西部大开发与行政法律制度供给和创新问题研究，本文主要内容关键词为：大开发论文,法律制度论文,西部论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、前言
在世纪之交，党和政府作出了实施西部大开发、加快中西部地区发展的战略决策。就如何 进行西部大开发目前有以下几种思路：“综合发展的思路、以人为本的思路、抓好关键环节 的发展思路、可持续的发展思路、超常规的发展思路、发挥优势的发展思路、政策和市场推 动的发展思路。”[1]另外还有法律界的学者提出：“西部大开发需要有法治保障”[2]和“ 为西部大开发提供有效制度供应”[3]这些思路都是对开发有益的思路，笔者赞成这些观点 。但是，从法学的角度讲，通过什么什么样的路径和方式为西部大开发提供制度？为其提供 什么样的制度？由谁（制度供给和创新的主体）来提供？以及急需提供那些方面的制度？从现有 的文献资料看似乎还没有参考答案，值得研究。笔者认为，西部大开发这一决策实际上是一 项政府推进式的发展举措，它不仅具有丰富的经济内涵，而且被赋予了重要的政治内涵。（注：1996年6月17日，江泽民总书记在西北五省区国有企业改革与发展座谈会上强调：“加快 开发西部地区，对于推进全国的改革和建设，对于保证党和国家的长治久安，是一个全局性 的发展战略，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治和社会意义”。（《人民日报 》1999年6月19日）1999年10月，朱容基总理指出：“在世纪之交，我国现代化建设即将全面 实现第二步战略目标，并向第三步战略目标迈进的时候，提出加快西部地区大开发，是党中 央高瞻远瞩，统揽全局，审时度势作出的战略决策，这不仅在经济上，更重要的在政治上， 都具有重大的现实意义和深远的历史意义”。（《人民日报》1999年11月1日）） 因此，在整个的开发过程中，政府的干预将贯穿始终。在依法治国、依法行政，建设社会主 义法治国家的今天，政府的这种干预只能通过法律手段（特别是行政法律手段）来实现，因此 ，研究西部大开发中行政法律制度供给和创新具有特别重要的意义。
本文所说的行政法律制度是指调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规 范和原则的总称。它的主要表现形式有：宪法中的相关内容；法律；行政法规与部门规章； 地方性法规、地方规章、自治条例、单行条例；法律解释；其它规范性文件；经我国承认的 国际条约、惯例等。行政法律制度的供给是指有权机关提供和安排相应行政法律制度的过程 ，其具体表现是有权机关制定、颁布、实施、发布行政法律规范和原则等。行政法律制度的 创新是指行政法律制度供给的积极变动和替换，其具体表现为对现有行政法律制度的修改、 补充、法定解释、废止、新的立法活动等。
二、西部大开发中行政法律制度的供给和创新的必要性
首先，我们从制度供给和创新带来的成果看。改革开放以来，中国经济获得了持续、稳定 、调整的增长，其根本的动力是来源于中国政府在制度供给和创新方面的成功，中国农村土 地使用制度的创新是最典型的例子。作为局部地区开发成功的经验，在我国的东部地区有成 功经验，如大家熟知的经济特区。国外的经验也不例外，如美国西部的发展。虽然，法律制 度的作用不是万能的，但是，我们必须充分认识法律制度供给的作用。此外，某一制度的有 效作用并非是永久的，其适用的范围也不是无限制的，因此，必须对现有制度进行必要的创 新。
其次，从西部大开发对行法律制度供给和创新的内在需求看。我们评判现行的行政法律制 度的是否对西部大开发有效，并不是的对该行政法律制度本身的单纯评价，而是对该行政法 律制度对西部大开发的激励（促进）、保障程度和规制程度的评价。有效的行政法律制度必须 对西部大开发起到促进作用，反之，则不能促进西部大开发。由于西部地区与东部地区、西 部各地区之间在自然、人文、经济、社会等诸多方面存在较大的差异同时，西部大开发较已 往区域性开发也不同，因此，仅凭现有的行政法律制度是难以适应西部大开发的需要，必须 根 据西部地区的情况为其提供一整套适应、并能够推动西部地区经济快速发展的行政法律制度 ，这些行政法律制度与现有的法律制度相比较应具有创新内容。
