中国社会转型期的行政腐败及其治理，本文主要内容关键词为：转型期论文,中国社会论文,腐败论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1671-394X(2004)01-0074-06
中国社会自上世纪70年代末以来，就一直处于深刻的转型之中。从传统的计划经济到社会主义市场经济体制的初步确立，我国在经济增长、人民生活水平提高、综合国力增强等方面都取得了举世瞩目的成就。但毋容置疑，随着社会的转型，腐败现象日益严重，并逐步成为妨碍社会进步、经济发展和政治稳定的突出问题。防治腐败，已成为执政党和政府当今亟待解决的重大课题。
一、中国社会转型期腐败高发的原因
腐败是人类社会健康肌体上的毒瘤，其产生有着深厚的历史、政治、经济、文化和社会原因，就我国转型期的现实而言，腐败高发的主要原因有：
(一)经济转轨提供了腐败的机会
腐败是一种政治现象，但政治不过是经济的集中表现，所以腐败的深层原因还是在于经济本身。在计划经济向市场经济的转轨过程中，腐败的突出表现如权钱交易、行贿受贿等等都与市场交易有着相当大的共性，从某种意义上说，新的经济格局为交易互利创造了许多的机会。
首先是大量独立的经济主体的萌生。随着市场化取向的经济体制改革的进行，各种独立的经济利益主体形成，他们中有些人为获取政府官员手中权力所带来的巨大财富，往往使用一些不正当的手段去拉拢腐蚀掌握着人、财、物支配权的行政主管部门的官员，从而引起疯狂的“寻租行为”。①
其次是社会物质利益合法分配形式不公所导致的非法分配形式的存在和蔓延。长期以来，我国分配领域中过分强调平均分配，致使分配制度很不合理。改革开放后，各行业的不均衡发展更引起了分配上的无序状态，其中最突出的就是政府官员并没有拿到与其职责贡献相适应的报酬，公职人员的收入和地位实际在下降，而且无论他们怎样努力，也都不可能改变他们的收入和处境。因此，最好也是唯一的出路和办法就是借助手中的权力来谋取私利。
再者是新旧体制同时运转造成的不平等竞争环境，为腐败者带来了巨大的超额利润。至今，在不少继续存在政府管制而隐含双轨差价的领域，仍然滋生着大量的腐败现象。
最后是不合理的经济政策法规，迫使部分人以贿赂来实现其经济利益。因为我们的经济政策法规法律的制定总是跟不上实际经济发展而始终滞后，而经济走得快的地方，就必然出现两者的矛盾。那么，要是坚持搞市场，继续超前发展，投资经营者们就得冒风险。而既要获利又要减少风险，最有效的方法就是贿赂政府相关人员，即以赚来的钱与政府(官员)分享，从而达到降低和消除风险，获取最大利益之目的。
当然，经济上的原因很多，从根本上讲，市场经济和公共行为管理具有很多矛盾，尤其在经济转轨阶段，自然也就给腐败提供了很多机会。
(二)制度缺陷助长了腐败的蔓延
中国的社会主义市场经济是在新旧体制的缝隙和边缘里孕育和生长的。在新旧体制转换过程中，旧体制的一些弊端还没有完全革除，新体制尚不完善，新旧体制的并行，不可避免地要在社会生活中发生各种摩擦和碰撞，也不可避免地出现很多具体制度的缺陷，我们可以称之为市场经济转型期的制度缺陷。而正是这些制度缺陷，客观上助长了腐败现象的滋生蔓延。
首先是权力配置的失当。突出表现为权力过于集中，正是这种没有限制，缺乏约束的权力导致了腐败的蔓延。
其次是政府职能的错位。突出表现为政府对市场过多的行政干预。政府的不当介入，会打断市场的自发作用，而这种支配社会资源的便利性和信息的不对称性，必然诱发公职人员利用职权占有社会资源，最终导致腐败。
