从“网络问政”到“网络治政”：县域治理的发展路径研究——以“天台效能网”为例，本文主要内容关键词为：天台论文,网络论文,为例论文,效能论文,县域论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，“网络问政”在中国已经成为政府与群众之间沟通的重要平台。根据理论界的主流观点，网络问政，一般是指各级党委、政府以及领导干部等公共行政主体通过网络与网民交流沟通，进而收集民意、汇集民智的过程。随着胡锦涛、温家宝等党和国家领导人多次与广大网友在线交流，倾听民意，一时间，各种形式的网络问政平台如雨后春笋般的在各地纷纷出现。这一趋势彰显了党和政府对网络这种新兴的公民参政形式的认可，固然值得称道。然而，面对各地花样繁多的网络问政形式以及一哄而上的态势，却也提出了一个更具挑战性和紧迫性的课题：网络问政平台建设的科学化。
由于网络问政平台是一个新兴事物，法律法规乃至理论界对此尚没有一个规范性的标准。因此，各地的网络问政平台让人眼花缭乱，再加上各地的重视程度也不一样，导致网络问政的实效相差很大，大量的网络问政平台对解决群众问题起不到实质作用。由此造成的广大网民较高的期望与现实状况之间的落差，反而更降低了政府的公信力，可谓“进一步，退两步”。在此背景之下，目前我国网络问政平台建设存在什么问题？应如何进行科学化规范？如何更深层次地挖掘网络问政的发展空间？本文即是从县域治理的视角，结合天台县天台效能网等网络问政平台的运作情况，对这些问题进行了回答。
一、当前网络问政的宏观化及其弊端
俗话说：“一言之善，贵于千金；众人拾柴，火焰更高。”网络是当前社会反映社情民意、加强交流互动的重要平台，为适应这一时代发展潮流，各地、各级政府纷纷建立了形式多样的网络问政平台。从各级领导干部不定期与网民展开在线交流到开微博进行平等化和常态化交流，从安徽等地将网络问政写入当地的政府工作报告到贵阳、广东等地建立网络发言人制度，从内容相对隐蔽的各种政府领导信箱的设立到公开透明的留言板的开通，从开通专门监督性的网站到主动公开政务向网民寻策问计，从不定期做客媒体与网民交流到与媒体开展各色网络问政的合作，网络问政的形式正日益多样化。然而，仔细分析起来，这些闪耀的网络问政新举措却带有宏观化的特点。
(一)网络问政宏观化的主要表现
问政的主体多为各级领导干部是网络问政宏观化的首要表现。从胡锦涛总书记、温家宝总理多次与网民开展在线交流，到赵洪祝、俞正声、汪洋、强卫、苏荣等省部级领导干部通过网络与网友在线对话，在线对话成为网络问政的最直接形式。领导干部与网民亲切交流是为了彰显党和政府对网络民意的重视，它只是网络问政的一种形式，更多的问政主体理应是政府以及各个部门，然而，很多地方却将领导干部视作网络问政的主要甚至唯一主体。从倡导领导干部与网民在线交流常态化，到领导干部开微博问政成为潮流，从以领导干部姓名或职位为称谓的电子信箱到公开的留言板，都将网络问政的主体指向领导干部。而且，一些主流新闻媒体也在着力推动领导干部在网络问政中的主体地位，以先后获得中国新闻一等奖的人民网地方领导留言板和广东奥一网络问政平台为例，人民网地方领导留言板直接将各省市的主要领导干部当作网民留言的对象，而奥一网则直接设立了“捎给汪洋书记的话”、“有话问黄省长”、“有话问21地市领导”等栏目，留言直指主要领导干部。
其次，网络问政宏观化还表现在问政的政府层级较高、涵盖范围较广。近年来，虽然在我国县区一级的很多地方也建立了网络问政平台，但最引人瞩目的却是更高层级的网络问政平台。比如2009年开通的全国纪检监察举报网站是面向全国范围的，很多地方的电子信箱主要是“市长信箱”，最先开始设立网络发言人的是贵阳市政府和广东省政府的相关厅局，很多媒体与政府合作开展的网络问政平台大多也只是涉及省市领导，很多地方政府自己开办的网络问政平台也是以市为单位的。以广东省网络问政模范市梅州为例，梅州市政府设立的网络问政平台是梅州民生网上信访，在该网站，群众反映的大量问题都是直接反馈到市一级政府部门的，然后再由市转到县级部门处理。
再次，媒体与政府在问政方面的共同合作也成为网络问政宏观化的一个重要表现。由于媒体的职责之一便是监督政府，而且在网络运作方面比较成熟。因此，媒体在引导网民参政议政方面具有独特的优势。比如人民网的“地方领导留言板”广东奥一网络问政平台、安徽中安在线、湖南红网、河南大河网、江西问计网等网站已成为重要的网络问政的平台。由于这些媒体的影响力往往是全国范围或全省范围的。因此，它们所组织的网络问政往往也是涵盖范围较广、针对的政府层级较高的，而且由于它们无法将网络问政细化到各地政府的每个部门。因此，它们往往只能将各地的主要领导当成网络问政的主体。
(二)网络问政宏观化存在的问题
网络问政之所以呈现宏观化的特点，其实是有着特定的产生背景的。政府进行网络问政平台建设主要有两个考虑：其一是为了顺应时代发展对网络民意表示尊重，其二则是考虑到其他公民参政和维权机制不顺畅，所以可以通过主要领导的权威来解决群众问题。与此对应，对网络民意接触最早最深最先具有敏锐性的恰恰是省级或地市级政府，而为群众协调解决问题的角色又只有领导干部才能担当。因此，网络问政的宏观化便出现了。然而，领导干部毕竟是很忙，他们不可能有时间来阅读和处理所有网民反映的问题，使得群众提出的问题最终不是被转交到相关部门就是被荒废。因此，网络问政的领导干部这根支撑其实是缺位的，而建立在省市一级的问政平台则必然性地又招揽了大量的“客户”。