第三，从西部大开发的特点看，西部大开发是一项政府推进式的发展举，在整个开发过程 中，政府的干预将贯穿始终。在依法治国、依法行政，建设社会主义法治国家的今天，政府 的这种干预只能通过法律手段（特别是行政法律手段）来实现。如果仅把西部大开发作为完成 一种政治任务来进行，并且，仅以政策或行政命令作为其发展的动力是不够的，开发中也容 易违反市场经济规律，过去的西部建设曾经有过这样的经验和教训。因此，在西部大开发中 行政法律制度的供给和创新显得十分必要。
第四，从西部开发的市场运作规律看，西部大开发是在市场经济条件下进行的，开发过程 中还必须遵循市场规律，作为开发主体（市场主体）的企业、公民是受利益驱动的，开发中无 利益则无动力，无动力就无贡献和发展，所以在制度供给的过程中必须有对这类主体进行激 励的制度。但是，由于市场主体客观上存在“唯利是图”和开发中“急功近利”的本质，政 府作为开发中宏观管理和干预的主体，一方面必须为市场主体提供有效的激励制度，另一方 面必须运用公权力对市场主体进行有效的引导和规制，这些都要求有良好的、有效的行政法 律制度供给和创新。
三、西部大开发中行政法律制度供给和创新的主体分析
从理论上讲，“制度的安排有来自个人的安排；团体的自愿合作安排和政府性的安排。也 就是说，推动制度创新的主体，包括了个人、团体和政府。三种主体的制度创新是相互联系 、相互制约的，但相比而言，政府推动制度创新的作用更大、更重要。”[4]这里所指的政 府是广义的政府（下同），在我国，它包括两个层面，一是中央政府；二是地方政府。它们在 西部大开发中作为行政法律制度供给和创新的主体地位和作用是不同的。鉴于西部地区与东 部地区、西部地区之间存在较大的差异以及中外局部地区开发成功的经验，笔者主张西部地 区的地方政府应成为西部大开发中行政法律制度供给和创新的最重要主体，在制度供给和创 新方面应充分发挥其作用，理由是：
1.西部的地方政府直接接触西部的企业、个人和团体，能够及时了解它们的创新意图及其 新 制度的预期收益，使新的制度安排在没有获得在全国的合法之前，具有局部范围内的合法性 ，避免新制度的安排在没有取得效果之前就被扼杀在摇篮里。如家庭联产承包责任制、劳动 合同制度、股份合作制等。这些新制度的安排之所以能够在一定时期和地域内顺利实施，与 地方政府的作用是分不开的。如果没有地方政府对自发产生的制度创新的默认或保护，让实 践来证明其效果是好的，那么，许多新制度安排将会在刚一出现就被取缔，因为，这些制度 创新与传统的思想观念是有冲突的。而地方政府敢于采取默认态度或采取一定保护措施的勇 气，除了执政堂有实事求是的工作作风外，主要是地方政府对这些自发产生的创新意图的 充分了解和对新制度安排的预期收益的把握。
2.西部的地方政府作为中央政府与西部地区的企业、个人、团体之间的联系中介，也是“ 诱致性制度变迁”（注：“诱致性制度变迁指的是现行制度安排的变更或代替，或者是新制度安排的创造，它由 个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。与此相反，强制性制度变迁由政 府命令和法律引入实行”。[美]R.科斯、A.阿钦、D.诺斯等著，《财产权利与制度变迁—产 树立学派与新制度学派译文集》[M].上海三联书店、上海人民出版社，1994.348.）与来自中央的“强制性制度变迁”之间的桥梁。诱致性制度变迁虽然由 于以决策的一致性为前提而具有动力水平高、执行效果好的优点，但它毕竟具有自发性和不 规范性的特点，因而其制度化水平不高，其制度安排的时间也往往是短暂的。而来自中央政 府的强制性制度变迁，虽然具有规范化、制度化高的特点，但由于它是以高度的强制性权力 为基础的，其制度安排不以与决策的一致性为前提，因而其动力水平相对比较低，而且 要提高其动力水平就必须付出较高的政治成本（如用于宣传、教育等费用）。地方政府的中介 地位使它具有两方面的功能，一方面，它不仅具有如上述的保护诱致性制度安排的积极性的 功能（如地方政策），而且具有提高诱致性制度安排的规范化、制度化水平的功能（如地方立 法）。另一方面，它还具有通过制度制定安排以提高其动力水平、降低政治成本的功能。中 国的农村土地使用制度的创新最具有代表性。
