新型社会组织的创建与试行——从杭州市“社会复合主体”实践看政府赋权社会的可能，本文主要内容关键词为：社会论文,杭州市论文,主体论文,组织论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会组织建设是现代社会建设的关键环节，目前也已经在中国具有与“经济建设”并重和互济的战略发展意义。由于学术界一般认定的中国治理模式仍是“强政府弱社会”或讨论的是这种模式的当代“转型”路径，所以人们也较普遍地认为目前中国的社会组织建设既不能仅靠政府的“放权”和单方推动、又不能期待类似西方式社会自治力量的“自然生发”，而应该通过政府与社会关系的相互重新认识、联系方式的重新梳理，以期塑造一种促进社会发展的共建模式。
一、重视政府与社会的中国式模糊关系
自2000年以来，杭州市政府明确提出了“培育社会复合主体，共建共享生活品质之城”的理念，并做出了有效的系列实践，其中的“社会复合主体”(Social Composite Subject)就旨在创建和实践一种新型的社会组织模式。[1]而这种组织之所以在名称上不选择“××××组织”，而是名称定位于有点拗口或费解的“复合主体”，就是想强调该组织的概念和方法上不简单依附任何现成理论，努力尝试和达成真正的创新型模式。这种模式命名也暗示创立者们认为目前中国地方性大城市的社会组织建设首先需要一种“社会主体结构”的创新，也就是强调政府不再是唯一的主导和建设主体，而是意欲与社会各界原本分工明确、互不联系的各类“主体”形成“复合”共建的网络关系；其次是强调目前中国的社会组织建设也需要“社会运行方式”的创新，也就是社会组织建设不能脱离政府将会拨款和投资展开的经济建设、公益事业建设和民生改善的重要历史任务，而是需要有意将社会性、公益型“项目建设”，与城市文化事业发展、与公民参与文化建设、与依赖现代科技知识支撑的创业行动、与合理有序的各种经济运营模式等等，有心、有机、有序地联系起来，建构起党政界、知识界、行业界、媒体界“四界联动”的社会复合主体。
针对这么一个目标明确、志向高远、形式复杂的新型社会组织探索，如果仅从政府有意向社会放权和赋权的角度看，应该说其实就是地方政府在向社会公众发出了共同参与治理的邀请，是地方政府有意地启动市民社会自治或参与共治的力量培育和方式引导。不过，政府引导市民社会的培育这一提法往往会引起争议，因为市民社会通常被认为是独立于国家的，并且对国家权力形成某种对抗与制衡的压力，这种关系的合理性在于：在国家与社会之间的这种张力中，可以保持一种权力的相互制衡和监督关系。如果社会组织和市民参与治理行为是由政府主导发起的，那么其组织的独立性和组织目的的自主性便无从谈起，其工作的效能和成果也极可能仅是对政府现有治理功能的一种补充和配合而已。
显然这种理念下的市民社会与国家关系被看做是一种此消彼长的对立关系，仿佛国家强，社会就一定弱，而社会强，国家则一定弱，所谓“大政府小社会”或“小政府大社会”之别也基于这种解释。近年来已有学者对国家和社会关系进行了新思考，北京师范大学顾昕教授在这方面已研究得相当深入。他在文章《从零和博弈到相互增权：中国社团发展政策的新思维》中指出，学界一般存在社会中心论和国家中心论这两种零和思维。[2]在这种零和思维之下，市民社会被看做是国家的对立面，往往受到国家的防范。这一点从我国政府对民间组织的控制型监管体制以及长期以来对其严防死守的警惕态度就可见一斑。这就严重阻碍了我国民间组织的发展及其对社会事务的承担，也妨碍了政府认识到社会的积极作用并有效地组织社会资源。