第三是权力监督的软化。目前我国对行政权力的行使缺乏完备、有效的监督体系，现行监督机制在内部结构和运行过程中还存在一些明显缺陷，也在一定程度上制约着监督效能的发挥。
第四是法制构建的滞后。由于我国正处于经济的转轨时期，社会在经历一场广泛而深刻的革命。政府权威失落，法律机制存在严重缺陷，惩治机制弱化，法律制度的构建远滞后于市场经济的发展。新时期几次腐败活动的高峰都与法制不健全有关。
第五是反腐机制的欠缺。在我国转型时期，国家的管理体系使管理者有很多机会可以利用，这种心态和诸多机会的结合，为腐败的泛滥打开了方便之门，这是许多发展中国家腐败现象日益猖獗的原因之一。腐败的盛行正是与对腐败现象的追究制度规范化的欠缺有莫大的关系。以上五点都是具有根本性的制度缺陷，除此以外还有象打击腐败不力，尤对行贿者处罚不够；公务员的选拔任用缺乏制度保证；有限的政治参与机会迫使有些人通过行贿参与政治，或获取政治舞台的“入场券”，或对决策者施加影响，等等，也都是涉及制度性的因素。
(三)文化积弊营造了腐败的土壤
新时期腐败现象高发的原因，除了前面所述的经济以及制度等原因外，作为发展中国家，我国腐败现象的产生还受种种社会因素的影响，有其深刻的社会历史和文化根源。
首先，从历史的角度来看，当今的腐败是中国历史上腐败现象的延续。漫长的封建社会，官僚腐败严重，完全是一种制度性的腐败。虽然我国早已进入社会主义，但封建社会的某些“遗传基因”却是难以消除的，其影响力也是不可低估的。特别是我国社会生产力水平较低，物质较为匮乏，再加上今天国门大开，西方的腐朽思想也必然侵扰。因此，“封建的余毒”加上“西方的腐朽”，便产生了强烈的腐蚀效应。
其次，从文化的角度而言，一个发展中的国家，尤其是在文盲、半文盲广泛存在的发展中国家，在走向现代化的过程中，极易滋生大量的腐败行为。其中重要的原因就是因为这些国家的教育水平和民族素质相对较低。从某种意义讲，文化水平的低下是一切丑恶现象包括腐败现象在社会中泛滥的条件，它直接影响了社会文明的进程。这里说的文化不是简单指的科学知识，而是一种深层的思想文化意识，是一个人、一个民族的精神品质。同时，还有“法”文化的落后。尤其法制观念的淡薄，法治精神的缺失。
另外，中国的一些习俗文化也似乎容易催生腐败。比方“送礼”，从某种意义说，中国的送礼习俗绝对是行贿的最好方式，中国特质的腐败与“礼”尚往来的国情有着天然的亲和力，而且这种方式又是那样的普遍。
(四)欲望膨胀催生了腐败的动机
前面所述的都是客观因素，当然是滋生各种腐败的土壤和条件。但是，任何腐败行为的产生，都是由人的动机支配，动机则由人的需求支配。而这里的“动机”、“需求”虽然从根本上说是源于客观，但它并不是纯客观，而是带上了强烈的主观色彩。因此，腐败与否还取决于个人的主观因素，也就是跟人的需要层次、思想觉悟、价值取向、道德境界、意志水平、法律意识等有关，尤其是当今现实社会充满了各种感官刺激和物质诱惑，使一些人欲望膨胀、价值扭曲、是非颠倒而不能自持甚至铤而走险，这一铁律已为无数事实所验证。
以上四大成因，都不是孤立存在和起作用的，它是一种合力，形成一个巨大的黑洞，尤其在我国社会经济发展的这样一个特殊的阶段：国家的宏观调控和市场自由配置的两种体制共存；国家对经济的直接管理和间接管理两种管理方式共存；政府在运用权力对国家管理时“人治”与“法治”共存；计划市场、计划价格与自由市场、市场价格共存，这样一种特殊的“四轨”交迭状态，诚如塞缪尔·P·亨廷顿所认为的，腐化程度与社会和经济迅速现代化有关。其理由在于以下三个方面：社会基本价值观的转变；新的财富和权力来源的开辟；政治体制输出方面所造成的变革。[1](P54～56)尽管亨廷顿的这种解释不一定完全适用于我国的具体情况，但至少在一定程度上解释了中国当前处于腐败高发期的原因。