由于省市一级政府部门的力量有限，群众反映的问题又大多是基层的，因此它们只能再将问题转交给县乡一级政府部门处理，再加上领导在问政平台实际运作中的缺位，这就决定了宏观化的网络问政平台作用其实是非常有限的。然而，在另一方面，群众反映问题的积极性和期望却得到了激发，因为他们真的以为领导干部会帮助解决，而即使是领导干部解决不了，省市级的政府部门也应该是更有权力的。于是，全省或全市范围内的大量问题便被反映了上来。因此，在网络问政宏观化的背景下，便出现了一对矛盾：即网络问政有限的解决问题的能力与群众大量的问题反映和较高的解决期望之间的矛盾，这一矛盾成为网络问政宏观化所有问题的根源所在。
1.民意爆炸
在网络问政宏观化的背景下，由于群众反映问题的积极性和期望被提高，出现民意爆炸的情况其实是很容易预料到的。民意爆炸主要体现在两个方面，一是群众反映的大量问题都无法得到有效及时地回复。以广东省为例，笔者统计了从2010年1月到2011年4月之间深圳市在奥一网络问政平台的相关问政数据，答复的问题一共有46个，然而同期的未答复问题则有2249个之多，回复的比率只占2%，而即使是这一数据还包含着大量并未真正解决问题的回复或网友评价不满意的回复。同样的情况也出现在人民网地方领导留言板，面对大量的问题，很多地市领导甚至都没有任何回复。
在民意爆炸的背景下，网民提出的问题出现有问慢答或不答、沟通不畅通的情况便似乎成为必然。任剑涛教授曾经评论说，网络问政的效果要看政府如何回应网民的政治热情。也就是说，网络问政的未来受制于它的绩效，有绩效，网民就有动力。如果政府对网络问政回应不积极或没有回应，那网民就没有了持续的积极性。如此回复的效率和质量只能让网民对网络问政平台越来越失去信心和兴趣，最终使网络问政平台成为摆设。而且，在这种民意爆炸的背景下，一旦民意得不到重视，还经常会出现很多非理性甚至带有攻击性的言论，严重影响政府的形象。
2.民意越级
在网络问政平台宏观化的情况下，由于群众反映的问题大多是基层的，而省市级的政府部门又没有精力和权限去管理。因此，群众反映的大量问题只能再次转交给县乡级政府部门。以梅州民生网上信访为例，群众反映的大量问题都是“我们将对此进行调查了解，并进一步回复”，或者已转县级部门调查。比如网民“阿春”曾向市国土资源局提出了有人在水田间造房屋的问题，梅州市国土资源局给出的回复则是“你所反映的问题已转梅县国土资源局，待调查结果出来后再行回复”。在最后的处理意见中，处理部门是梅州市国土局，但处理意见的落款则是梅县国土局①，这是一种典型的“有功我拿，有责你负”的权责不明的做法，不利于调动县级部门的积极性。实践也证明如此，在大量的转交其他部门解决的问题中，县级政府部门或者拖延回复，或者草率回复甚至不回复，而对群众评价不满意的回复也没有后续的回复。
很多学者都担心，越级问政容易导致中间层级功能弱化，导致无序。其实，民意越级带来的负面影响其实远不止程序繁琐以及难以调动县级政府部门积极性那么简单，它造成的是县级政府和更高层级政府形象的双输。一方面，过多的转交其他相关部门处理，会使市一级政府的公信力下降；另一方面，县级政府部门的积极性不高反而使得其自身本不高的形象进一步下降。
3.民意偏向
目前我国网民已达4亿多②，但我国总人口为13亿多③，网民其实只占三分之一。因此，我国还有大量的人是不能通过网络来表达自己的诉求的。然而，这一部分人大部分是那些生活在社会底层的人，他们的问题可能更多，更需要解决。而在网络问政的宏观化背景下，他们只能沉默的大多数。安徽省曾因2010年首次将网络问政写入政府工作报告，引起了人们的广泛关注，并依托中安在线建立了网络问政平台。以合肥市为例，笔者选取了从2010年12月1日到2011年4月29日5个月的所有已回复的121条网友留言④，其中只有4条是关于“三农”问题的，比例只有百分之三。同样以广东省梅州市的梅州民生网上信访为例，虽然有很多是反映关于三农问题的，但是大多数问题都由市局转交给了县一级政府部门调查和解决。
网络问政的宏观化暴露了表面上风起云涌的网络问政的致命缺陷。其实，在地市或省一级政府并不是不能推行网络问政，如果进行寻策问计，或者不定期由领导和网民做一次在线交流其实是可以的，但并不适合建立系统长效的网络问政机制，因为如果做不好，反而会使政府的公信力进一步下降。因此，寻找到一条能够既解决群众问题、又容易操作的网络问政方式便尤为关键。
二、县域推行网络问政的优势分析：以天台效能网为例
当人们为各种宏观化的网络问政平台拍手称快的同时，殊不知，在浙江省天台县一个县域范围内，截止到2011年，一个卓有成效的系统的网络问政平台天台效能网已经默默无闻地运转了7年之久。截止到2011年3月31日，在住户数不到20万的天台县，效能网用户注册名已达22149位，点击率则超过154万人次，最高日点击率超过2000人次。在今年3月份笔者开展的调查中，有高达82%的群众表示曾经听说过或浏览过天台效能网，而且农民对天台效能网的熟悉了解程度与城市居民不相上下。
