当前农村义务教育管理体制存在的问题及对策，本文主要内容关键词为：管理体制论文,对策论文,农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
事物的发展往往要受到多方面因素的影响，既有自身内部因素，又有外部环境因素；既有历史原因，又有现实原因。就教育而言，教育体制是最具影响作用的因素。教育体制包括许多制度问题，但教育管理体制处于中心位置，犹如一条主线，将其他有关教育制度串联起来。所谓教育管理体制是指要解决国家、地方及各级各类学校领导和管理教育事业的根本制度问题，围绕这个问题涉及到领导权力分配、机构设置等事务。笔者认为，教育管理体制应包括两个层次，宏观上的教育行政体制和微观上的学校内部管理体制。改革和发展农村义务教育管理体制对实现农村现代化和我国战略目标有重要作用。
一、我国基础教育管理体制的回顾
建国后，我国基础教育管理体制大致上经历了六个阶段：(1)1949～1958年，强调基础教育由各级教育行政部门统一领导；(2)1958～1963年，强调权力下放，强调地方对义务教育的领导作用；(3)1963～1966年，又强调统一领导；(4)1966～1976年，“文革”非常时期，体制混乱，很不健全规范；(5)1976～1985年，拨乱反正，重申统一领导，统一规划，集中管理；(6)1985年至今，改革教育体制，简政放权，强调地方负责，分级管理。学校内部管理体制先后尝试了：校务委员会制（解放初期）、校长责任制（50年代）、党支部领导下的校长负责制（50年代后期）、地方党委和教育行政部门领导下的校长负责制（60年代初）、革命委员会制（“文革”期间）、党支部领导下的校长分工负责制（1978～1985年）及校长负责制(1985～)。
纵观我国教育管理体制的发展可以看出，我国基础教育管理体制的演进就如同中央集权和地方分权负责的变换史，但总体趋势是呈现不断分权，由地方负责的特点。学校内部管理由依附于上级教育行政部门和地方政府逐渐有了更大的自主权，这种演变过程是经历在名副其实的校长负责制和名不副实的校长负责制之间的徘徊之后，长期定格于校长负责制。反观农村义务教育管理体制，自1986年颁布《义务教育法》后才开始有了专用的义务教育管理之称，进入新世纪，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》和国务院办公厅颁发的《关于完善农村义务教育管理体制的通知》为完善农村义务教育管理体制，提供了有利的制度保障。
二、当前农村义务教育管理体制的现状及存在的问题
1.宏观层面
从宏观层面看，农村义务教育管理体制是“在国务院领导下，由各地负责，分级管理，以县为主”。改变了国家包揽办学、过度集权的体制，给地方以更大的灵活性和自主权。在教育财政方面，农村义务教育实行以县为主按照国家统一规定标准发放教师工资，学校经费除向学生征收学杂费外，其余的也由县乡统筹预算。但其问题表现在：
第一，“以县为主”落实中的部门责权利难协调。主要表现在：地方政府的思想不一致，认识不到位，县级领导认为会加重负担，乡级领导认为是一种解脱；县级教育行政部门的职能难以落实，校长和教师的管理职能有的归口在组织部门，有的在人事部门，有的在宣传部门，这种管理多头、管人和管事脱节的情况严重阻碍着农村义务教育的发展；政府责任不清，管理空档，原来由乡镇管理的学校由于体制的变化乡镇不可能再管理，县没有及时接管，造成管理上的空档，使一些项目和工程无法继续开展。
第二，教育经费的不均衡性。由于历史的、现实的原因造成的经济发展不平衡，制约着教育投资的不均衡，造成教育发展的显著差距。这种差异主要表现在：城乡差异，即农村义务教育与城市整体的差异；地区差异，即在农村不同地区间的差异；家庭经济状况不同而造成的教育机会等方面的差异。随着教育财政预算以县为主，这些强弱群体的差距成了制约我国义务教育均衡发展的“瓶颈”。
2.微观层面