二、腐败的五大危害
腐败带来的危害是不言而喻的，它无论对“国”对“家”、对社会对个人、对经济对政治、对物质对精神都遗害无穷，无论怎样估计都不会过分。具体体现在以下五个方面：
(一)直接危及政治稳定，分化国家的整合
腐败是现代化进程中的政治陷阱，对社会的发展构成了极大的危害。政治稳定是社会稳定和发展的重要保证，行政腐败严重损害了政府的形象，影响了政府的权威，打击了民众对政府的信心，破坏了政治体系赖以运行的合法性基础，分解了社会的有机整合，导致了政府的危机，严重的还会引发社会的动乱。詹姆斯·哈林顿曾严厉地说过：“一个政府的腐败将意味着另一个政府的诞生”。[2](P215)
(二)损耗政府的效能，造成管理的混乱
腐败对政府效能的破坏主要在效率和有效性两方面，其罪魁祸首就是官僚主义、形式主义。腐败降低了政府的管理水平，关键是政府的廉洁度，以至于影响了公共政策的制定，损害了社会利益最大化的原则。同时还冲击了政府法规建设和合乎规范的正常运行的机制。如决策机制、价值认同机制的失灵、政府职能错位带来的寻租漏洞、政府干预过度或是政府干预失灵等等。
(三)破坏社会资源的优化配置，导致国家资产大量流失
从计划经济到市场经济，核心在于资源配置方式的变化。市场应该起主导作用，资源配置应回归市场。但实际上，腐败扭曲了市场以及资源的配置，使得大量的资金、物质还是通过政府这个最大的买主和卖主进行非市场交换。其中，腐败者往往借此不惜牺牲国家和人民利益以换取一己私利。这样，势必降低经济效率、破坏经济增长速度，使国家和人民付出沉重的代价。特别是国有资产的大量流失。
(四)造成社会贫富悬殊，加剧不平等现象
随着我国的改革开放的不断深入，尤其是90年代中期以来的很多情况显示，收入差距的扩大已经开始伴随明显的“两极化”特点。诚然，导致居民收入差距扩大的基本因素无疑是分配方式的变革，但问题在于目前的收入差距扩大并非都是合理制度安排的结果，其中存在诸多不合理甚至非法的因素，不仅造成贫富悬殊，加剧不平等现象，也导致了公众对分配过程和分配结果的不认同，特别是对“黑色收入”的质疑和愤慨。
(五)导致公共信用的淡漠和社会道德日益下降
腐败的泛滥，直接导致公共信用的危机、社会投机心理的泛化、价值认知的扭曲、精神文明的沦丧。腐化了官吏，也腐化了百姓，同时也腐化了社会。腐败激起人们的道德虚无感只会导致社会的普遍堕落。因此说，腐败带来的不光是经济物质资源的流失，恰恰最大的资源流失是党和政府的权威流失以及对道德法律信念的冲击。
三、中国社会转型期行政腐败治理方略
治理腐败，是一个面临空前压力和巨大挑战的难题。所以，在提出对策之前，我们有必要先借鉴国际反腐败理论策略的“他山之石”。
(一)国际反腐败理论与实践的借鉴
反腐败浪潮在过去的若干年中席卷了风云变幻的世界政治舞台。由于腐败丑闻，一些总统、总理、议员纷纷落马。“许多政府倒台，一些长期执政的政党被迫退出政坛……意大利、法国、日本、韩国、印度、墨西哥、哥伦比亚、巴西、南非等等，没有任何国家和地区能够幸免。”[3](P7)而与此同时，世界各国也基于反腐的共识相应采取了许多不同的措施。
理论家们尽管在对于腐败产生的解释、治腐理念的认识上有着不同的差异，但事实上各国都似乎不约而同地选择了“人性恶”、“主权在民”和“权力制衡”的思想并作为反腐败的三大理论基础。