3.在西部大开发中行政法律制度的创新往往带有试验性，由西部的地方下放来推动制度创 新 具有收益大、政治风险小的优点。西部地区幅员辽阔、地区差异大，各地区的政治、经济、 人文、资源、开发程序等不尽相同，有的地区资源丰富而开发不充分，有的地区资源贫乏而 开 发过度；有的地区形成了现代化、电子化的工业基础，而有的地区工业化水平较低，工农业 生产还大量采用手工劳动；有的地区商品经济较发达，市场发育程度较高，而有的地区基本 还是封闭、半封闭的自然经济和半自然经济状态，市场发育程度只处于简单经济阶段。西部 地区之间的差异如此之大，如果一开始就由中央政府来进行新的行政法律层次的制度安排， 不仅推行难度大、效果差、而且风险较大。因此，一项新法律制度得以安排和实施，虽然从 理论上讲是由于新制度安排的收益大于成本，但实际上，收益的大小仅仅是一种理性的预期 而已，而预期分析的准确性受到分析者的能力及其知识结构的限制。这种预期收益与实际收 益之间并不总是一致的，有时候甚至是相反的。所以，降低风险度的最好方法，就是先由地 方政府在西部的局部地区内进行试验，当实践证明该新制度安排的收益大于旧制度安排， 并具有可行性和普遍性后，中央政府再通过立法方式使其获得法律地位，以法律的形式来推 动新制度的安排。
当然，不同层级的地方政府推动行政法制度创新的作用是不同的。西部大开发中地方政府 有四个层级：(1)省级，包括省、自治区、直辖市；(2)地市级，包括自治州、地级市和直辖 市的区；(3)县级，包括县、自治县、县级市和地级市辖区；(4)乡（镇）级，包括乡、民族乡 和镇。一般而言，层级越高的地方政府在推动强制性制度安排的作用越大，而层级越低的政 府，在推动诱致性的制度安排的作用越大。我国《立法法》第63条规定：“省、自治区、直 辖市人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法 律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规”。“较大的市的人民代表大会及其常 务委员会……可以制定地方性法规报省、自治区人大常委会批准。”……“本法所称的较大 的市是指省、自治区人民政府所在地的市，……”。第66条规定“民族自治地方的人民代表 大 会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。……”。第73条 规定“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规的规定和本省 、自治区的地方性法规，制定规章。”[5]这些规定给地方政府成为强制性制度的供给和创 新的主体提供了法律依据。
四、西部大开发中行政法制度供给和创新的路径依赖分析
“‘路径依赖’这个词首先出现在生物学的研究中，物种的进化有时顺利，出现了新的品 种，有时则锁定在旧的品种中，于是人们会研究某一物种进化的路径依赖。后来人们就用这 一概念来研究制度变迁，因为在制度变迁中也确实存在这种现象，有时这一种制度过渡到新 制度，有时则锁定在旧制度中，所以人们研究制度变迁的‘路径依赖’”。[6]我们研究西 部大开发中的行政法律制度供给和创新的路径依赖问题，一方面，可以通过对中外历史上局 部地区开发在制度上变迁（包括供给和创新）的路径依赖、以及中国历史上在西部地区实行的 各种制度变迁的路径依赖的研究，从中发现和找出有效制度供给与创新的路径依赖的共同轨 迹，用于指导现实。另一方面，通过对路径依赖的了解，至少在西部大开发中的制度供给和 创新方面，我们可以走一种较为符合规律的、积极的、主动式的供给和创新路径。那么，西 部大开发中的行政法律制度供给和创新的路径依赖情况是怎样的？笔者认为其路径依赖的主 要有如下几方面：
1.西部大开发中行政法律制度供给和创新的路径依赖一：公民、法人、团体和自发安排→ 地方政府的默认或局部肯定→中央政府的局部肯定和全面肯定。
为了直观反映西部大开发中行政法律制度供给和创新的路径依赖之一，笔者绘制了图表1； 以便大家了解这一种径依赖的脉络。
图表1：西部大开发行政法制度供给和创新的路径依赖一
从上列图表中我们不难发现这样一个问题，在西部大开发中行政法律制度供给和创新需求 ， 首先是来自西部地区的开发主体（包括公民、法人、其他组织等）对行政法律制度的需求，它 们在开发的实践活动过程中充分体会到现有的行政法律制度对开发的保障机制、促进效果。 如果，现有的制度不能起到有效的促进和保障作用，它们就有对制度供给的需求，它们在实 践中尝试着如何最大限度促进开发，这就是图表中所说的公民、法人、其他组织的自发安排 。这只是制度创新的萌芽，地方政府对这一新事物一般持慎重的态度。地方政府对于实践效 果好的加以默认或部分肯定，经过一定时间的实践证明，地方政府才全面肯定，中央政府对 此也从默认地方政府的作法到局部肯定，最后以立法形式达到全面肯定。