从学校层面看，校长负责制是我国的中小学的主要管理体制。它是由校长、学校党组织和教职工代表大会共同组成的“三位一体”结构，其中，校长对学校的工作有决策权和指挥权；学校党组织对学校行政工作进行监督，并保证学校的办学方向；教职工代表大会对学校工作进行民主管理和民主监督。但是校长负责制在实际运行中的问题也不容忽视：
第一，校长自主权的“外控”。尽管义务教育的权责不断下移，但整体而言，地方和基层学校行政部门对学校的科层化和集权化管理没有得到根本改变，校长负责制并未使学校从根本上摆脱外控的管理模式。犹如一研究者所云：“我国长期中央集权教育行政体制和计划经济模式形成了学校和政府之间的：婆媳关系’，学校只是被动接受教育行政部门的指挥，不能依法自主办学”。
第二，校长对下权利的扩张和难监督。校长负责制的实施客观上凸现了校长的地位，但由于农村环境的相对闭塞，使许多期望全放在校长身上，加重了校长的工作负担，也易引起校长的独断专行，难以听到异音和建议。同时，农村环境中的法制和民主观念淡薄，对“官”的敬畏感，使学校民主监督机制难以健康开展。
第三，教育管理理念受传统教育思想的制约和束缚。升学对农村有特殊的诱惑力，这导致了教育的升学主义价值取向对农村义务教育的严重影响。人们判断一所学校的好坏，评价教育的成功与否，都是以升学作为标准，如果学校不能使儿童升学脱离农村，学校就不是好学校，校长、教师难逃其咎。所以，很多农村教育管理者都把升学、应试、学生“跳农门”放在管理的中心。
三、农村义务教育管理体制改革的目标定位
目标作为一种观念形态，在未来的农村教育中具有重要的导向作用。立足现实，制定切实可行又有一定拓展空间的目标是一切事物成功的关键。结合农村义务教育管理体制的现状和新世纪变革带来的冲击，未来农村义务教育改革的目标应在于：
其一，不断完善“以县为主”的教育管理体制，缩短城乡地区之间的差别，促进义务教育均衡发展。教育的均衡发展是通过法律法规确保公民或未来公民以同等的受教育权利和义务，提供相对均等的教育机会和条件，以客观公正的态度和科学有效的方法实现教育效果和成功机会的相对均衡。教育均衡发展理念是根据我国国情提出的，我国教育资源稀缺、地区发展不平衡而人们对教育的需求又不断增长造成的矛盾是制约教育均衡发展的根本所在。农村义务教育管理体制的改革，要深刻剖析政策推行中的认识不到位，推行缓慢，责任不清，投入不足等问题，挖掘地区优势，使“地方负责”得到真正体现，促进当地教育的发展，从而实现我国整体基础教育的均衡发展。
其二，农村义务教育体制改革应倡导先进的管理思想。跨越式变革，缩短与发达国家和地区的思想文化等方面的差距。随着经济和社会发展的不断进步，地区间的融合或对外界的依赖性越来越大。全球化的时代消除了因距离而造成的障碍，也使发展的成功者和失败者之间的差距更加明显。发展中国家要想实现不断缩短或者超越与发达国家的差距，就要借鉴一切发达的思想、理念和方法，同时适应世界流行的先进思潮以实现跨越式发展。当前全球流行的教育管理思想，如，校本管理、人本管理、全面质量管理及法制化民主化管理等都是在不断超越和批判原来的基础上形成的，既继承了原来合理的部分，也作了适当的调整和创新。它代表着一种崭新的管理趋势，农村义务教育管理体制的改革在致力于全面普及数量的同时，应该把提高教育质量和管理效果作为改革的重要目标。
其三，农村义务教育体制改革应以促进农村地区的经济社会发展为目标。农村义务教育既能够为学生进一步深造打下坚实基础，又能为促进家乡经济建设、为农村城镇化进程提供强有力的知识动力和智力支持。知识经济时代使各国对教育的重视程度达到了空前的高度，因为人才是科技的载体，国际竞争是以科技和人才为主的综合国力的竞争。我国60%多的人口在农村，农村义务教育管理改革必须要致力农村的经济和社会发展，使基础教育为农村城镇化建设提供有力的智力支持和知识技术保障。农村城镇化还会引起人的素质变化即“人的城镇化”。如何让处于城镇化进程中的农村人口适应新的环境并有相应的知识与环境相配对农村教育提出了新的使命，义务教育管理体制的变革也将受其影响。
四、义务教育管理体制改革的设想
1.宏观层面：