基于以上的理论共识，各国的反腐廉政建设普遍采取了四大策略。即廉政立法建设、廉政监督建设、廉政道德建设和廉政制度建设。
廉政立法建设。一是在国家宪法中规定惩治腐败的原则；二是制定专门的廉政法律；三是在相关的法律中规定廉政条款。
廉政监督建设。通常有立法监督、司法监督、行政监督、审判监督、政党监督、舆论监督和审计监督等。
廉政道德建设。强调廉洁教育，力图通过公职人员职业伦理规范教育来构筑反腐败的道德防线。
廉政制度建设。如公务员制度、公务回避制度、财产申报制度、利益协调制度、廉政惩处制度等。
综上所述，世界不少国家和地区在反腐败和廉政建设中，有相关的理论基础，有治国的理念，有政府的承诺，有国际的合作、有具体的策略和有效的措施，可见，成功的反腐败战略是一个全方位的、融预防、惩治、教育为一体的复杂的系统工程。
(二)当代中国治理腐败的对策研究
当前，我国已进入全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化进程的新的发展阶段。而坚决反对和防止腐败，发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明则是全面建设小康社会的重要目标。借鉴世界各国一些较为成功者可行的做法，总结我国改革开放以来实践的经验，根据我国反腐斗争的实际国情，当今的反腐败“要坚持标本兼治，综合治理的方针，逐步加大治本的力度。加强教育，发展民主，健全法制，强化监督，创新体制，把反腐败寓于各项重要政策措施之中，从源头上预防和解决腐败问题”。[4]并首先确立“四个统一”的基本原则：
一是反腐败要与经济的发展相统一。一个国家社会需要廉洁，但廉洁不是我们唯一的目标，我们更迫切需要是高效的经济发展的社会。
二是反腐败要与社会稳定相统一。稳定是改革发展的前提。腐败不利于稳定，廉政有利于稳定。我们要让百姓感到我们反腐败是有决心和能力的，要让百姓看到反腐败的成果。
三是反腐败要与提高行政效率相统一。反腐败不是目的，而是手段。反腐败最终的价值取向是要与提高政府的行政效率统一起来。廉洁和高效是我们的双重目标。
四是反腐败要与加强法制建设相统一。加强法制建设，使廉政建设和反腐败工作逐步纳入法制化轨道。
其次是重新作出了一系列反腐倡廉政策的新的战略选择，实现当代中国治理腐败价值取向的转变，主要有以下三点：
一是从应急式治理模式到规划式治理模式。要对反腐败进行全面规划并进行综合治理。
二是从集中治理模式到日常治理模式。为了不让腐败行为有“宽松的环境”，就必须转向治理经常化。
三是从治标为主的治理模式到标本兼治的治理模式。反腐败要走向以源头预防和治理为重点的制度安排。
(三)当代中国预防和治理腐败具体策略的选择与制度安排
由于当代中国的腐败主要是伴随着改革开放产生的，打上了深刻的社会转型期的烙印。从根本上讲，它是一种政治体制性或是行政制度性的腐败。因此预防和治理腐败也必须由此入手进行体制创新，这是当前预防和治理腐败最有效的治本之策。下面将从八个方面分别论述：
1.完善市场经济体制，加速政府职能转变
在计划经济向市场经济转轨的过程中，由于政府的干预过度和失当，出现了许多经济上的漏洞，造成大量经济租金的存在，市场受到扭曲。所以，首要问题就是尽快完善市场经济体制，创造公平竞争的环境，堵住经济体制中的漏洞，铲除滋生腐败现象的温床。与此相适应的是要加速政府职能的转变，使政府经济职能从微观转向宏观。
