广东顺德：以产权改革为基础的政府职能转换——顺德市深化经济改革的调研报告，本文主要内容关键词为：顺德论文,政府职能论文,调研报告论文,广东顺德论文,产权改革论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在政府兴办的大量的国有企业中，往往是“厂长负盈、企业负亏、银行负债、政府负责”。针对这种屡见不鲜的严峻现实，顺德人开始了一场静悄悄的革命——以产权改革为基础，推动政府职能转换。
一、顺德经济改革的历史沿革
广东省顺德市地处珠江三角洲中部，毗邻港澳，下辖11个镇和1个镇级区，常住人口97万人，面积806平方公里。1992年3月，经国务院批准，撤县建市。
历史上的顺德是经济作物集中产区，农业以蚕桑、甘蔗、塘鱼为主，农产品商品率达到80%以上。在本世纪20年代，工商业就比较发达，缫丝工业尤为兴盛，素有“南国丝都”之称，同时还是广东省的制糖基地；农副产品大量出口到港澳地区，是广东省出口商品基地之一。
新中国成立后，由于实行高度集中的计划经济体制，排斥市场经济，使顺德的经济优势难以得到充分发挥。从1952年到1978年，全市（县）的工农业总产值（1980年不变价）从2.2亿元增加到8.5亿元，年均增长仅为5.3%；财政收入从2732万元增加到9803万元，年均增长5%；人民生活水平提高不快。
党的十一届三中全会以来，顺德市围绕着解放和发展生产力，以经济建设为中心，以改革统揽全局，根据改革的不同阶段，针对各个时期出现的突出问题，从农村到城市，从企业到政府，从经济基础到上层建筑，展开了一场全方位的改革，为率先建立市场经济新体制进行了有益的探索。
1.农村改革推动了农业经济的发展和城乡一体化进程。
首先，在家庭联产承包制的基础上，积极引导农民发展现代化农业。顺德利用自身历史上商品农业发达、有精耕细作的传统、靠近港澳和大中城市、土地气候资源优越等优势，大力发展优质、高值、高效农业和城郊农业、外向型农业。例如，从传统的种植蚕桑、甘蔗，向种植优质水果、蔬菜、花卉转变；并注重资金支持和产前、产中、产后服务，引导农民发展集约规模经营。
第二，在农业生产力解放的前提下，积极引导农村向工业化转变。顺德地少人多，在农村土地制度变革后，立即面临着农村富余劳动力的转移问题。顺德人抓住了这一历史机遇，大力发展乡镇工业。在整个80年代，乡镇工业产值每隔两三年就翻一番，从根本上改变了农村的经济结构。1978年全市工业和农业产值的比例是49∶51，到1992年已经变成92∶8。在农村工业化进程中，顺德人始终坚持引导乡镇企业搞规模经济，在产品质量、管理水平、设备技术等方面下功夫。到了80年代中后期，顺德占据了全国十大乡镇企业的半数以上；顺德生产的家用电器、燃气具占到全国市场的1／10～1／3。
第三，在乡镇工业发展的基础上，积极引导农村建设向城市化和城乡一体化转变。乡镇工业的迅猛发展，促进了大量农村人口离开乡村向城镇集聚，同时，农村工商业的发展，又推动了乡村的公用设施、居民住宅、商业网点的建设，一座座卫星城市拔地而起，逐渐呈现出乡村城市化和城乡一体化的趋势。
2.企业改革改善了国有企业的经营机制。
顺德在80年代的企业改革中，始终把握的一条主线是：放权让利，逐步建立和完善企业的经营机制。围绕着下放企业自主权，顺德在建立企业新机制方面的改革大体上经历了两个阶段。
第一阶段是从改革之初到1987年，大力发展镇（村）集体企业。顺德的乡镇企业是在没有国家计划供应的原材料、资金、人才，也没有计划收购产品的情况下发展起来的。乡镇企业从一开始就必须面对市场，参与市场竞争，在竞争中求生存、谋发展。正因如此，其自主权比较充分，没有国家计划的限制，不受条条框框的约束，灵活性较大，自主性较强，能适应市场竞争的需要。因而，乡镇企业成为企业新机制形成的成功载体，为国有企业的改革提供了有益的借鉴。到1987年，村及村以上乡镇企业总产值达到19.74亿元，比1978年增加5.78倍，占全县工业总产值的57.3%，已成为支撑全县经济发展的半壁江山。