天台效能网(www.ttxn.gov.cn)开通于2004年4月20日，其中最受网民高度关注和好评的便是《民意直达》栏目，该栏目是网络问政的主要平台，下设阳光工程、建言献策、在线恳谈、信访举报和效能投诉中心5个子栏目。这5个子栏目全方位搭建了政府与民众沟通交流的新平台：通过阳光工程栏目，群众可以反映问题和进行政策咨询；通过建言献策栏目，可以为政府机关提出政策建议；通过在线访谈，可以与县政府及关键岗位领导进行面对面交流和反映问题；通过效能投诉和信访举报，则可以对政府及政府工作人员行为监督。在网络问政宏观化的背景下，经过调研笔者发现，天台效能网的成功实践向人们展示了在县域推行网络问政的得天独厚的优势。
(一)可操作性：县域网络问政简单易行
正如笔者在论述网络问政宏观化时提到的，办理政府网站，往往会出现更新不及时、关注难持续、群众不满意等问题。然而，天台效能网历时7年多仍然能够运行得有条不紊，而且深受群众的欢迎，这在全国所有网络问政平台中都是罕见的。在与天台县纪委同志座谈的过程中，笔者向工作人员询问其中的奥秘，没想到他们的回复却相当简单：一是确定好工作制度，二是纳入考核。
天台效能网的问政主体是各县直单位和乡镇，并不是主要领导干部，这种问政机制的优点便是分工和责任界定明确，进而有利于保持工作常态化。在每个县直部门和乡镇政府具体的工作机制上，各单位都有一个相应的登录账号，并专人管理，负责受理网民反映的属其职责范围内的问题，并于一周内在网上做出答复。单位和乡镇管理员每天按时阅览效能网，对需由本单位答复、办理或做出解释的，逐一登记。对网民反映的问题，能直接答复的，管理员直接答复；对需要办理的事项，提请分管领导批阅，并确定承办科室(单位)人员限时办理；重大问题提请主要领导研究落实。对一周内不能解决的拟办事项，管理员在网上做出初步回复，并承诺办理时限。办理完后，承办科室(单位)或承办人员将办理结果形成书面材料，经单位领导审签后上网回复。对反映问题牵涉多个部门的，由管理员上报县机关效能建设领导小组，明确责任单位牵头协调解决。⑤
天台效能网的操作管理工作由天台县纪委负责，确定工作机制后，考核督查工作就比较容易开展了。为保证该栏目持久、有效、规范运作，天台效能网专门就天台效能网的落实情况建立了考核督查制度，将各单位的答复情况列入机关和个人年度目标责任制考核，并组织县效能办、县委县政府督查室、效能建设巡视组人员，定期对各县直单位和乡镇答复落实民意情况进行督查。此外，效能网还建立了网民评议机制，网民可以通过此举对答复情况分满意、基本满意、不满意三类进行评议，答复满意率与“万人评机关”活动、机关绩效评估挂钩。
根据天台效能网站的统计，作为群众反映问题的阳光工程栏目共发帖17121条，单位已回复17002条(有一些未回复主要是由于反映的问题牵涉到移动公司、银行等企事业单位，政府不方便约束)，回复率为99.3%⑥。一种分工负责的工作机制加上由纪委负责的督查考核机制便可以将网络问政持续有效地开展了这么多年，天台效能网的简单、持久和有序的运行，与各地风起云涌的宏观化的网络问政形成了鲜明的对比。
(二)运行绩效：县域网络问政效果显著
天台效能网不仅运行起来简单易行，更关键的是，它无论对于群众解决问题、参政议政还是对于政府改进服务、提升形象，乃至于整个社会的稳定都起到良好的成效。
首先，对于群众来讲，通过效能网，群众提出的问题可以低成本、高效率、有尊严地解决。天台效能网与其他公民参政途径相比，具有沟通快、互动性强、覆盖面广等优越性，最大程度上给群众提供了方便。通过效能网，群众可以更加便捷、更加直接地表达自己的诉求，大大降低了利益表达和监督的“门槛”，并形成了一种双向互动式的沟通反馈模式。如此，天台效能网不仅节省了群众的时间，减少了开支，而且大大提高了工作效率，降低了行政成本。此外，天台效能网对于群众来讲远不止帮助他们解决问题那么简单，更重要的是它创造了一种群众与政府平等交流的机制，帮助群众实现了自己参政议政的民主权利，通过网络问政平台的一问一答，群众的主人翁地位在这里得以直接体现。
其次，对于政府来讲，天台效能网的运行有效推动了服务型政府的建设，提升了县级政府的形象。浏览效能网，不难发现，公民主要在为政府各个部门提供公共问题的信息，公民提供信息，实际上是给政府各个部门根据公民的需求重新刻画政府职能提供了基础⑦。公民所提出来的要求，基本上都是提供教育、交通、治安等公共服务，正好符合服务型政府的理念，天台效能网为公民提供服务的努力也恰是向服务型政府方向的靠近。在各部门的有效配合下，大量群众提出的问题得到解决，比如2005年，效能网网民反映路灯问题多达36个，在解决群众提出的具体问题的同时，2006年4月21日，县效能办组织供电局、县建设局召开专题协调会，制定了联动协办制度，使得2006年年底这方面的投诉率下降了64%。
先前群众往往并不信任县一级政府，他们往往认为官越大、政府层级越高越能为民做主，这也正是群众往往越级上访的重要原因。现实中起初一些工作人员也不敢通过互联网络与群众沟通，经常怕挨骂。然而，随着天台效能网的长期运行，天台县各政府单位与群众形成了良好的互动关系：一方面，政府更加自信，也更加以闻过则喜的姿态来对待网络民意；另一方面，网民也逐渐信任和理解政府，因此在发言时也更加理性，而不是随意发牢骚。为改善服务质量，提升自身形象，县委县政府还经常以效能网为平台，将重大工程进行公示，广泛吸取民意，如金盘大桥的建设方案等，均得到了群众的积极参与。调查结果显示，当被问到对天台效能网上的答复质量满意程度如何时，有84%的人选择了总体满意或非常满意。
