福州新区争取跨省域补充耕地国家统筹的对策
文| 程春生
摘要： 合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，跨省域补充耕地国家统筹是妥善解决保护与发展用地矛盾而采取的重大举措；福州新区存量土地不足，耕地后备资源接近枯竭，亟待开展跨省域耕地占补平衡。建议福州新区拟定国家统筹跨省域补充耕地实施方案，争取成为跨省域补充耕地试点地区。
关键词： 耕地 占补平衡 福州新区
福州新区于2015年8月30日获批成为全国第14个国家级新区，初期规划面积800平方公里，远期控制面积1892平方公里，涉及福州仓山、马尾、长乐、福清、连江、罗源等部分区域。4年来，福州新区发展成效显著，新区核心区以全市约7%的土地和20%的人口，创造了福州市超三分之一的工业增加值和财政收入。但是福州新区地形以山地、丘陵为主，可建设用地和耕地后备资源较少，特别是优质耕地资源匮乏。如，当前在福州新区重点开发的滨海新城区域，仅启动区17平方公里的开发建设就涉及占用耕地8264亩，加上对外通道等线性交通工程建设也要占用大量耕地；琅岐岛中部和东部可开发土地多为农用地(耕地)且为有条件建设区，目前没有可调整的指标，导致发展受限、后劲不足。争取跨省域补充耕地国家统筹，推进建设项目占用耕地占补平衡，是确保新区建设和发展的重要保障和有力支撑。
跨省域补充耕地国家统筹政策的主要内容
耕地可以跨省“买卖”
我国人均耕地面积不到世界人均水平的一半，耕地占补平衡是我国耕地保护补偿制度的重要组成部分，由于耕地后备资源区域分布不均，随着部分地区耕地后备资源的枯竭，以省（自治区、直辖市）为单位的总量动态平衡制度遇到了无法克服的障碍，为了解决在本省域内落实耕地占补平衡难以为继的问题，我国实施跨省域的耕地占补平衡，制定了跨省域补充耕地国家统筹的政策措施，出台《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（以下简称《统筹办法》）和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（以下简称《调剂办法》），《统筹办法》指出，缺地的直辖市可以直接申请“买地”：“耕地后备资源严重匮乏的直辖市，由于城市发展和基础设施建设等占用耕地、新开垦耕地不足以补充所占耕地的，可申请国家统筹补充”；而缺地的省只有“重大建设项目”才能申请“买地”：“资源环境条件严重约束、补充耕地能力严重不足的省，由于实施重大建设项目造成补充耕地缺口的，可申请国家统筹补充”；自治区不在申请范围内；跨省域补充调剂土地，发达省份以资金换土地，欠发达地区以土地换资金，优势互补，各取所需，是一项“双赢”的改革。
国家统筹：跨省域补充耕地
按照新政，跨省域补充耕地一切要在中央的统筹之下进行。增减挂钩节余指标跨省调剂方面，量、价不是供需双方自由竞价，均由中央部委指定。跨省域补充耕地国家统筹是一项创新举措，但又是一项政策性强、系统庞杂的工程，需要在国家相关部委统一组织下有规划、有计划、分步骤地进行。也就是说‘跨省域补充耕地国家统筹’不是输出省与输入省之间的关系问题，而是由国家统筹；“交易”涉及资金，也是先上缴中央财政，再由中央财政拨付给输出指标省份。跨省交易资金收取标准；即：“买地”费=（耕地基准价+粮食产能价）×省份调节系数。在5档省份指标调节系数中，福建属二档，调节系数为1。
福州新区应努力争取跨省域补充耕地国家统筹
实施跨省域耕地占补平衡，是严守耕地保护红线，妥善解决保护与发展用地矛盾而采取的重大举措；此前，中央政府将耕地占补平衡严格限定在本省(区、市)行政区域内，除逼迫地方政府节约集约利用用地，还出于粮食安全和生态保护的原因。从粮食安全着眼，我国东部地区虽然耕地数量有限，但一般而言土地质量好，粮食产量大，而西部地区贫瘠土地多，假如放开跨省耕地占补平衡，可能导致优质土地资源快速缩减，虽然耕地总量不减，但其内部结构发生变化，耕地质量会相应下降，不利于中国的粮食安全工作。从生态保护考虑，一个城市发展需要多种地质面貌，需要高楼大厦，需要工业工厂，但也需要绿地丛林，需要耕地水滩，假如整个城市都是水泥钢筋，将是不可想象的场景。
最近邻距离分析是用来分析点数据空间分布热点区域的方法，经常使用最近邻指数（Nearest Neighbor Index,NNI）对商业网点的空间分布进行分析，查看其是不是属于集聚型分布。然后再使用最近邻层次聚类分析法来对热点聚集区进行研究，从而能获得不同层次的集聚区[7]。用平均最近邻指数判断商业网点的空间分布是否集聚，近邻指数小于1，主要呈现集聚分布；反之，指数大于1，则分布模式趋向分散。指数越小，集聚程度越大。最近邻指数计算公式见参考文献[8]。
