，财产税占80%；加拿大占84.5%，澳大利亚占99.8%，而英国的财产税是地方唯一税种。这些国家的做法值得我国参考。目前，我国属于财产课税性质的税种不少，但彼此间缺乏配合，比较杂乱，今后要着力于这方面的建设。通过改革和完善，逐步建立起由房产税、土地税、不动产税、车船税、契税、遗产和赠与税等税种组成、多环节征收、作用互补、自成体系的地方财产税体系，使之成为稳定的地方主体税。
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