第一，加大舆论宣传，采取政策倾斜。在教育资源还未达到极大丰富的时候，承认地区间的差异并不代表无视落后地区的发展。东西部地区及城乡之间有一定的差异是正常的，某种程度上便于落后地区学习借鉴。但是差距一旦超过了一定限度，便会产生诸多问题，特别是在均衡发展被视为社会进步标志之一的新世纪。所以，国家应该对那些由于历史、地域、自然资源贫乏等原因造成落后的地区采取相应的扶持和补助措施。首先，国家在经济上要给与扶持。“九五”期间，国家设立的“贫困地区义务教育工程”专项资金和“国家扶贫教育工程”改善了大批农村中小学的办学条件，但整体而言，加大对农村义务教育的政策扶持和经济补助仍是政府的一项艰巨任务；其次，国家应倡导高等教育对农村义务教育给予帮助和合作，要他们为义务教育的发展和管理体制的变革提供先进的思想、知识和技能，从而改变贫困地区教育观念滞后、教育手段落后的困境。特别是要为农村义务教育的发展提供高水平师资，用最新的教育科研成果指导农村教育教学实践；最后，国家应鼓励社会给予农村义务教育提供信息宣传和物质赞助，利用政策导向让农村义务教育走向开放的空间，让外界了解农村义务教育的现状，从而群策群力，为农村义务教育的发展和改革献计献策。
第二，完善多种经费管理渠道。自农村实施税费改革后，政府下令禁止向农民征收各种费用。国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》明确规定：“农村中小学公用经费资金来源除学校按规定向学生收取的杂费外，其余由县乡两级人民政府预算安排。”但总体上看，投入机制不健全，投入不足，经费困难一直是影响农村义务教育全面发展的制约因素。为此，除了国家拨款和补助外，首先，政府部门应该制定强有力的义务教育财政转移支付政策，满足农村地区和弱势群体就学儿童的义务教育权利；其次，鼓励社会、企业、团体及个人投资助学，同时改变农村学校的办学模式，采取国有民办、民办公助、私立学校等多种形式，减轻公立学校的经费负担；最后，鼓励义务教育学校自力更生，利用节假日和当地的地理资源优势，采取勤工俭学、学校创收获得部分经费。
第三，提高教育管理者素质，给校长更多的自主权。首先，要端正思想观念，不要把搞教育看作是自己为官的资本或晋升的政绩，要把义务教育看作一项事业，提高到关系国家兴旺和民族振兴的战略高度；其次，要不断提高自身的管理水平和业务素质，用先进的和切合本地发展的教育和管理理念指导自己工作；最后也是最重要的是，要给学校以充分的自主权，“每一所学校都应获得自由度和灵活性，以便他们能对教育目标一级最为重要的学生的各种需要做出创造性的回应”。
2.微观层面
第一，实施校长培训，完善领导素质。校长负责制的农村学校，校长是学校发展的灵魂，直接影响着学校的办学行为和发展方向。校长的办学思想、管理水平、领导方式甚至校长的个性特征都有可能成为学校体制改革的动力或阻力。我们在为校长呼唤管理和决策自主权的同时，也呼唤校长具有先进的办学理念和管理思想，如切合本校特点的校本管理，管理中的以人为本，管理行为的法制意识和依法治校等都是新世纪校长亟待掌握的思想。所以，要重视对校长的培训。依法对中小学校长进行培训管理是当今世界的一种潮流和趋势，是教育民主的表现，更是农村义务教育管理体制改革的动力和基础。
第二，完善民主管理和民主监督。无数事实表明，一切权力都需要监督，否则容易导致独断专行甚至腐败，把希望寄托在自律上是靠不住的，校长的权利也应当有监督。而民主参与正是人的一种需求，也是管理上从刚性管理向柔性管理发展的趋势。所以，一要进一步完善职工代表大会制度，让教职工参与学校的决策，参与学校的管理。二要完善学校的民主监督机制，建立健全权力监督制约机制，用法律和体制监督校长的管理。三要畅通信息沟通渠道，让学生、家长及社会走进学校，参与学校管理，使学校向外界开放，使管理不断走向民主化，合理化。
我国农村义务教育管理体制存在的弊端是我国长期计划经济体制和人们思想中形成的官本思想的产物。探析农村义务教育管理体制的变革，应该从宏观和微观两个层面进行分析，并参照其历史演进和当前的形势变化，全面思考，合理定位，找寻适合农村义务教育的管理体制。
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