第二阶段是从1987年开始，以推行承包经营责任制为契机，将乡镇企业的经营机制引入到县级国有和二轻集体企业，促使其转变经营机制。从调整企业与所有者及企业内部的分配关系入手，建立、健全企业的动力机制；从改革企业的成本核算制度入手，初步建立起企业的资本补偿机制；从改革劳动用工制度、经营者选拔制度和企业定级制度入手，建立企业内部的竞争机制；从明确所有者与经营者权利关系入手，形成企业的约束机制。经过改革，国有企业的经营机制得到一定程度的改善，1990年，县属工业产值达到17.3亿元，销售收入20.9亿元，实现利税8931万元；分别比1986年增长1.6倍、2.6倍和1.5倍。1991年上半年，产值又比1990年同期增长35.6%，首次超过乡镇工业增长速度。
3.机构改革调整了政府与企业的关系。
从1984年开始，顺德先后对政府机构进行了几次改革探索。其中，动作较大的一次是1987年，对县属工业管理体制进行了改革。按照政企分开的原则，撤销了工业口的各专业主管部门，对所属企业按行业归口，组建集团公司。原企业主管部门的行政管理职能由经委统一行使，并对经委和集团公司的职能作了明确的划分：经委主要负责制订中长期发展规划，协调集团公司与企业、集团公司之间的关系，并为企业做好各项服务工作；集团公司对所属企业实施产权的经营管理，选拔企业经营者，参与企业的重大经营决策。后来的实践表明，这项改革并没有实现预期的目的，政企不分的问题不但没有得到有效解决，反而在一定程度上制约了企业的经营自主权。
回顾顺德80年代的改革与发展的历程，与全国面上的情况相比较，应该说顺德的实践是比较超前的，形成了以公有制经济为主、以工业为主、以大型骨干企业为主的经济发展格局，造就了一大批适应市场竞争环境的企业主体。然而，顺德人在成绩面前始终保持着清醒的头脑，针对经济体制转轨时期的深层次矛盾与问题，又开始了新一轮的改革探索。
二、产权改革的主要动因
顺德在80年代农村工业化的过程中，迅速崛起的一大批工业企业具有一个共同的特征：是由政府作为投资的主体直接投资，或由政府担保企业向银行贷款投资，负债经营发展起来的；是靠政府给予的宽松环境和企业的灵活机制走入市场的；是靠政府减免税和税前还贷等优惠政策扶持和壮大的。这种政府主导型的增长方式，从某种角度上看，似乎是我国改革前国家工业化和改革后放权让利历史过程的一个缩影。这样的增长方式，在一定的历史条件下，可以在较短的时期内迅速完成工业化进程和实现经济总量的高速增长，但同时也为今后的进一步发展留下了隐患。其中一个突出的问题是，在逐步进入市场经济体制环境的情况下，国有企业出现了“厂长负盈、企业负亏、银行负债、政府负责”的极为不合理的现象。顺德人认为，形成这一现象的深层次原因，在于国有或集体产权制度（以下统称为“公有产权”，这是因为在我们已有的定义中，国有与集体只是公有制度的不同层次而已）自身的弊端，不适应市场经济体制的需要，存在着一系列深层次的矛盾。
1.企业作为政府的附属物与企业成为市场主体的矛盾。
我们的企业，无论是国有企业还是集体企业，由于产权关系不明确，组织结构不合理，管理制度不科学，实际上不能实现自主经营。政府对于自己创办的企业存在着两难的选择：作为出资者的唯一代表，要对所投入的资本负责，就不得不对企业的经营活动进行干预和管理；但这又限制了企业的自主经营。放权让利、承包经营责任制，给予了企业较大的自主权利，可是不少自律性较差的企业厂长、经理，往往又形成了“内部人控制”的局面，侵蚀所有者权益，负盈不负亏，导致大量的国有资产流失。企业作为政府的附属物，不能成为完全独立的市场竞争主体；将企业推入市场，充分放权，政府的所有者权益又缺乏必要的保障。