事实上，从20世纪90年代中期以来，主张国家与社会可以协同发展、相互增权的理论与思潮层出不穷，构成了对国家与社会零和博弈思想的挑战。这派理论“强调国家与社会的相互增权(mutual empowerment)、公私部门的伙伴关系，从而形成一个国家行政能力强大、社会组织富有活力的新局面”。[3]在这种思维之下，国家与社会不再视对方为洪水猛兽，如过去那般社会看国家是压迫来源，国家看社会是捣乱分子。一方面，社会不是一味地要求国家退出，而是认为国家对于社会的发展可以发挥能促作用；另一方面，国家也不是一味地警惕防范社会，不是将其看做潜在的反抗势力，而是看做可以借重的力量和可供整合的资源。就连国家中心论阵营内部也开始了反思，构成了修正版的国家主义。其中比较重要的两种表达是约尔·米格达尔、阿图·库利和许惠文的“国家在社会中”和彼得·埃文斯的社会协同论。不论哪种表述，修正版的国家主义都认为，“国家的力量并不在于国家保持某种绝缘于社会的自主性，也不在于国家拥有忽略社会群体的需求、强行向社会施加其意愿的能力。相反，强国家的体现正在于国家能够同各种社会群体协同努力，以争取实现整个社会的发展目标”。[4]①
应该说这种社会与国家关系的新思考对中国的现状和社会建设探索更有解释力和借鉴性。我国历来缺乏关于社会与国家之间的明确分野，而是在权力的纵向和横向联系上，在社会各方主体之间，长期存在着一种有意保持着互动的模糊空间。经过悠久历史的习俗积淀，中国的传统政治制度与政治文化为我们型塑了一种看似矛盾的国家与社会关系，也就是中国的传统社会既是由政治高度统一管理和“泛政治化”的，又是总留有“天高皇帝远”的“非政治化”生活世界的。历史上始终保持强势的政府既压制了现代社会的自然形成，民众又总是认为自己可以在基本“不犯上”的模糊前提下，生活在一个各自组织的不同“关系社会”之中、一个远离“官方”的“民间社会”和自我小天地中的。这个现象在新中国成立到改革开放前，曾经历过一段“文化革命”，也就是国家主导的计划经济和组织方式上的“单位制”一贯到底，包揽了百姓日常生活的角角落落，国家权力的触角也伸到了社会的方方面面。单位成了人们工作和生活的中心，没有被纳入单位组织的人，就相当于失去了社会身份与社会生存的空间。这一时期的中国政治体制在邹谠的论著中被称为“全能主义”②，即社会完全处于国家的控制之中。
但改革开放后，转型中的中国政府就从对社会生活领域的全盘控制中渐渐后撤，自主性的社会空间不断扩大，“全能主义”政府的时代已然成为过去。越来越多的人从“单位制”中解放出来，从“单位人”变成了社会人。当然这种历史性的政府作用转型是充满社会风险的，对普通人而言，作为惯处全能权力管理之下而尚未有社会自组织经验的个人，在逐渐于无意识中地“被解放”出来之后，极易在“工业革命”和“科技革命”的现代式工作领域变得“机器化”和“原子化”，在花花绿绿、充满诱惑的信息时代和消费市场上变得逐利、势利、充满虚荣心和各种“迷失”心态，在种种隐形的社会性伤害和病痛面前既找不到自己的生活意义和自由意志，又得不到原有同单位成员的情感关怀和朋友式帮助。由此许多人依然把后单位时代的社会凝聚力和整合能力看成是政府责无旁贷的使命。同时，由于国家权力的撤出，许多原先由国家掌控的领域就急需社会组织填补空白和承担功能。但如上所述，中国的社会自治力量先天发育不足，社会关系的各种自组织网络错综复杂，只能帮助解决个体和私性小团体的自身问题，难以用组织性的力量参与社会重大问题的思考和建设，哪怕是遇到难题被迫“自组织”起来，其处理特定社会事务的组织化能力也十分有限。在这种情况下，政府若想实现从“全能政府”到“有限政府”的转变，往往缺少有效的社会组织的支撑。正是基于这点，杭州市政府的“社会复合组织”实践是及时和必要的，因为政府不仅开始尝试放权和赋权，而且主动利用客观存在的政府与社会的模糊关系和互通空间，着手培育社会内部的主体意识和参与意识，主动培育具体的社会组织模式和搭建社会合作的新平台。
