农村征地收益分配与失地农民社会保障问题研究综述，本文主要内容关键词为：社会保障论文,失地农民论文,收益分配论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着社会主义市场经济的发展，尤其是城市化和工业化的迅速推进，建设用地的需求量接连攀升，如何解决和处理好农村征用土地收益分配、失地农民保障问题受到极大关注。本文对众多相关文献进行综述，试为这一问题的解决提供理论支撑。
一、关于农村土地征收产生的土地收益分配探讨
周诚对土地增值及其合理性分配问题作了阐释。以“涨价归公”基本理论为指导，按“合理补偿，剩余归公，支援全国”的原则处理土地“农转非”中的分配问题。从以下几个方面来看土地收益分配的合理性：第一，“合理补偿”是有理有据的，只要充分讲清道理，便会为广大农民群众所理解和接受；第二，“剩余归公”可充分体现社会主义分配制度的公平合理性，并非“劫富济贫”；第三，可使被征地的农民和单位的收入与附近或其他地区依然从事农业生产的农民和单位的收入，不致相差悬殊，以避免产生新的矛盾和不良影响；第四，“剩余归公”的部分由中央政府掌握，可有效避免地方政府追求“以地生财”，从而有利于土地资源的持续、合理利用；第五，将“剩余归公”的资金用于支援全国农村建设，体现“取之于农，用之于农”的精神，可切实有效地促进全国农民的共同富裕。[1]
诸培新等从提高土地资源配置的公平和效率出发，提出了三方面的建议。一是在土地收益分配中，尽可能增加农民的初次分配比例，使农民获得的土地收益能建立起一个确保失地的未成年人和老年人的生活质量不下降、失地的农村劳动力在失业状态下能获得与城市失业者相同待遇的社会保障体系。二是适当增加中央和省级政府的土地收益分配比例，以加强中央和省级政府利用经济手段宏观调控土地市场的力度，并建立对地方政府进行耕地保护的约束机制。建立中央对地方的土地出让收益专门账户，所有土地出让收益由中央政府专管，地方政府按失地农民技术培训、社会保障、耕地整理复垦等项目途径分年度申请使用该经费，以确保土地出让收益持续用于农民生产生活和耕地保护中。三是进一步提高“招拍挂”土地出让的比例，逐步将产品或服务价格实行市场价格的企业或单位用地全部纳入到土地“招拍挂”的范围内，减少划拨和协议出让土地的比重，以充分体现土地资源的价值，也有利于通过价格杠杆引导土地资源配置优化。[2]
袁苗从产权经济学的角度，在分析已有的土地增值收益分配观点的基础上，阐明我国征用土地增值收益分配的现状及增值原因，并得出征用土地增值收益的分配框架和思路。我国应在集体土地所有权中加设农地发展权，并将其归属集体所有，以保证集体土地所有权的完整。所以，当农用地转变为国有建设用地时，土地增值收益应全部归农民集体所有。如果国家要对农用地转变用途进行管制，就应事先购买从集体所有权中分离出来的农地发展权，并且这种购买享有优先购买权，以防止农用地的转用。这种农地发展权归国家所有的土地，国家已对农地发展权给予补偿，所以在真正转为国有建设用地时，土地增值收益应在农民集体和国家之间进行分配，至于分得份额的多少，由国家和集体所掌握的农地产权价值决定。[3]
吕苹等对城市扩张中农地转用利益分配关系呈现的失衡状态及需要建立有效的土地利益分配机制进行探讨，提出适用农地转用制度改革的土地利益分配的近期目标和远期目标。对我国征地利益调整的远期目标应在初次分配基础上以市场价格确定补偿价格，且以市场价格确定农地转用价格，并在再次分配过程中形成规范的税收体制，以土地增值税等回赠形式取回国家应该分享的部分。近期目标的再分配方案，可通过建立征地收益金制度来实现。征地收益金即是对政府征地获得的增值收益进行再分配，将土地纯收益的一部分通过建立征地收益金的方式返还给农民和集体，并明确用于农村建设、农民生活补偿和社会保障，以缓解征地带来的利益失衡问题。[4]
刘学侠认为促使土地产权的价格化，建立现有农业土地产权的价格市场，引入土地价格的评估机制，通过市场竞争科学确定农村股改土地的市场价格。股份制改革实质上以资本合作为基础，无论是在决策过程中还是在分配形式上均强调资本本位，符合土地市场发展的趋势。[5]藏俊海等认为，从产权的角度说，对土地增值的贡献即参与分享土地增值的主体包括：农民集体、农民和国家。农民当然应参与农地发展权的权益分享，其产权基础是农地发展权；失地农民由于农地转用为建设用地，其普遍的农地发展权被收回，国家应在土地用途增值中给予失地农民普遍的农地发展权的补偿；在耕农民由于仍从事农业生产也应由国家给予其不能转用为最佳利用方向的机会成本补偿，这一部分补偿应从国家所有的土地用途增值中支出。至于属于国家所有的自然增值和政策增值，则应在全社会范围内由全民分享，市民、失地农民和在耕农民均可平等享有土地增值成果。[6]
二、关于土地收益的资金分配与农民社会保障问题