2.政府的有限能力与对国有企业负无限责任的矛盾。
政府作为投资主体，兴办了大大小小的企业，除了解决社会就业问题外，也应获得一定的经济收益。可实践证明，政府从企业中获得的收入是很有限的，而承担的风险却是无限的。从顺德的情况看，一些企业不但不能为政府创收，反而成为政府的沉重包袱。这主要包括以下几个方面：一是国有企业集中在夕阳产业。顺德原有的国有企业，以缫丝业、纺织业、榨糖业、食品业为主，近10多年来，伴随着农村产业结构的调整，这些行业面临着原料短缺的困境，年年亏损，靠政府补贴维持。二是政府和企业领导决策失误。在近10多年的高速增长中，摊子铺得过大，投资热点集中，普遍存在着“一成众效”的现象，盲目投资和重复建设屡见不鲜。如近些年出现的摩托车热、汽车热、空调热和房地产热等等，一些项目上马不久便夭折了，一些项目由于技术不过关，投产之日就是亏损之时。三是企业经营者约束软化。政府兴办的企业过多，管理难度很大，经营者为了获取高额分配，不惜虚报利润，挖空家底。四是体制转轨时期的政策变化。由于价格改革、汇率调整、利率变化、政策性补贴等等，所形成的企业成本负担、债务负担、人员负担，最后都得由企业的所有者政府背下来。在目前情况下，地方政府的财政收入主要是依靠公有企业上缴的利税，并以此为基础支撑地方经济的发展。而现行的公有产权制度，形成了在企业盈利时，企业的经营者和职工极力扩大个人的收入分配，致使地方财政收入缺乏必要的保障；企业亏损时，一切责任和后果又统统转嫁到政府身上，逼迫政府不得不从有限的财政中划出一块对企业进行补贴。这种情况导致地方财政捉襟见肘，仅仅维持“吃饭财政”，根本无力去考虑地方经济的整体发展。
3.政府履行社会管理职能与商务困扰的矛盾。
政府的职能应该是社会经济的管理者，但是由于政府作为公有企业的投资主体，使其成为社会中一部分企业的所有者和管理者，从而使政府失去了对其它类型企业提供服务的公允性，并同时削弱了政府履行社会经济管理职能的能力。地方政府的大量时间和精力被迫用于日常的商务应酬，甚至为企业跑项目、找贷款、搞产品推销，无暇顾及社会经济的管理，致使交通、能源建设严重滞后，城乡建设和城市管理不尽人意，文教、卫生发展跟不上形势，社会治安紊乱，环境质量下降等等，政府职能严重错位。
上述种种现象，实质上是经济体制转轨时期深层次矛盾的反映。长期困扰我们的政企不分问题之所以难以解决，其关键在于公有产权制度不合理。顺德人逐渐认识到，在工业化的进程中，由政府投资兴办企业，对于转移农业富余劳动力、合理安排社会就业、主动调整地区经济结构、加速工业化的进程，能起到一定的积极作用；但到了市场经济条件下，政府继续作为企业出资者的身份，以及由此形成的现有产权制度，将与市场经济的运行规律发生矛盾。以往的企业改革之所以不能取得实质性的进展，关键在于没有触动原有产权制度。在公有企业中，其资产是全民所有或集体所有，但没有一个“人格化”的所有者对公有资产真正负责。在这种制度下，所有者“缺位”，导致经营者缺乏约束、侵犯所有者权益的现象屡有发生；所有者“到位”，又制约了经营者的自主权利，企业始终不能成为市场竞争的主体。总结十几年来改革实践的经验教训，要下决心解决经济体制深层次的矛盾，就必须改革公有产权制度。
三、以产权改革推动政府职能转换的具体做法
1.优化公有产权结构，对公有经济进行战略性调整。