二、有意利用依赖性去促成主动性
目前的中国各级别国家政府机构已非全盘控制社会，社会已有一定的自主空间存在，这是不争的事实；但同时，许多应该具有主体性和自主性的中国社会组织和民间组织却又并非完全独立，它们大都尚未摆脱行政的监管和调控，甚至有意保持与政府的亲密关系或模糊联系，为的是借用政府的公信力、保证自身的合法性、试图获取来自政府的财政补贴等等。正是由于政府目前正处于从“全能主义”向有限政府转型的进程中，所以这些客观存在的国家与社会的模糊关系、社会组织与政府职能部门之间的相互依赖性，不能忽视也不能顺其自然，而需要有效地利用，通过相互依赖性所具有的政府对社会的介入性，来推进社会组织的主动性建立和自主性日渐形成。
无论是从历史渊源还是从观念意识来看，中国的社会民间组织对政府都具有相当强的依赖性。吉林大学崔月琴教授在《转型期中国社会组织发展的契机及其限制》一文中，论述了目前中国公共性建构中的“官—民”转换难题，这种转换的困难也较为清晰地佐证了中国当代社会组织为何对政府仍有强烈依赖性的问题。她在论文中提出，在中国，无论是古代还是现代，始终都是“官”扮演了公共性承载者的角色：在古代，“公家”往往都是指与“官”有关的场所，如官府衙门等，到近代又引申为“政府”或“国家”；新中国成立之初，这种公共性的建构则是在覆盖了全社会的单位体制内完成的，大量具有社会服务功能的组织和团体都是在国家体制内生成的，其公共性主要体现在单位制下完善的福利保障制度，依然是以“官”和“国家”为载体。而改革开放后，单位社会走向瓦解，与之相伴的单位福利保障体系也宣告终结，原来由国家、单位承载的公共性逐渐让渡给真正意义上的“社会”。于是，人们认识到了建设独立于国家、单位、市场之外的社会支持体系的重要性，正是通过这个社会支持体系、通过各种社团组织、社群生活等，这种新的公共性才能得以建构。但这种新的公共性要素仍然会与以“官”为主体的传统公共性长期共存。
从身份认证和资金来源看，我国许多社团协会原先都是属于国家部门的一部分，后来政府职能转变后才从政府体制中脱离出来。而现在许多新成立的社团组织、行业协会等，大多也挂靠在某政府部门或主管单位之下，具有半官半民的性质，许多组织的收入大部分也都依赖政府财政拨款和补贴。在这种情况下，效法西方学术界，称这些民间组织和社团为“非政府组织”便是相当不确切的。因为根据定义，非政府组织往往是指独立于政府和企业的第三部门，既不听命于政府，也不服从于企业，具有非官方性和非盈利性的根本特点。而我国绝大多数的民间组织与社团都对政府具有较强的依赖性。鉴于这种依赖性，崔月琴教授认为短期内“官”的作用还是不可忽视的，“如果我们盲目地以民间组织替代‘官’的作用，就会出现‘官退’而‘民未进’的困局，导致公共性的‘真空’，造成社会的无序和混乱。另一方面，新的公共性的培育和发展是一个复杂的系统工程，还需要国家与社会多层面改革的推进。”[5]也就是说，对于当前中国的城市社会组织和市民社会成长，与其强调国家和政府退出的思路，倒不如正视国家和政府能利用仍在继续的拨款和赋权的权力和职能，起到促进和引导社会组织逐渐建立和完善自主性的积极作用，并鼓励和监督政府相关部门去有意利用现有互动关系，有意利用现有依赖性去促成未来的主动性，这样的社会运作方式更加切合中国目前的实际。