再次，天台效能网的运行还有效维护了社会稳定。天台效能网开通以来，每年民意直达栏目收到和处理的留言都在4000个左右，并且还解决了一大批群众反映强烈的热点难点问题，使得天台县的社会稳定状况得到了明显改善。笔者选取了天台效能网2005至2010年六年间行政效能投诉数量(如表1)，该栏目主要受理群众对政府部门行政渎职和侵权行为的投诉，是反映该县社会稳定状况的一个重要指标。不难发现，随着效能网的运行，行政效能投诉的数量每年是不断减少的，而且这种减少还是伴随着天台效能网的网民注册和浏览总量稳步增加的基础上实现的。此外，这种投诉数量的减少也绝不是由于群众对效能网失去信任而造成的，因为每年天台效能网的投诉调解成功率都在80%以上，而且从效能网每年稳定增长的留言数量来看，群众对效能网是始终保持着信任的。
表1 2005-2010年天台效能网受理效能投诉数量
年份 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年
效能投诉数量(件) 429 306 215 186 149 118
之所以会取得这么明显的成绩，其实是与天台效能网的便捷性与实效性是分不开的。与公民直接坐到政府机关门前“上访”相比，网上反映问题则更加便捷，它不受时间、空间、人数的限制，成本最低、速度最快，而且还能向全社会公开督办，深受群众的欢迎。正如群众所讲“信访不如上访，上访不如上网”，通过政府对网上信访提出的意见建议或者投诉请求给予及时回应，社会矛盾被化解在了萌芽状态。此外，群众的情绪或想法只要有渠道来传达本身也对社会稳定有利，通过网络问政平台本身，便可以为社会各阶层的利益诉求和情绪宣泄提供一个很好的渠道，起到社会安全阀的作用。如果每一个县都如此去做的话，就可以将大量的实际问题在基层解决，这对全国范围内的社会稳定将是意义重大的。
(三)参与导向：县域网络问政的正极向度
宏观化的网络问政平台除了存在难以操作和难以真正解决群众的诉求等实质问题之外，本身还可能诱发民意爆炸、网民非理性、民意偏向等负面影响。而与之相对应，县域网络问政除了具备操作简便易行、运作有成效外，还几乎没有任何“副作用”。
首先，天台效能网在运行中并未形成民意的爆炸，而是有序的参与。毛寿龙教授曾针对天台效能网提出过这种担心：“在网络运作开始时还可以应付得来，在一段时间之后，很可能因为民意爆炸而使得行政机关疲于奔命，最后导致网络运作名存实亡。”⑧实践证明，这种担心确实是在宏观化的网络问政中出现了，然而，这种状况却并未发生在他当时所指的天台效能网运行过程中。由于县域所涵盖的人口和问题有限，天台效能网问政的主体又分散为几十个部门和乡镇，天台效能网并没有出现民意爆炸以至于应付不过来的状况，各个部门分工有序，各司其职，使得每一个问题都能得到及时有效的回复。
其次，天台效能网在运行中并未出现群众参与的情绪化，而是越来越理性。很多人担心群众在网络问政机制中会出现参与的情绪化问题，认为“网络的开放性为人们自由参与提供了可能，但当网上的言论表达脱离了理性思考，越来越多地表现为一种不负责任的情绪宣泄并在网上散布时，它就会对正常的政治参与带来负面影响”⑨。然而，这种状况也没有在天台效能网出现，而是在与政府良性的互动中培养了群众理性成熟的公民素质：网民只就问题谈问题、对政府理解信任、用语客观中肯。以天台县环保局为例，因为化工区存在污染问题，有大量群众反映该问题，而且言辞犀利，在这方面一个最明显的例子便是群众化工区改造项目。
再次，天台效能网的运行过程也并未出现民意偏向，而是城乡均衡地参与。原先很多学者都担心，由于网民分布的阶层、地域等差异非常明显，基层群体、弱势群体、边缘群体的网络民意诉求渠道和能力可能会相对滞后。比如在上文谈到，建立在省市等较高层级的网络问政平台便出现了民意的偏向问题，即大部分诉求都是围绕着城市的问题的。然而，在农民占人口绝大多数的天台县，并未出现这种情况：在2011年4月份的139个留言中，关于“三农”问题的帖子就有43个，占到总贴数的三分之一强，其它月份也与之类似，由于城镇交通、户籍、市容、基础设施等问题本来问题就多，“三农”问题能达到这一比例已经是相当高的比例了。
操作简易、成效显著、副作用小，天台效能网让县域推行网络问政的优势展现得淋漓尽致。之所以存在这些优势，根本原因便在于基层群众与县一级政府之间可以以解决问题为主线形成良性的互动：基层群众参与网络问政是为了解决问题，而县一级政府则是可以解决群众提出的问题的。与其它层级的政府相比，在省或市一级政府建立网络问政平台会因为宏观化的缘故很难及时有效地解决群众的实际问题，而乡镇一级的政府架构本来就是不完整的，建立网络问政平台更不现实。县一级政府则“五脏俱全”，而且又是直接服务于基层群众的，承上启下、联结城乡，因此最适合建立网络问政平台，正因为这些特征，才让县一级网络问政很容易建立起来而且很容易做出实效。群众看重的是解决问题的实效，也正是因为通过此机制可以解决问题，群众才会支持信任、有序参与、理性表达，以至于大量没接触过电脑的农民群众都去找自己的亲戚晚辈帮助自己在网上表达诉求，使得问政平台成为广大城乡基层群众共有共享的参与机制。