顺德按照对公有企业“抓住一批，放开一批，发展一批”的原则，从1993年开始，对公有经济进行了重大调整，即政府只抓住了一批基础性产业和专营性行业以及对当地经济举足轻重的骨干企业由政府经营；把一批风险大、一般竞争性行业的企业转让出去；着重发展、扶持一批高新技术产业。围绕这一基本原则，在资产评估和产权界定的基础上，逐个对企业的产权结构进行重组。转制前，顺德市有公有企业1083家，经过产权制度改革，已转制的743家，占全部公有企业的68.6%。在具体操作上，主要有以下几种形式：
一是政府独资或控股经营的企业。对一些处于基础产业、高新技术产业和专营性行业的企业，仍然由政府独资经营；对一些经济效益好的骨干企业，政府仍然保持着控股地位。如公路、电厂、水厂、房地产和外贸等企业。目前，顺德市镇两级共有国有独资企业94家，控股经营的企业48家，占改制前全部公有企业的13.1%。
二是政府参股但不控股的企业。对于少数处于竞争性行业的企业，通过转让大部分股权，或由新的投资者注资扩股，调整股权结构，将企业转由新的股份公司经营。如龙江啤酒厂在80年代初创办，经营十几年，产量始终未达到年产5万吨的设计能力，企业连年亏损。在这次转制中，由国际生力啤酒集团注资与龙江镇政府合资组建了生力啤顺德啤酒有限公司，外商注资6800多万美元，占新公司总股本的80%，龙江镇政府占20%。新公司的啤酒生产能力一举达到年产30万吨，实现了啤酒行业规模经济的要求。此类企业有21家，占改制前公有企业的1.9%。
三是由企业职工持股的股份合作制企业，对于大部分处于竞争性行业的企业，包括原市属地方国营或规模较大的集体企业，通过企业全体职工或大部分职工出资购股的方式，组建股份合作制企业。例如，前进丝织厂原是地方国营企业，转制为全体职工持股的股份合作制企业。在企业3500万总股本中，15个董事会成员占12%的股权，中层领导占20%的股权，职工占68%的股权。在一部分股份合作制的企业中，政府只将设备及流动资产转让给新企业，土地及厂房不转让，作为公有资产租赁给经营者有偿使用，每年收取公有资产租赁金。改制为股份合作制的企业为331家，占改制前公有企业总数的30.6%。
四是公开拍卖给社会投资者。一些规模较小或长期亏损的企业卖给原企业的经营者或少数职工，改为合伙制企业；或将企业卖给社会投资者，改为私营企业或其它类型的非公有企业。采用这种转制形式的企业共有249家，占改制前公有企业总数的23%。
经过上述四种形式的转制，对顺德公有产权结构进行了重组。原市镇两级的企业中，公有股的比重由90%降至62.4%，外商及社会投资者的股份占37.6%。原市政府独资、年销售额超亿元的32家企业，转制后，政府独资或控股经营的为16家，上市公司2家，中外合资合作4家，股份制或股份合作制10家。
2.处理历史欠帐，彻底剪断传统的政企关系。
在顺德产权制度改革过程中，比较难处理的问题有两个，即原公有企业的过度负债问题和公有企业职工如何妥善安排的问题。
在解决转制企业的债务问题上，顺德不是一家一户的单个进行，而是在全市范围内整体推进，集中财力，综合调度。他们把转让公有资产的收入集中起来，首先偿还欠银行的债务，剩余部分用来建立社会保障体系，以及扩大和加强基础产业、基础设施、优势企业的投资。
在安排富余职工方面，既考虑到与新的企业制度衔接，又兼顾到对历史欠帐的处理。具体做法是：在制定限制转制企业遣散人员比例政策的同时，相应地加快了社会保障体制的改革，成立了德安保险公司，专门负责企业职工养老保险和医疗保险。公有企业在转制时，必须为已离退休的人员投保养老保险，按每人每年工龄600元投保后，离退休人员的退休金由德安保险公司负责。与此同时，在全市强制推行了在职职工的养老保险和住院医疗保险制度。实行养老保险的办法是：社会共济与个人储蓄相结合，企业每月按职工工资的10%为职工投保，职工本人以工资5%储蓄投保；住院医疗保险分为年投保280元、180元和120元三个档次，医疗保险分为无限、2万和1万元。这样做的结果，使原来由企业负担的职工保障制度较为顺利地转成社会化的保障制度，彻底结束了政府对企业负无限责任和企业对职工负无限责任的不合理局面。