政府职能的转变，首先要求改变政府的管理权限，由“无限政府”向“有限政府”转变。要将属于地方的权力下放给地方、将经营权还给企业。此外，政府也要放权于社会，培养社会的自治能力，逐步让社会承担起自己管理自己的职责。
同时，政府的管理方式也要转变。变单一行政管理为法律、经济、行政等手段相结合的综合管理，变直接管理为主为间接管理为主，变微观管理为主为宏观调控为主，变指挥命令为主为调节服务为主。
当前，尤要最大限度地减少政府对垄断行业部门的管制和保护力度，为经济主体创造公正、公开、公平、有序的竞争环境；要大幅度减少行政审批项目，实行“登记制”，使资源尽快从权力的控制下解放出来。
2.增加政府透明度，严格推行行政公开制度
增加政府透明度，是建设社会主义政治文明的题中应有之义。建立“阳光政府”就是最好的防腐剂。历史的经验也表明，政务越不公开，行政越不透明，群众就无从监督，就越给营私舞弊者以可乘之机，腐化堕落，贪赃枉法等腐败现象就越容易蔓延。因此，要大力推进行政公开制度。
以行政公开制度遏制行政权力腐败是现代社会行政民主化的内在要求。民主政治的体现是公民的参政权和议政权，而参政、议政又源于知政权。所以，人民管理国家的一个基本立足点就是向人民公开政务活动。行政公开具有多方面的功能，诸如保障公民的知情权和参政权，提高行政效率，实现对政府的监督，保护公民合法权益与及时寻求损害救济，促进市场经济健康有序的发展等。其中最重要的一项却是其督政防腐的功能，使其按照民意勤政廉政或者改正错误。此外，行政公开还有利于新闻舆论的监督，有利于“第四种权力”作用的发挥。
当前，随着科技的迅速发展，要大力推进窗口式透明化办公和采用数字园区网上办公系统，营造电子政府。尤通过公开化，竞争化来管制行政稀缺资源并拓宽行政公开的渠道，加强透明度，使政府行为得到更好的规范。
3.加强权力监督，建立合理的分权机制
权力过分集中以及缺乏监督一直是我们行政体制中的两大弊端。它不仅必然造成官僚主义，也必然使之处于绝难监督的“超然”状态。尤其是“第一把手”。历史的教训说明，不受监督的权力必然导致腐败，难以制约的无限权力更易快速腐败。而进行合理的权力分解，是进行有效监督的先决条件和必由之路。我们必须确立“有限度”的权力观，对权力必须有合理的配置。
要强化以权制权机制。对权力运作进行科学管理，以实现公共权力的健康运行，防止权力滥用，将权力腐败降低到最低限度。目前应当抓紧制订《监督法》，明确人大对一府两院的监督职责权限和手段。
要强化以法制权机制。以法制权，必须由法律规定能做什么，不能做什么；不仅要依法行政，还要依法监督。保证权力在运行中一旦出现越轨、滥用、私化等反常现象时，便能迅速作出反应，及时按法定程序予以纠正。
要强化对权力的监督，尤其是强化党内监督制约机制，尽快制定《中国共产党内部监督条例》，真正推行和实现党内民主。要切实完善和落实好《党风廉政责任制》。
4.引进竞争机制，促进干部人事系统合理的新陈代谢
为政之要，首在择人。公共权力主体是腐败行为的主导、能动的因素。将公共权力主体的产生、更替和管理纳入法制化、公开化、程序化的轨道是我们遏制腐败的“第一道屏障”。
要不断深化干部人事制度的改革，特别要引入竞争机制，加大公开选拔的力度，加大民意分量，通过严格的程序，包括票决方式来选拔干部。同时，要建立健全任期制，改革干部任用制度和方式，明确任用期限，形成干部正常的“下”的运行机制，使干部能上能下，沿着制度化的轨道规范、有序地进行。此外，还要严格实行财产申报制度、责任追究制度、回避制度、经济审计制度等等。
5.加强立法，推进廉政制度法治化