三、网络问政：提升县域治理水平的科学思路
天台效能网凸显了县域推行网络问政的优势，然而，有优势毕竟只是一种可行性，要想在县域推行网络问政，还需要进一步探讨此举对县域治理的必要性和紧迫性。
“郡县治，天下安”。在中国传统政治中，县级政权一直是中国最为稳定的基层政治单元，县域治理历来是安邦定国的基础。在当代中国的政治体制中县政仍然是连接国家和社会、城市与农村、中央领导和地方治理的接点，是直接面对民众，服务民众的功能完备的基层政府⑩。因此，提升县域治理水平直接关系到群众的福祉、政府的形象和社会的稳定。通过县政改革来提升县级政府的治理能力，日益受到各界关注，已经成为战略选择。
目前，在我国县域治理过程中还存在着很多问题。从微观层面讲，一方面，群众利益无小事，其实群众每天都不可避免地会有大量琐碎的问题需要政府帮忙处理，这些问题的解决也直接关系到群众的幸福指数和政府的公共服务形象，县一级政府本是直接面向和服务基层群众的，理应承担起这一责任，然而在另一方面，目前人大、信访等体制内的公民参与机制往往是针对群众利益产生重大影响的问题，使得群众身边的这些微观问题没有渠道进行反映诉求，这便形成了一个政府公共服务的盲区。
从宏观方面讲，一方面，从根本上提升县域治理能力更要从总体制度架构、一把手权力法治化、民主决策、选人用人等宏观机制方面着手改进，比如广受诟病的财税体制、市管县体制严重制约了县级政府提供公共服务的能力，再比如一把手权力过大导致决策、用人方面的随意性等，这些宏观机制的改革对于提升县域治理水平意义更大。然而，在另一方面，县级政府在这方面的改革动力却明显不足，正如深圳市市委书记王荣最近指出的，“我们一些地方和部门、一些领导干部，改革意识淡薄、改革锐气消减，出现了‘不想改’、‘不敢改’、‘不会改’的思想情绪”(11)。其实不仅深圳特区干部存在这种问题，普通的县一级政府更是如此：改革就要拿自己的权力开刀，所以不想改；改革就要得罪人，甚至还要冒政治风险，所以不敢改；改革找不着抓手，缺乏指导，所以不会改；此外，县级政府的权力也有限，所以想改也改不了整个宏观的制度架构方面的问题。
“只有让人民监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”60多年前毛泽东在陕北窑洞里回答黄炎培关于如何跳出“历史兴亡周期律”时的话至今仍然值得回味。这句话启示我们，改革不能只靠能人，也不能只靠脱离了群众参与和监督的制度推动。能人毕竟是少数，有能人推动的改革在别的地方不一定能推的动，而且能人也有自身觉悟和努力程度上的变化，因此由能人推动的改革是难以维系和推广的。制度推动虽然更具普遍性和强制力，然而，制度的执行却是由人来操作的，只要缺乏监督，便难以避免“上有政策，下有对策”的发生，最终使制度推动的改革变形。
因此，群众是改革的源泉，只有充分发动群众的参与和监督才能有效地推动改革。然而，鉴于“文革”时期的历史教训，发动群众参与和监督绝不能搞“文革”时期的“大民主”，而是要依靠制度化的群众参与。出于对代议制度和选举制度的局限性的考虑，随着互联网的发展，其实最佳的制度化的群众参与平台便是网络问政。选择通过网络问政来使公民参与制度化并不仅是考虑到网络问政的方便、快捷、公开等优越性，更是由于当前网络已经成为公民自发优先选择的参与渠道，通过网络问政来将这种无序的网络参与制度化正是时代发展的必然要求。人民论坛“千人问卷”调查组2009年通过问卷调查“您认为哪个渠道最能保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权？”69%的受访者选择“网络”。网络问政的最大特色便是可以实现公民与政府的透明性互动，通过这种透明性，可以迫使政府来正视公民提出的诉求和建议，因为无论是微观的问题还是关系到宏观改革的问题，政府的处理态度其实都在所有人的监督之下，如此县域治理的拉动力便形成了。
四、既有网络问政机制的考量
网络问政给寻找提升县域治理水平的拉动力提供了很好的思路。然而，虽然天台效能网给县域网络问政提供了很好的范本，但是这种网络问政形式能否担当起这一重任却是另一个问题。以天台效能网为代表的既有县域网络问政形式开辟了政府与公民互动的新模式，也取得了很好的成效。如果仅就天台效能网本身取得的成绩而言，其帮助群众解决日常遇到的微观问题、倾听民意的目的其实已经达到了。然而，县域治理过程中关键是要解决更宏观的体制机制问题，如果要其拉动整个县域治理的大局，其局限性很容易便凸显出来了。
首先，既有的网络问政机制尚未有详细的法律法规乃至制度规定进行规范，存在着很大的弹性空间。以天台效能网为例，虽然天台效能网曾经牵头组织协调处理过很多群众关心的敏感问题，也曾成为金盘大桥等重大决策向公民问计的重要平台。然而，政府主要领导对网络民意的重视，依然是效能网有效发挥作用的重要动力。对于问政之后如何承办、不办好应承担什么责任、什么决策事项应公开吸纳意见和接受监督等并没有形成法律法规乃至制度上的规定。于是，在这其中，政府的作为便有了较大的弹性空间，它可以有选择性地解决群众提出的问题和公开决策事项。由于群众反映的很多问题是影响到政府的政绩的，决策事项公开也影响到政府主要领导的决策权力，因此，假如遇到这些政府不愿意去做而又事关大局的问题时，既有网络问政的局限性便会很快暴露出来了。