3.实现政资分开，进行机构改革，推进政府职能转换。
公有企业转制后，如何做到既要加强公有资产的管理，实现公有资产的保值和增值，又要避免重蹈政企不分、政府直接经营企业的覆辙，顺德人根据政资分开和建立现代企业制度的要求，对公有资产管理体制进行了全面的改革。第一个层次是，市镇政府分别成立了公有资产管理委员会，作为政府领导下的专司公有资产管理的职能部门，负责市镇的公有资产的宏观管理与监督。第二个层次是，根据公有资产状况和经济发展需要，设立若干公有资产管理经营公司，由公有资产管理委员会授权，对公有资产进行运作和管理，实现公有资产的保值和增值。目前，顺德市已有四个公有资产管理经营公司。第三个层次是，公有独资企业、控股企业和参股企业，根据现代企业制度的要求，建立股东会、董事会和监事会，形成相互独立、责权分明、相互制约的关系，对公有资产管理委员会授权占用的公有资产，拥有法人财产权，通过自主经营、自负盈亏，照章纳税，保障公有资产的保值和增值。
与此同时，顺德市吸取了过去先转变政府职能后精简机构的教训，采取了“先拆庙、后转变职能”的破釜沉舟的做法，对政府机构进行了大刀阔斧的改革。在进行大量的思想动员和舆论准备的基础上，经过反复论证，提出了“拆庙、减员”方案。方案的基本原则是：按照发展社会主义市场经济的要求，对各部门的职能进行分类，明确哪些该管、哪些不该管，把不该管的职能转移出去；对原来需经几个部门审批的事项，尽量归口到一个部门审批，原则上不搞交叉审批。在此基础上，促使政府的职能朝着三个方面转变，即：从计划经济的直接管理向市场经济的间接管理转变，从主要管理公有经济向对全社会实行管理转变，从机构臃肿人浮于事向提高办事效率的方向转变。其具体做法如下：
（1）市委、市府合署办公，确立一个决策中心。顺德的政府机构改革首先从最高决策层改起。为体现党的“一元化”领导，确立市委的领导核心作用，同时又是重大问题的决策中心，市委设立十三人常委会，正副市长、人大主任、政协主席均是常委会成员。这样，常委会无形中就是几套班子的联席会议。市委能在较短的时间内综合各方面的意见，迅速作出决策，一经决策，分头落实，从而体现了最高决策层的高效率。与此同时，实行统一分工，不搞交叉，把全市的工作明确分工到每个常委，做到每项工作只有一个常委负责，减少了内耗，实现了思想的高度统一。
（2）撤销归口机构，实施直接领导。在市委市府以下层次，撤销全部委办，市委部门统称为部，市府部门统称局，均属同一层次机构，直接由市委、市府领导。
（3）精简机构，强化管理，理顺关系。性质相同或职能相近的机构一律合并，如市委办和市府办合并；组织部、人事局、老干局、机关党委合并统称组织部，对外挂人事局的牌子；纪委与监察局合并，负责全市党纪、政纪工作；计委与统计局合并改为计划局；工商局与物价局合并改为工商物价局；文化局与体委合并为文体局等等。根据实际需要，在撤销一些部门的同时，增设了新的部门。如撤销了经委和乡镇企业局，成立工业发展局，负责全市工业的行政管理；撤销了农林局、水产畜牧局、绿委办、糖办、饲料办和农业基地公司，成立农业发展局，并与农村工作部合署办公，负责对全市农业实行统一管理；撤销了外经贸委、财办、口岸办，成立贸易发展局，统管全市的内外贸易等等。对有些关系到政府职能转换需要加强的部门予以保留并强化，如与经济管理职能有关的财政局、税务局、审计局、劳动保险局、水电局、交通局等；与社会管理职能有关的宣传部、武装部、计划生育局、民政局、卫生局、环保局、国土规划局、公安局、司法局等。对一些政企不分的机构，实行行政职能归口，机构转为企业或事业单位。如商业局改为商业总公司，粮食局改为粮油总公司，档案局改为档案馆；广播电视局改为广播电视总公司，提供有偿服务，其行政管理职能划入宣传部等等。