2.西部大开发中行政法律制度供给和创新的路径依赖二：国外局部地区开发成功经验及其 有 效的行政法律制度供给和创新的经验借鉴 国内东部、中部地区开发的经验+西部地区开 发的历史经验、现实成功经验+用足宪法、法律、中央的政策的规定及其精神→有效的、能 够推动西部地区发展的行政法律制度。为了直观反映该路径笔者绘制了图表2：
图表2：西部大开发行政法律制度的供给和创新路径依赖二
上述路径依赖中包含有：(1)宪法、法律、中央政策规定的权利的合理使用及其精神的贯彻 ；(2)国内东部、中部局部地区一发的成功经验总；(3)国内西部地区开发的历史经验、现实 成功经验的总结；(4)国外局部地区开发经验及其制度供给和创新的经验借鉴等几方面的因 素 。
3.西部大开发中行政法制度供给和创新的路径依赖三：行政法律制度形式的合理配置+行政 法律制度间冲突的克服+符合WTO的基本规则
行政法律制度形式的合理配置就是在制度供给和创新的过程中不能只强调某种层次的制度 ，不同的行政法律制度形式具有不同的制度效力，对于西部大开发的保障程度，特别是对开 发者利益预期力是不同的。因此，在西部大开发中行政法律制度供给和创新时应充分考虑到 制 度的合理配置。一般而言，涉及到西部大开发中最根本的利益问题的行政法律制度应该是法 律，如制定《西部地区促进法》或者《西部开发法》，只有采用这一最强效力的制度形式， 才能稳定西部大开发过程中主体的利益预期，以保证开发的良性发展。对于不涉及到开发 主体根本利益的问题可通过行政法规、规章、政策等方式来解决。法律、法规、规章、规范 性文件等，它们的制度效力和在西部开发中作用是有层次的，在制度供给和创新方面表现为 ：行政法律制度效力层次越高供给和创新就越慢，反之就越快。
行政法律制度冲突的克服是对西部大开发的行政法律制度供给和创新过程中应当注意的问 题。从过去的实际经验看，行政法律制度的冲突是政府干预过程中最容易出现的问题，冲突 的具体表现形式：第一、中央政府的制度冲突。中央政府的制度冲突主要表现是(1)行政法 律间的冲突；(2)行政法规与法律的冲突；(3)行政法规间的冲突；(4)行政规章与法律、法 规和冲突；(5)行政规章间的冲突；(6)中央的规范性文件与法律、法规、规章的冲突以及规 范性文件间的冲突。这些冲突中行政规章的冲突和部门规范性文件的冲突地区较为明显，究 其原因是中央政府各部门之间利益冲突在制度上的反映。要避免这种冲突，还必须有待于政 治体制改革的有效展开，使政府各部门管理的职能的较变为服务型的职能，政府不再成为利 益主体，使部门立法不在成为争夺权利的工具，从而在源头是消除部门之间的制度冲突。第 二、中央政府的制度与地方政府的制度冲突。这类冲突主要是地方政府和中央政府在利益上 的冲突，在西部大开发中应建立合理的中央和地方利益的分配机制，不能过分强调中央的利 益，使地方丧失应有的积极性，从而增加中央与地方制度冲突的可能性，同时也不能过分强 调地方的利益，从而使中央丧失基本的宏观调控的能力。第三、地方政府之间的制度冲突。 西部地方政府之间的制度冲突缘于各地方之间的利益冲突，具体表现为制度中的地方保护主 义，在西部大开发中各地区在行政法制制度供给和创新时应注意这类冲突。中央政府对此也 应进行必要的干预，在中立和有利于西部大开发的基础上对利于冲突的双方（多方）进行协调 ，避免和消除这类冲突。
中国加入世贸组织的日程表已经确定，西部大开发是一项宏大的工程，整过开发活动不是 仅局限于西部的开发主体，而是包括了全世界范围的开发主体。未来西部的市场也不是封闭 的市场，应该是一个开放的市场，因而，在对西部大开发路径选择时，必须充分考虑到符合 世 贸组织的基本规律。
上述的路径依赖可能不是西部大开发行政法律制度路径依赖的，但是，我们从中可以得到 一些有益的启示。
五、西部大开发中急需供给的行政法律制度
西部大开发中急需供给的行政法律制度有很多，限于篇幅的原因，本文仅罗列一些题纲， 供大家参考：(1)财政和税收方面的行政法律制度；(2)政府对市场有效干预的行政法律制度 ；(3)行政组织方面的行政法律制度；(4)人才方面的行政法律制度；(5)经济发展规划和市 政发展方面的行政法制制度(6)西部资源配置和可持续发展行政法律制度等。
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