其次，通过既有的网络问政机制反映的问题还大多是发生在群众身边相对琐碎的问题。以天台效能网为例，通过该平台，许多群众的实际问题都得以解决，这些问题大多是一些发生在群众身边相对琐碎的问题，比如询问计生政策、反映道路难行、工程施工扰民等等。虽然群众利益无小事，但这也反映出了群众很难通过既有的网络问政机制就重大决策和改革提出自己的意见，难以对整个县域治理大局产生实质性影响。而且，假如长此以往，既有的网络问政机制很容易会形成惯性机制，将自己的职能理所应当地界定为解决群众身边琐碎问题，如此网络问政的作用便会被束缚住，很难进行自我超越。
再次，既有的网络问政平台只是各种形式的公民参政机制中的一种，并未与其它参政机制形成合力。以天台效能网为例，其实在效能网开通之前，该县已经有二十多个群众参政平台，除了人大、政协、信访、仲裁、工会、妇联等传统的主体群众参与渠道，还包括各种领导信箱、部门热线等。在天台效能网刚刚开通之际，效能网仅仅是众多群众参政平台中的一个平凡角色而已，经过这么多年的发展也只是该县网络问政的标志而已，同时还存在着各种部门投诉热线。而且，相对于人大、信访等主体群众参与渠道而言，天台效能网更多的只是被政府领导以及理论界视作“有益的补充”而已，严重挤压了网络问政发挥作用的空间。因此，既有的网络问政形式其实并没有与其他各种公民参政渠道进行整合从而形成有效的合力，如此仅凭单打独斗是很难对整个县域治理大局形成影响的。
五、“网络治政”：县域网络问政的发展路径
根据上文的阐述不难看出，既有的网络问政措施其实是存在着很大的局限性的，难以全方位地拉动起整个县域治理。然而，不能依据这种局限来否认靠网络问政来拉动县域治理这一思路的科学性，既有的网络问政思路毕竟只是网络问政的初级表现形式。我们要做的是进一步挖掘网络问政的空间，让其能够真正担当起拉动县域治理的重任。基于此，在各方实践和理论探索的基础上，经过深入探讨和研究，笔者提出了在县域推行“网络治政”的概念，以与既有的网络问政措施相区别。“网络治政”作为今后在县域推行网络问政的表现形式，不是对网络问政的否定，而是对既有县域网络问政形式的推进与升华。
在网络问政的传统形式中，政府是主导者，强调的是政府的“问”。政府如果不主动回应，老百姓也就没有了问政的动力和必要。而“网络治政”则更加强调治理，即是政府通过网络来让公民参与治理的过程。之所以要强调通过网络来治理，就是要充分挖掘出网络问政对拉动县域治理大局的作用空间，让网络问政更能影响宏观层面的改革。
(一)共同治理：让公民参与治理过程
网络治政首先强调的就是要让公民参与整个治理过程。文森特·奥斯特罗姆指出地方治理的“多中心”思想，由社会中多元的独立行为主体要素基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、共同参与合作等互动关系，形成多样化的公共事务管理制度或组织模式，使地方组织有效地进行公共事务管理和提供公共服务。其实，地方治理理应就是一个多元主体参与的过程，由于政府任何一项决策都会直接影响到公民的切身利益，群众的问题也理应由政府解决。因此，一定要让公民发挥公益服务、监督政府、协调利益、整合诉求等职能，如此才既可以把政府的决策事项让公民参与和监督，又可以把公民的诉求反映给政府，进而督促政府治理水平的提高。
让公民参与治理过程的研究原先大都用于对基层的研究。比如林尚立教授主编的社区治理案例研究就是通过调查发现，社区精英的有效治理与普通民众参与对社区自治建设具有重要意义，并总结出社区内权力的多重组织网络通过协商机制进行社区治理的模式。华中师大农村问题研究中心的徐勇、贺雪峰、吴毅等对乡村治理的研究，既是基层民主政治研究，也是公民社会在地方治理中发挥作用的农村范式。在县域通过网络来吸纳公民参与治理重大事务将是地方治理的一个重要提升。目前，温岭等地方已经在试行让公民参与预算的编制，这是一个很好的开端，然而如果能发挥网络的透明作用，让更多公民通过网络治政平台来进行监督和参与讨论很有可能会收到更好的效果。
强调让广大公民参与到治理过程的同时，网络治政还注意充分发挥“铁杆网民”的积极作用，并与他们建立长期的联系。其实，天台效能网之所以能坚持到今天，除了领导的重视外，与一大批“铁杆网民”的支持是分不开的。这些“铁杆网民”与一般的网民不同，他们即使自己没有什么问题反映也会经常光顾效能网，或者为其他人的诉求声援，或者监督政府的答复是否令人满意，或者积极建言献策，或者在网上揭发一些发生在自己周围的问题，总是秉承公益心来关注效能网。这些网民是一批活跃的力量，更是一笔宝贵的财富，网络治政平台要充分尊重和运用起这笔财富。我们可以在征求到他们同意的情况下，在他们中间选取组织一支网民队伍，起一个好听的称谓，由效能网领导定期主动接见，鼓励他们多多发现政府工作的不足，多揭发问题，多提建议和意见，也可以在效能网上给他们开辟专栏，对他们予以体制内的认可和鼓励。如此既可以督促他们的公益心，又彰显了党和政府的广阔胸襟，在制度内有效引导和吸纳他们的诉求，促进社会稳定，最终形成多赢的良性互动局面。