四、改革的初步效果
1.产权改革，促进了公有经济结构的合理调整。
在产权改革中，顺德人有意识地抓住时机，对公有经济结构进行了战略性的调整。对一些关系到国计民生的行业企业、垄断性经营企业和地方骨干企业，实行了由政府独资、控股和参股经营；对一般竞争性的行业企业，政府主动地退出，将公有产权转让给新的出资人，盘活了公有资产的存量。与此同时，在增量投入方面，市镇两级政府的投资重点由原来直接投向企业，转移到基础设施、社会公益事业和高新技术产业，有力地增强了全市工业发展的后劲。
目前，市镇两级的企业中，尽管公有资产比重由过去的90%以上下降到62.4%，但公有资产的质量和活力却大大提高。在全市32家工业销售额超亿元的企业中，由市镇政府独资或控股的企业有21家，而且主要集中在高新技术产业。已经投产和即将投产的一汽顺德联营高尔夫轿车、电脑控制的大型注塑机、大型电话程控交换机、数控机床、干式电抗器等项目，都具有高效益、高附加值的特点，市场前景广阔，产业关联性强，可望带动全市工业的结构调整和产业升级。
2.政资分开，理顺了所有者与经营者的关系。
政资分开，即政府作为国有资产所有者与作为社会经济管理者的职能分开，是政企分开的前提条件。目前，顺德市镇两级政府，作为国有资产所有者的职能与作为社会经济管理者的职能已经分开，初步确立了专司所有者职能的新型的公有资产管理、运营体系的框架，从而使政府摆脱了沉重的商务困扰，一心一意做好政府的本职工作。诸如，加强地区经济的宏观管理，搞好基础设施建设，改善投资环境，抓好环境保护工作，强化社会治安的综合治理，建立完善的社会保障体系等等。
在公有资产管理运营体系的框架下，国有独资、控股和参股企业中的公有资产有了“人格化”的代表。由公有资产管理经营公司代行所有者职能，并通过法定程序进入董事会和监事会，建立了所有者对经营者的监督机制，负责对已投入的公有资产实现保值和增值。企业经营者行使独立的法人财产权，自主经营、自负盈亏；政府不再为企业承担无限责任，逼迫企业经营者形成了法制意识、效益意识和还贷意识，建立了自我约束的机制。从初步的实践看，这项改革对于把企业推向市场、逐步减少企业对政府的依赖、使企业真正成为市场竞争主体具有重要的意义。企业在投资、分配、成本核算方面，改变了过去盲目扩张、超收入分配和铺张浪费的现象。如市电机厂在转制后，根据市场需要，不断开发新产品，在稳住空调电机生产能力的基础上，又开发了高附加值的电梯电机。在整个电机行业不景气的情况下，该公司实现了销售额增长30%和利润增长40%的良好业绩。又如市食品公司转制后，把加强企业内部管理作为提高经济效益的重要环节来抓，把费用指标层层分解到各个部门，实行经济效益与个人收入挂钩，费用水平比改制前降低5个百分点。
3.精简机构，加速了政府职能的转换。
在产权改革、政资分开的同时，顺德市借1993年党政班子换届之际，着手进行了领导体制和政府机构的改革。建立起“一个决策中心（市委常委会），四位一体（市委、政府、人大、政协）”的领导机制。在此基础上，进行了党政机构的改革。仅用半年的时间，就将市属局一级的党政机构，从原来的56个减少到29个，部门内设机构精简125个，机关工作人员精简了1／3，并重新确定了各部门的职能。这次改革，彻底改变了过去机构重叠、人浮于事的局面，减少了管理层次和职能的交叉，提高了工作效率，促进了政企分开和政府职能的转变。