具体而言，目前中国的各种社会组织是根据自己的不同组织利益和组建目的，从而选择与不同的政府部门、保持着不同的模糊关系和依赖性的。所以杭州市“社会复合主体”的建设实践也呈现了不同的政府部门与社会组织的互动模式。目前杭州市政府牵头，通过整合除党政界之外的知识界、行业界和媒体界等各界社会资源，已实施了西湖综合保护工程、运河综合保护工程、西溪湿地综合保护工程，以及钱江新城建设等重大的社会性项目，发展了茶叶、丝绸女装、数字电视等特色行业，培育了西博会、休博会、动漫节等会展品牌，并且积极与浙江大学、中国美院进行合作，有效地组建起一批社会复合主体，各种民间社团活动也呈现出一片活跃之势，比如“朗读者沙龙”和“突围电影部落”③。大体上看，在这些项目、活动与团体中，社会主体的复合方式不尽相同、各有偏重：有些是政府主导，整合社会力量完成市政建设项目；有些是企业为主导，政府受邀参与，对行业发展进行扶持与统筹；另外一些则是与市民的社会生活相关，主要由社会力量来主持完成，特邀政府领导以个人身份出面进行媒介推动和舆论引领。无论是哪种复合方式，我们都可以很清楚地看到，这些社会复合主体作为社会参与建设的力量，完全不同于学术界讨论中的独立于政府、独立于企业的“第三部门”，也不是清晰的“公益组织”或“非政府组织”，而毋宁说是社会各界联合发挥作用，在丰富的实践和摸索中，一边是各类社会组织逐渐学习自组织和善管理，另一边则是各政府职能部门也在思考和观察未来如何为不同的社会复合主体分类和定位。
强调这种复合型的社会主体优势明显，主要是因为其效能远远超过某一单一社会主体所能承担的社会职能。以杭州运河综合保护工程为例，这样一个具有城市标志性意义的重大社会项目单凭某一部门的力量是不够的，需要动员和整合多方力量协同完成。要完成这一重大社会项目，政府不能采取行政包办，因为政府在资金运作、项目管理等方面承担着巨大压力；但同时该工程对于杭州的标志性意义和社会效益又不能完全交由企业或市场运作，让它们纯粹以盈利为导向；此外，这样的重大市政工程也涉及如何运用公共资源和财源，提供尽可能多的公共产品，让市民受惠、城市品质提升、城市生态优化，实现社会、生态、经济效益的综合开发等等因素。因此，杭州市在进行这个综合项目时，市政府拥有倚重社会各界力量的强烈意愿，广大市民、知识界、媒体界也拥有浓厚的参与兴趣和贡献力量姿态，最终采用了建立“运河综合保护复合主体”的办法，在调动了各级部门的积极性的同时，还成功搭建了专家和市民们积极参与的开放平台，并根据发挥作用的不同，将其内部关系分为紧密层、半紧密层和扩散层。④这样一来，在政府的牵头和多方的协作下，运河综合保护工程得到了复合主体的有力支持，目前正在蓬勃发展当中。
三、目标是“强政府、强社会”的相互增权
通过以上对杭州市政府与社会各界互动的组织创新实践的简要分析，我们可以看到，一方面，中国目前的民间社会力量并非独立于政府，而是正在探索如何更好地与其合作，借助政府已有的对公共资源的巨大调配与统筹能力来发展自己，从而更有效地达成自己的组织目标、发挥自己的参与社会建设职能；另一方面，政府也意识到自己并不能自外于社会，而是要寻找新的办法去引领和整合社会萌生状态中的各种积极性，调动和依靠社会各界的资源与能力来同步实现政府和人民的意愿，从而促进市政和市民生活的文明发展。简言之，杭州市政府与各民间力量间的关系，既不同于传统的社会中心论，也不同于单纯的国家中心论，而是存在着一个二者之间互动的模糊空间。