卢海元认为按照“土地换保障”的思路和要求，将重点实施社会保险安置与安置形式多样化结合起来，实施以“实物安置”为主的失地农民安置新模式。目前，应积极探索通过货币安置、招工安置、留地安置、住房安置、征地费入股安置等方式建立社会保险制度的具体途径，为征地工作的顺利进行提供制度保障。与此同时，应重点研究按照失地农民实际社会安置成本、失地农民的安置需求、约束条件等具体情况，选择具体安置形式的组合，走出一条以“实物安置”为主的失地农民安置新模式。[7]
刘从龙认为土地目前在我国既是生产资料，又是基本的生活保障。因此，在土地征地时应解决农民的社会保障问题。必须明确被征地农民社会保障的范围、保障水平和政府责任。唐钧认为征地仅考虑补偿是不够的，应采用可持续的措施，以土地换保障，以保障促就业，以就业促发展。可适当地多给农民一些宅基地，让其有长期的房租收入，就解决了可持续问题。他认为让农民以土地入股长期参与土地收益的分红可能是解决失地农民的较好处路。
王政提出建立集体留用地制度。将被征地的一部分（如10%左右）留给集体经济组织，统一规划，构建标准厂房、市场等用于租赁、经营或作价入股，以保证失地农民的长远生计；采取土地流转的方式（转让、租赁、作价入股等方式），将收益的50%用于失地农民的社会保障，剩下的收益小部分用于集体经济的发展壮大，其余直接分配给农民；改变一次性货币安置为主的做法。可将征地补偿安置费的一部分发放给失地农民，保障其当前的生活需要，另一部分作为失地农民的社会保障专项资金。[8]
秦文彦等认为征地款的分配可由以下几种模式：一是机构投资，即参与金融机构、基金组织等具有稳定盈利能力的机构的投资活动，成为其股东或投资者，通过获得稳定收益分配。二是公共事业许可投资，即由政府政策许可，让农民征地款能投资到公共事业领域。一方面解决财政对公共事业支持经费不足的困难，另一方面解决征地款投资收益的保障问题。三是开发区统一保障，即城市政府保障的区域化。在城市政府统一保障操作困难的情况下，由开发区管委会在运营收益中划出一块专用资金，用于解决失地农民的社会保障。四是土地使用捆绑保障。把失地农民的社会保障与土地使用捆绑起来，由使用该土地获得的收益来解决失地农民的社会保障问题。这种做法的好处是土地的社会保障功能始终与土地的使用捆绑在一起，也就是在土地的使用中必须优先考虑交纳失地农民的社会养老保险金，使之成为土地成本的主要部分。[9]陈伯君认为，依照国家实行的耕地总量平衡的土地保护政策，城市化、工业化所用土地往往是其他地方新增土地后创造的，有了其他地方新增耕地，才有城市近郊农村土地可供地方政府经营的前提。社会主义国家以公平、公正和缩小差距为本质特征，农村是相对城市而言的整体，农村的土地收益应该在这个整体内调节分享。政府经营农村土地的价格剪刀差收益，应作为发展农业经济，改善农民生活、生产、居住条件，提供农村社会保障的专项资金。[10]
刘家强提出土地收益的分配包括两方面。首先，是土地收益的哪些部分进入分配。目前在考虑农民的土地收益时更多只限于现价收益，而土地的增值收益普遍没有进入分配体系。农民对土地的事实所有权意味着农民拥有获得农地转用后的增值收益额的权利，在考虑基本生活保障与就业机会基础上，要将土地增值收益纳入分配范围，至少50%的“涨价”应归农民，用于增加其社会保障金。其次，是选择何种比例进行分配。现实中由于征地权的滥用，及征地过程中缺乏必要的社会监督机制，征地赔偿安置费难以合理分配和利用，农民取之甚少。他认为，必须充分肯定农民的土地事实所有权，提高农民获得比例，进行更加公平合理的土地收益分配，以保障农民的长远生计问题。[11]
三、土地收益资金注入“三农”建设是对新农村建设的有力保障
赖文生认为，“三农”问题解决的关键在于落实制度、提供资金与政策的扶持。近年来，国务院及相关部门出台的一系列政策表明，土地收益纳入财政预算管理后将成为支持“三农”建设的一个源头活水。土地收益支农支出主要体现在四个方面：一是在提高征地补偿标准的基础上，保持被征地农民原有生活水平不降低，从土地出让收入中安排用于保持被征地农民原有生活水平的补贴支出。二是加快建立被征地农民的社会保障制度，从土地出让收入中安排用于补助被征地农民社会保障的支出。三是加大支持农业土地开发的力度，用于农业土地开发支出，不低于土地出让平均纯收益的15%。四是支持农村基础设施建设，从土地出让收入中安排用于农村饮水、沼气、道路、环境、卫生、教育及文化等基础设施建设支出。新增建设用地土地有偿使用费提高标准后，虽然仍保持中央与地方三七分的体制，但地方分成的70%部分，将全额缴入省级（含省、自治区、直辖市、计划单列市）国库。中央集中的30%部分，也将按国务院的要求，全部分配给地方，用于基本农田建设与保护、土地开发整理。如果地方有不按规定的等别和标准及时、足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费的行为，中央和各省（区、市）国土资源管理部门将一律不得办理用地审批手续和批准文件，并对拖欠的市、县予以公示，必要时还可通过财政结算系统予以抵扣。这些举措，无疑是新增建设用地土地使用费足额上缴和支农资金及时到位的可靠保障。
收稿日期：2008-03-01