(二)形成合力：与其它参政机制整合
既然要让公民参与到宏观的治理过程，网络治政就必须要与其他发挥人大、信访等重要参政。目前，我们现有的公民维权机制已经非常多，比如人大、信访以及领导信箱、部门热线等。然而，各种机制并没有形成一个合力，最终使得群众的问题还是得不到有效解决，并使得群众在遇到问题时无所适从。
其实，公民网络参政热情高涨，除了与互联网本身自由、便捷的特性相关之外，也与现实中的其他参政机制不健全、缺乏合力密切相关。现实中参与政治渠道的局促与不足，也使他们不得不走向网络。比如，在现实中一些民间的声音无法得到政府部门的重视与反馈，他们只能通过网络途径来反映或者发泄；在现实中他们的举报信沉入大海杳无音信，只能通过网络来曝光。这些弊端已经饱受诟病多年，因此，其他的公民维权机制其实也是需要寻找新生力量来带动自己发展的。网络无疑是最佳的整合力量，它与其他公民维权途径相比，具有透明性高的得天独厚的优势。这种特性可以使所有人都能看得到群众所反映的问题和政府的应对态度，进而可以督促政府认真应对群众的诉求。
对于人大制度，整合的目的是要充分发挥人大对宏观改革问题的重要作用。人大是我国的权力机关，人大代表具有提议案、监督政府工作、参与重大决策、质询等权利。因此，人大平时是可以对宏观治理过程产生影响的，网络治政平台可以通过整合人大参政机制来接触宏观治理过程。对人大的整合主要体现在四个方面：第一，提案公开。通过这种公开机制既可以让公民进行参与，又可以让公民对提案的办复效果进行监督；第二，征询议题。公民可以通过设立在网络治政平台上的人大专栏将自己对于宏观问题的提议公布在网站上，从而成为人大代表议案来源；第三，代表公开。可以通过网络治政平台上的人大专栏将人大代表的个人信息公布在网上，尤其要公布代表地区和界别，如此便可以让公民与人大代表有了一个互动的平台；第四，联系代表。有了代表信息的公开，当公民有问题或建议时便有了针对性，如此公民有一些很好的宏观治理方面的建议便可以与人大代表一起提出来，从而对整个宏观治理产生影响。当然，为了不至于造成公民联系代表的随意性，这就要求公民凑够一定人数才可以联系。
网络治政对人大的整合的意义并不止于带动公民提出并参与宏观改革过程，而且对人大的自身建设也具有重要的意义。比如通过提案的公开，可以督促人大代表不断提升自身提议案的能力，比如将人大代表所代表的地区和界别进行公开，就督促人大代表切实负起倾听民意、帮助群众解决问题的责任，比如征集议题和与网民互动，就可以为议案的写作提供源源不断的活水和智慧，比如让群众联系人大代表解决问题，就可以督促人大代表发挥作用，进而“以个体带整体”，带动整个人大发挥出应有的作用。因此，与人大的整合其实是一个双赢的过程，网络治政平台可以凭借与人大的整合来参与到宏观治理，而人大也可以通过网络治政平台更加“有为”和“有威”。
对于信访制度，整合的目的就是要通过对信访案件的公开来督促政府办理。在网络治政平台上也要设立信访专栏，就公民的信访事项进行公开。原先信访事项之所以得不到有效的解决，一个重要原因便是公民的信访诉求得不到公开，以至于对相关政府部门形不成压力，而信访专栏的主要职能便是公开督办。公民的信访事项一般是涉及政府侵权的问题，经常涉及一些重大决策以及拆迁补偿等敏感问题，通过对这些问题的公开督办，可以有效规避政府在重大决策时的鲁莽草率，也能促使政府在涉及群众利益的问题上能够谨慎行事，充分考虑到民意。如此既体现了政府的阳光自信，又体现了对民意的重视，彰显了自己坚定与群众站在一边的原则，从而赢得群众的拥护和支持。
对于领导信箱、部门热线的整合，就是要将分散的公民维权机制进行集中。网络问政一般也是由纪委或机关办公室等部门负责的，而其他部门也有着自己的部门热线、领导信箱等公民维权机制，这些维权机制都有着专人负责，也都在努力拓宽自己的影响力。然而，这些维权机制之间的单打独斗最终都没有能够有效发挥作用。领导信箱和部门热线的透明性优势都不及网络问政，因此，完全可以将这些分散的公民维权机制进行整合，发挥合力，促使网络治政成为解决群众诉求的主要平台。
(三)制度保障：网络治政机制的制度化
网络治政平台与人大、信访等制度进行整合后，一个首要的任务便是对这些机制进行制度化。制度化是保障整个网络治政平台健康有序运行的重要保障，它可以使该平台不因领导人的主观喜好而随之变化。这种制度不仅要形成县一级政府的文件，更要上升到法律法规的层面。其实，在当前一般的网络问政过程中，很多地方政府都是有文件对整个办事机制和责任追究机制做了制度规定的。然而，出台地方政府文件本身其实就是一种人治在推动，当领导人的热度一过或换了其他的领导人，文件的约束力就会急剧下降，甚至成为摆设。因此，网络治政就是要将运行机制上升到法律法规层面，或者即使暂时上升不到法律法规层面，也要将政府文件的规定宣传到每一公民，让广大公民来进行监督。