虽然我们目前尚难确定这种社会复合主体的探索将会引导出怎样多元的最终组织形态和性质，但就目前的实践看，通过建立复合主体之路，已经多少实现了国家与社会相互增权的互惠模式。从理论上讲，这种组织模式是对“强国家、强社会”的倡导和探寻，同时其良性运转也是以强国家和强社会的共创发展为前提的。杭州市政府目前对于各类社会复合主体的培育，明显是在向社会放权和赋权，但这种下放权力和赋权社会的努力，不仅不会减弱政府的权力，相反会通过社会的增权反过来实现政府自身的增权。
英国学者迈克尔·曼区分了两种类型的国家权力：专制权力和基础结构权力。“专制权力(despotic power)涉及这样的行动范围，即统治者及其随员能够在没有常规的情况下执行同市民社会群体的制度化谈判。……基础结构权力(infrastructural power)涉及对社会的实际渗透和在后勤上执行政治决定的能力。”[6]他认为：当国家行使专制权力时，便与社会处于零和状态；而当国家行使基础结构权力时，反而需要社会的配合，需要运作良好的民间组织和制度作为支撑。在这两类国家权力中，拥有强大的基础结构权力无疑更有利于政权的稳固和社会的良性发展。在这个意义上理解国家权力，国家与社会之间的相互增权便是顺理成章的了。国家通过为社会赋权，通过整合社会资源和倚重社会本身的力量，政府减了负，却增了权。
但我们同时应该看到，这种相互增权并没有改变两者之间的权力结构。社会学家认为权力一般是指通过支配周围环境而达成自己目标的能力。社会权力具有两个方面的含义。“第一意义把它的含义限定为针对他人实施控制。……正如帕森斯所特别提到的，这样的界定把权力限定在了它的个体性方面，限定为A对于B的权力。B要得到权力，A就必然有所失——因此他们的关系是一种零和游戏，在这一游戏中，权力总额能够在参与者中得到分配。帕森斯还提到了权力的第二个集体性方面，人们在合作中能据以增进他们对于第三方或自然界的权力。”[7]在多数社会关系中，权力的这两方面都是交织在一起，同时起作用的，在落实集体目标的过程中，组织和职能分工也会内在地导向个体性权力。由此可见，国家的专制权力是一种个体性权力，它为国家所独有；而基础结构权力则是一种集体性权力。在国家与社会的相互增权中，它们都增进了实现发展自身这一目标的集体性权力，但二者之间的个体性权力关系并未改变。也就是说，基础结构权力的增加并未影响专制权力的行使，而毋宁说使其更稳固。政府邀请社会各界参与治理，治理主体复合了，但是统治主体却并未实现复合。
与此同时，邹谠的论著用“全能主义”这个概念来形容国家与社会关系的一个形态，他也认为其包含两个层次的含义：第一是政治权力在原则上对社会的入侵不受法律、思想、宗教、道德等的限制；第二是用来表示国家事实上控制社会领域程度的大小强弱。全能主义社会与自由主义社会在原则上截然划分，但是在控制社会的程度上却会有部分交叠。全能主义国家对社会的控制可大可小，可强可弱，也可时强时弱，或者对某一领域强，却对另一个领域较为松弛；同时，某些自由主义的国家占领社会的空间也可能多过全能主义的国家。所以，在邹谠先生看来，一个国家和政府的统治方式是否从传统向现代转型，关键还是看第一个层次：“如果某一个社会开始从法律上、思想上、道德上或宗教上，限制国家的权力，使国家不能侵犯社会某些空间，不能管理个人生活的某些方面。在这个时候，这个国家才从一个全能主义的国家变成自由主义的国家。”[8]