首先，政府管理经济的职能从直接管理转变到间接调控。机构改革后，顺德市切实把政府的行为和企业的行为区别开，明确凡是企业能办到的事政府就少办或不办，同时放弃了对企业经营活动的直接干预。如对国有资产的管理，过去是通过财政部门实施管理，现在将这一职能从政府部门分离出来，转移到公有资产经营管理公司；同时管理方式也发生了转变，从实物形态的管理转变为价值形态的管理。
第二，从主要管理公有经济转变到面向全社会。伴随着产权改革，大量的公有企业改制为混合所有制，脱离了传统的政企关系，从而使政府有可能实现面向全社会的管理。如原来主要管国有企业的经委系统改为工业发展局，专门负责全市工业的行业管理、产业结构的调整。又如政府从大量的商务困扰中摆脱出来后，有精力致力于基础设施的建设，近年来先后投入30多亿元资金，新建和扩建高级公路110公里，全市公路密度达到每百平方公里128.4公里；投入15亿元资金，发展电力，使全市自发电装机总容量达到64.5万千瓦，实现供电自给有余；从而改善了全社会的投资环境。
第三，提高了工作效率，加强了服务意识。伴随着机构与人员的精简，工作效率大大提高，服务意识大大增强。如顺德市根据需要，撤销了建委、调整了国土局，将房政和地政的职能统一到规划国土局，负责办理“两证”手续，加快了审批办证速度，方便了企业和群众。又如为方便社会投资者设立的顺德市投资报批中心，从市计划局、贸易发展局和工商物价局抽调人员，实行合署办公，一个窗口对外，统一行使市计划局、贸发局、工商物价局审批项目的职能，在全市“三资”企业、内联企业以及持改项目、新上项目的立项、审批、办证，实行“一条龙”服务，加快了项目的办证速度，增强了投资的积极性，有力地促进了顺德市的经济发展。
五、对于顺德经验的几点思考
1.政府职能转换必须以企业产权改革为基础。
在传统的计划经济体制下，政府是资源配置的主体，且当时的社会资源主要地表现为国有资源。因此，政府的职能定位与机构设置主要是围绕着国有经济的如何计划、如何运行以及经济收入如何分配和如何进一步扩大国有经济的规模。在从计划经济进入市场经济的体制条件下，资源配置的主体逐步从政府转移到以市场为依托的经济组织，政府则应更多地致力于培育规模经济主体，提供社会公共产品，克服社会公害，维持市场竞争秩序等等。因此，在这一历史条件下，政府职能能否根据市场经济的要求作相应的转换，将对整个经济体制的转轨和市场经济体制的确立起到关键性的作用。
改革以来，顺德在转变政府职能方面做了大量的工作，同时也走了一些弯路，时至今日仍未取得实质性的突破，政企不分仍然是困扰改革的难题之一，原因何在？从顺德的经验看，关键在于，政府职能的转换必须建立在企业产权改革的基础上。现有产权制度不改变，各级政府主管部门的管理对象还存在，或者换句话说，各级企业主管部门赖以生存的基础还继续存在，还能够从所管理的企业中获取利益，这些部门的职能是不可能主动放弃的。顺德市就是在产权改革的基础上，大力度地进行了政府机构改革，为实现政府职能的转变创造了条件。
顺德市通过产权改革，大量的公有独资企业变为混合所有制，按照《公司法》来运行，与原企业主管部门脱离了关系。在此基础上，顺德市进行了政资分开的改革，将剩余的公有资产交由专门机构进行管理和监督，政府不再干预企业的经营活动。只有在这种情况下，政府职能转换的条件才真正具备，适时撤销企业主管部门，精简机构和人员；根据市场经济的要求，重新设定各部门的职责，从而使政府职能的转变落到实处。
2.“先拆庙、后转变职能”的启示。
在整个体制转轨时期，政府职能转换严重滞后，除了产权改革不到位以外，一方面在方法步骤上往往是强调先转变职能、后进行机构改革；更重要的是，不敢触动深层次的矛盾，即政府人员的重新安排与利益结构的重新调整。以往的改革，就是在这两方面问题上处理不好，导致政府职能没有转变，反而机构越改越臃肿，职能扭曲得越来越厉害。顺德市吸取了以往的经验教训，采取了“先拆庙、后转变职能”的破釜沉舟的做法，在思想动员、组织准备、舆论宣传的基础上，大刀阔斧地“拆庙”减员，尔后对政府职能重新定位。