其次，除了将人大、信访等制度的整合机制进行制度化外，还要对公民诉求的办理答复机制进行制度化。“相对于传统的下基层走访，网络更加即时、快捷、便捷和廉价，更有利于广泛收集民意，汇集众多民智，成为推进民主化执政的有效途径。”“治政”区别于“问政”的一个重要特点便是前者更加注重落实，很多网络问政平台只是单纯采取一问一答的形式，仅就自己所了解的政策内容进行回复，很多问题其实得不到有效的解决。公民参与就是要解决问题，只是进行解释，对于问题的解决丝毫无益便会让公民很失望。因此，一定要建立政府办理答复机制的制度化，对于公民诉求应如何回答和解决、解决到什么程度、群众的评价如何发挥作用、考核监督者应如何开展工作等，一定要有明确的标准和流程，杜绝没有任何实质效果的办理回复。
再次，还要对网络治政的公开机制进行制度化。政务公开是网络治政平台的重要内容，然而，这一类内容平时也弹性空间很大。很多政务公开栏目只是公开一些人事调动信息，而且根本没有公民参与讨论的空间。其实，更应该公开的是一些重大决策和公民关心的项目，并让公民开展充分的讨论，比如重大投资项目、政府采购、各部门详细工作计划、重大应急事项处理等内容，都应进行公开。比如哪个部门从年度详细规划到年中和年终完成情况，再到考核情况都应公布于众，主动接受社会监督，如此才能对政府部门形成压力。再比如对于超出一定投资数额的重大项目进行公开，让公民参与论证到底值不值、是不是有更好的方式、是不是有更需要政府去做的事项等等，如此才能督促政府在决策时不至于太鲁莽，谨慎决策。而制度化的主要任务则是规定将哪些内容进行公开、社会监督如何发挥作用、监督之后政府如何面对等等，保障公开能够坚持并达到一定的效果。
毛寿龙教授曾认为，网络是一种补充，但关键还是要建设沟通民意的制度化的程序化的通道，尤其是通过代议制的运作，收集、整理和整合民意，并代表公民通过民主程序监督政府领导人(12)。发挥代议制度的选举和监督政府工作的职能固然是必要的，然而，网络治政的意义却远不止于补充。近年来网络问政之所以发展如此迅猛，是公民希望以更直接的方式表达自己的观点和诉求，而互联网的发展恰恰提供了这样的途径。因此，这一时代发展的必然趋势决定了，网络治政还将有可能、也更有潜力成长为日后地方治理的主渠道。
科恩在《论民主》一书中，曾特别强调公民参与的重要性，并提到民主政治无论采取何种形式，关键都是民众参与，而且在参与机制下，“民主永远处在尚待改进的状态，而改进的过程是永远不会完成的”(13)。知屋漏者在宇下，知政失者在草野，公民通过网络治政平台的参与将为县域治理的过程提供源源不断的动力。县域是中国治理体系中的基础单位。目前，“键盘加鼠标”的参政议政形式已被各界认同、接受和熟悉，只要让这种参政形式在合适的层级——县域推广，并升华为网络治政，便会对整个县域治理水平产生永不枯竭的拉动力，进而有力地推动中国政治生态环境的优化改善。
表2 网络治政主体运作机理图
注释：
①具体依据http://xf.meizhou.gov.cn/msCommunicateWebAction.do?action=viewWebDetail&id=17531，最后访问于2011年5月4日。
②据《第27次中国互联网络发展状况统计报告》中显示，截至2010年12月底，我国网民规模已达到4.57亿。
③根据国家统计局公布的《2010年第六次全国人口普查主要数据公报(第1号)》的数据，全国总人口为1370536875人，载于国家统计局官方网站:http://www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20110428_402722253.htm，最后访问于2011年5月3日。
④具体依据http://wz.anhuinews.com/hefei/shuji.shtml，最后访问于2011年5月3日。
⑤部分内容同时参阅相关报道：“天台效能网”的具体做法和主要成效，载于浙江省人民政府网站:http://www.zj.gov.cn/gb/zjnew/node3/node22/node170/node409/node2508/node2515/userobject9ai10i60.html,最后访问于2011年4月26日。
⑥具体依据http://www.ttxn.gov.cn/cont.asp?nrid=1253，最后访问于2011年4月29日。
⑦毛寿龙.天台效能网促进政府治道变革.制度分析与公共政策网站:http://www.wiapp.org/article/default.asp?id=331，最后访问于2011年4月28日。
⑧毛寿龙.天台效能网促进政府治道变革.制度分析与公共政策网站:http://www.wiapp.org/article/default.asp?id=331，最后访问于2011年4月28日。
⑨张亚勇.试论网络政治参与的无序性及其规范.求实,2007,12。
⑩徐勇.接点政治：农村群体性事件的县域分析.华中师范大学学报,2009,6。
(11)叶晓滨、叶志卫.再创特区体制机制新优势 当好推动科学发展排头兵.http://tianjin.chinadaily.com.cn/micro-reading/dzh/2011-05-06/content_2523335.html。
(12)毛寿龙，天台效能网促进政府治道变革.制度分析与公共政策网站:http://www.wiapp.org/article/default.asp?id=331，最后访问于2011年4月28日。
(13)[美]科恩.论民主.北京：商务印书馆,1988。