从短期看，省际间的易地占补平衡“一举两得”：经济较发达而建设用地紧张的发达省份用资金换土地；经济较落后而用地相对充裕的贫困地区来说，以土地换取急需的发展资金。这种交易也是相对公平的——耕地占用指标流转所依据的价格通过市场机制来决定的。但从长期看，这种做法可能有失公平。因为将在一定程度上制约经济欠发达地区的后续发展——省际间的易地占补平衡减少了欠发达地区土地储备，影响其未来的发展。或许，今后国家统筹跨省域补充耕地将更加困难。因此，福州新区要抢抓机遇，将争取跨省域补充耕地国家统筹工作提到议事日程，并抓紧抓实。为了避免全国大范围、大规模的易地补充耕地交易产生混乱，国家可能先实行耕地跨省占补平衡交易的试点工作。福州新区应充分利用好国家级新区先行先试功能，加强与国家和省级相关部门的沟通和协调，努力在土地政策创新方面取得突破。在充分挖掘省、市耕地占补平衡潜力的基础上，争取耕地省外占补平衡。
大丫说，她让老K给骗惨了。是在文革的时候，老K把小秃子领到一个空房子，在水泥地上骗奸了她。以后又有了好几次这样的事。然后老K把她给蹬了。一夜工夫，小秃子剩下的头发全都掉光了，丑透了，总戴个头巾。后来，小秃子做了一个假发套，当妓女了，被抓过多次。你说，这不都是老K造的孽吗？
做好跨省域补充耕地国家统筹相关工作
制定耕地跨省易地占补方案
尽管福州新区耕地后备资源接近枯竭，实现耕地占补平衡、保护耕地的压力日益凸显，亟待开展耕地跨省域的占补平衡。但由于一些地方确实在前期的耕地占补平衡中存在着很大困难，因此，福州新区要早做准备，努力争取耕地跨省占补平衡试点。根据《统筹办法》和《调剂办法》，补充耕地国家统筹申请的程序是：由省人民政府向国务院提出补充耕地国家统筹申请，福州新区要尽快制定实施耕地跨省易地占补试点方案，并向省政府报告；再由省政府向国家有关部门报告；同时，积极谋划筹措跨省域补充耕地资金。耕地跨省易地占补方案包括补充耕地国家统筹的理由（主要说明耕地后备资源情况，省内占补平衡能力和存在问题）和规模（需要统筹补充耕地的数量和水田规模及粮食产能）以及资金缴纳承诺等。
耕地跨省易地占补审核
需要跨省域补充耕地国家统筹的省份向自然资源部提交申请，自然资源部通过电子信息库查询其省内耕地后备资源情况，从必要性、合理性、可行性等方面进行严格考核。经审核论证同意补充耕地国家统筹的，由自然资源部会同财政部提出统筹补充耕地方案，报国务院审批后，函复有关省级人民政府，同意其跨省实施耕地占补平衡，并明确用于统筹补充耕地的新增耕地规模；否则，不允许进行跨省占补。福州新区要先对耕地后备资源进行摸底考核，并将相关材料报省送政府相关部门或进入自然资源部跨省域补充耕地国家统筹信息管理平台。
在线报备和平台监管制度
自然资源部已建立跨省域补充耕地国家统筹信息管理平台，各地补充耕地国家统筹规模申请统一纳入平台管理。为确保跨省占补平衡顺利实施，防止经济发达省份随意扩大建设用地规模、浪费耕地的情况，自然资源部对“跨省域补充耕地国家统筹”实施严格的监管，并要求省级政府对本省以内的国家耕地补偿统筹进行监管，国务院已经同意补充耕地国家统筹情况纳入省级政府耕地保护责任目标考核内容，严格责任考核追究制度，确保中央政策在执行中不变形、不走样。
一直以来，A股上市公司任性停牌、长时间停牌的顽疾一直为投资者所诟病，始终影响着市场的健康发展。“A股上市公司随意停牌是一块‘牛皮癣’。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新直言，随意停牌的乱象既损害投资人利益，也导致市场低效，从某种意义上降低了市场流动性。总体来看大多数违规停牌是一种不诚信表现，企图利用停牌来操纵股价或规避股价波动。
参考文献：
[1]中共福建省委福建省人民政府印发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的实施意见》[N].福建日报.2017-11-24.
[2]张宪涛,丁峻强,雷霞.新常态下开发区土地集约利用评价[J]西北农林科技大学学报(社会科学版),2016(2).
[3]吕晓,赵霎泰,张晓玲.我国城市新区发展中的土地利用和管理问题研究综述[J].经济体制改革,2014(1).
[4]董祚继.一定要把跨省域指标调剂这件好事办好[N].中国国土资源报.2018(3).
[5]林耀奔,叶艳妹.基于政策工具视角的中国耕地占补平衡制度分析[J].农村经济.2019(5).
[6]邱士磊.关于开展省际间易地占补平衡的思考[J].科技经济导刊.2018(10).
[7]吕晓,赵霎泰,张晓玲.我国城市新区发展中的土地利用和管理问题研究综述[J]经济体制改革,2014(1).
[8]杨秀琴.关于我国建设用地节约集约利用的探讨[J].科技经济导刊.2018(12).
基金项目： 2019年度福州市社会科学规划重大项目：“创新发展理念破解福州新区用地难的研究”（批准号2019FZ02)。
作者简介： 程春生（1965-），男，福建福州市人，汉族，福建社会科学院，实习研究员，主要研究方向为产业经济学。
（作者单位：福建社会科学院）