顺德的经验表明，“先拆庙”的做法，实际上是先断了一些机构和人员的后路。将一些没有必要继续存在的机构从政府序列中撤销；将一部分富余人员安排到原来政府创办的经济实体中，取消公务员身份，并限期2～3年该经济实体与政府脱离关系，像其他经济组织一样，自主经营、自负盈亏。这样做的结果比较彻底，不仅真正做到了机构精简，而且分离出来的人员因转入经济实体，个人经济收入均有所提高，改革的现实阻力较小；更重要的是，不会再出现以往机构改革中的“回潮”现象和“翻牌”现象。
从顺德的实践看，其所以敢于“先拆庙”，主要在于顺德市领导具有比较超前的改革意识，敢于着手解决体制转轨时期的深层次矛盾；之所以能够做到“先拆庙”，更是得益于顺德已经形成的良好的经济基础和市场经济环境。因此，他们的实践为全国面上的改革提供了重要的启示：在从计划经济进入市场经济的历史时期，要实现政府职能转换，必须打破旧体制的基本框架，进行利益结构的重新调整。实践证明，在原有体制框架下，再怎样强调政府职能的转换，其结果只能是周而复始，“穿新鞋、走老路”。而打破旧体制框架的前提条件是，国有产权制度改革和市场经济环境的初步形成，从而使建立在国有产权制度基础上的旧体制优势逐步减弱，原有的利益结构开始倾斜，出现了对旧体制的“逃逸”现象；在此基础上，因势利导，打破旧体制，进行政府职能的转换，可以走出一条比较成功的路子。顺德的经验已经为我们提供了一个先例。
3.政府职能在市场经济体制环境中的定位。
在现代市场经济中，凡是个人和经济组织能够做的事情，应尽量由个人和经济组织根据法律和市场规则独立去做。已有的研究表明，政府在克服市场失效方面必须承担起四种职能：（1）发展规模经济。在市场规模有限而排除竞争时，政府应当通过制定产业政策，扶持和培育市场，形成规模经济，以利于形成支柱产业，参与国内外的市场竞争。（2）提供公共产品。在一些投资回收期长、个人和经济组织不愿进入但又必需存在的领域，如基础设施和公用事业建设等，需要由政府出面组织生产。（3）克服社会公害。在市场经济环境中，由于每个经济组织都在寻求利益的最大化，而把一些自身应付的成本转嫁到社会身上，如环境污染问题；政府必须采取法律和行政的手段来解决这些问题。（4）规范市场竞争秩序。在市场交换关系中，广泛存在着信息不对称的现象，为维护市场主体的合法权益，政府必须通过加强法制建设，建立公正的市场竞争秩序。
我们高兴地看到，顺德市政府职能的转换与市场经济环境中政府职能的定位，在发展趋势上是一致的。在发展规模经济方面，顺德着重培育了一批垄断专营性质的和高新技术行业的规模企业，使其成为本地区的支柱产业，并具有较强的市场竞争能力。在提供公共产品方面，顺德市政府近年来大力投资基础设施，交通、邮电、供电、供水等基础设施不断完善；其中公路密度不仅超过全国平均水平，而且超过亚洲“四小龙”的平均水平。在克服社会公害和维护市场竞争秩序方面，顺德市政府从强调“服务观念”的角度，开始在治理环境污染、加强市场管理、培育社会中介组织等方面投入力量，逐步使其法律化和制度化。
总之，顺德市在产权制度改革方面的实践是超前的，更重要的是，他们在产权改革的基础上，为适应市场经济的要求，下大力气进行了政府机构的改革和职能的转换，从而使顺德市的经济体制环境发生了质的变化，从微观到宏观，从经济基础到上层建筑，都已初步进入了市场经济，为全国的经济体制改革提供了有益的借鉴。
（在本案例的实地调研中，得到顺德市政府秘书长招汝基的帮助；本文形成过程中，得到了项目主持人杨启先的指导；文中关于市场经济环境中政府职能的定位的观点，参考了吴敬琏主持的“中国经济体制改革总体设计”研究项目的成果；在此一并致谢！）