如果不管国家或政府实际上究竟占领了多少社会空间，关键是必须有“原则”上的限制，那么我国在第二个层次上，也即国家侵占社会的实际程度含义上，早已从“全能主义”一步步撤退；但在上述的政治权力运作方式的“原则”上是否也在探索如何渐进地退出一些社会领域，目前不仅尚未可知，而且还在围绕着诸如公安用突击行动“扫黄打非”、政府用法律手段维护社会“道德基线”、网民借网络的非实名制“自由言论”进行“政治参与”和反腐倡廉等问题上有激烈的论争。不管是政府向社会放权、社会自我赋权也好，还是国家与社会相互增权也罢，只有以上述“原则”的限制为前提，才是真正令人赞叹的大步伐；但邹谠的论著也同时指出，第二层次的变化会逐渐引起第一层次的变化。所以在这个意义上，我们应可期待。
反观杭州市的社会复合主体实践，这些实践目前在组织样式上对传统的事业编制、企业编制和个体工商劳动者的“三分天下”有了明显的组织模式上的“破局”效果，在已有的工作成效上也产出了丰富的社会效益；这些实践和成果既不能用“政企分开”、“政社分开”的绝对思维去评估，也不能用“过渡时期”、“权宜之计”去理解。但杭州市的社会复合主体也有潜在的理论困境和消极因素。这些新型创业组织在理论上尚待深入的、系统的学理分析；在实践中也需要不断通过实际运作来逐渐梳理出不同的组织性质和建立各自合适的组织运作规范，尤其是在如何走出依赖政府的启动经费或依赖建设项目召集社会力量的初级阶段问题上，这些社会组织还需大胆探索组织经费来源和积累上的“自己造血”功能，真正实现和提升组织自身的公信力、凝聚力和运作能力，从而使得组织真正拥有坚实的自主性和主体性。
注释：
①关于“整个社会的发展目标”这一提法尚可存疑，因为社会毕竟不是铁板一块，其目标也并非单一；如果国家认为可以代表并实现这一虚拟的发展目标，那么由此可见即使是修正版的国家主义，也依然还是国家主义。不过顾昕教授在这篇文章中也提到：增权性互动的一个根本前提应该是国家行动者和社会团体必须就整个国家和社会的重大集体性目标具有共识，如果缺少了这个共识，便很难想象会出现国家与社会相互增权的局面。
②关于这个概念，邹谠在《二十世纪中国政治》(香港牛津大学出版社，1994年版)一书的后记中有集中的阐述。
③《青年时报》读书周刊的“朗读者沙龙”活动，与晓风书屋密切合作，每周六下午在西溪校区晓风书屋里都会举行朗读与交流活动。每次读一本书，邀请相关学者、书评人等，在大家轮流朗读环节之后可以尽情发言讨论。“朗读者沙龙”建有自己的QQ群和豆瓣小组，聚集了一批热爱读书的同好。“突围电影部落”，是由浙江星光院线、都市快报，与浙江大学传媒与国际文化学院共同参与主办的艺术电影沙龙，每周六下午在新华影都免费举行观影活动，场场爆满。由于相关院线、媒体、专家学者以及政府部门的共同协作支持，目前已成为杭州市较有影响力的艺术电影爱好者活动的公共平台。
④紧密层包括市京杭运河(杭州段)综合保护委员会、是运河集团以及与运河综合保护直接相关的下城、拱墅、江干、余杭四个城区和市交通局分指挥部。市运河综保委作为承担部分行政职能的事业单位，负责实行统一规划协调，并组织实施部分重点项目；作为国有独资企业的市运河集团是运河综合保护的投融资主体，主要负责通过市场化运作，搞好招商引资、吸引社会资金，为运河综合保护提供资金保障；四城区和市交通局分指挥部则承担征地拆迁和部分基础设施或开发项目的实施。半紧密层包括运河沿岸各城区与市有关部门，专家学者、新闻媒体、市民群众，以及中国京杭大运河博物馆，依托杭州师范大学成立的杭州运河研究院、运河研究会等，属于运河综合保护的支持系统。扩散层包括国家运河申遗有关机构和运河沿岸各城市，属于运河综合保护的协作系统。