反对腐败，既要靠教育，又要靠法制。1992年邓小平在视察南方时提出，廉政建设“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。[5](P379)这是对我国历史经验的科学总结，是社会主义市场经济体制条件下反腐败的根本途径。
要出台统一的《国家廉政法》，明确廉政建设的原则和要求，规定廉政建设的工作机制及职能、廉政法调整的范围、廉政建设的措施和程序，以及违法的后果等，使其成为一部廉政建设的基本法。此外，还要出台与之配套的一系列有关的法律法规，如《公务员法》、《反贪污法》、《新闻监督法》等等。
6.加强政德教育，提高公职人员遵纪守法的自觉性
反腐倡廉，教育是基础。教育的功能不仅仅唤起人们崇高的理想，更重要的是培养人们的自尊与责任，培养人们讲礼义、知廉耻的品德和遵纪守法的心理，形成一种以“遵纪守法为荣，贪赃枉法为耻”的社会风气。教育是永无穷期的，作为预防腐败的基础性工程的道德教育，其内容一是要坚定理想信念，树立科学的世界观。理想信念是精神支柱，是人的行为的“总开关”、“调节器”，要不断改造之；二要增强全心全意为人民服务的公仆意识，树立崇高的人生观；三是发扬集体主义精神，树立正确的价值观；四是加强自身的道德修养，树立崇高的道德观；五是正确运用和对待手中的权力，树立正确的权力观；六是增强遵纪守法的自觉性，树立牢固的法制观。通过教育，使我们的干部不搞腐败，不只是出于对惩治腐败的恐惧，而更重要的是出于内在的自觉性和责任感，出于对党和人民赋予权利的珍惜和对自我人格的尊重。如制订“公务员宣誓制度”等，做到及时教育，防范在先。
7.重典治腐，大幅增加腐败成本
在中国社会转型期之所以产生腐败高发的现象，还在于我们对腐败的惩治失之于软、失之于宽。如量刑太轻、以罚代刑、以言代法等，这不仅严重助长了腐败分子的嚣张气焰，致使腐败越演越烈，而且严重破坏了社会的公平和正义。
因此，从微观机制分析，要从根本上消除腐败，必须通过建立健全各种规章制度来减少腐败机会，提高腐败成本，从而大幅度降低腐败收益。同时，提高公务员的工资水平，完善住房补贴和养老金保险制度等，大幅度增加不腐败的收益。而且还应通过大幅度提高查处概率，使腐败行为从“低风险、高收益”变为“高风险、低收益”，经济上“破产”，道德上“遗臭万年”，法律上受到严重制裁。
8.建立合理的利益机制，增强反腐败的内驱力
政府官员是一种特殊的劳动者，他们担负着管理国家的重任，付出了辛勤的劳动，必须得到承认和尊重。从某种意义上说，公务员的收入多少是决定腐败程度的一个重要因素，适当提高公职人员的收入来增加诚实行为的激励，是遏制需要类腐败的良策。要有效消除国家公职人员贪污受贿的诱因，必须对国家公职人员实行待遇从优的经济保障制度，让他们过上一种比较体面的生活。
以上所述，是针对我国当前政治及行政体制中的主要缺陷来提出防治腐败的八大方略。事实上，腐败的防治作为一个庞大且复杂的系统工程，还应包括诸如国家最高领导人(层)对反腐败的承诺、完善国家公务员制度的各项廉政机制、建立独立的反腐败机构、培育建设公民文化、实行新闻开放、加强国际合作等等。总而言之，对我国腐败的防治，既要立足国情，进行制度创新，重视制度的约束功能，又要铲除或限制滋生腐败的社会与文化土壤；既要立足国情，又要借鉴有关国家和地区的经验，将专门的反腐败机构与社会各种反腐败力量结合起来，运用多种手段，对腐败进行综合治理。
收稿日期：2003-10-20
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