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合法性是政治统治永恒的主题。没有任何一种政治权威体系能够仅仅依靠暴力强制来维持自己的长久统治。只有大多数被统治者认可、支持，至少是默认现有的统治秩序，政治体系才能确立自己的政治权威，并将公共领域的生活从僵硬的紧张关系中摆脱出来。反过来，一旦现存的统治秩序在公众中确立了自己足够的权威，以至被统治者自觉地服从统治者的权威，甚至把这种服从视为自己的义务时，政治体系就确立了自身牢固的合法性基础，其统治的社会成本就会大大降低。因此，如何有效地建立和巩固政治统治的合法性基础，不能不成为政治统治实践的核心问题。
一、合法性：政治策略选择的空间及其限制
从最直观的意义上讲，合法性(Legitimacy)指的是一种政治统治或政治权力能够让被统治者认为是正当的、合乎道义的，从而自愿服从或认可的能力与属性。（注：参见杰克·普拉诺等著《政治学分析词典》“合法性”条，中国社会科学出版社1986年版。）在西方的学术思想传统中，对合法性的概念存在着两种不同的理解，即经验性认定与规范性界定。（注：胡伟：《在经验与规范之间：合法性理论的二元取向及意义》，《学术月刊》1999年第12期。）在我们看来，就现实的政治秩序而言，合法性乃是规范性与经验性的统一。任何一个政治体系要在相当长的时期内维护自身的统治，其统治秩序或多或少都要体现出某种政治统治的道义正当性，符合民众对最低限度的社会正义的心理期待，以及民众默认这一政治秩序的道德底线。尽管这一底线并不是固定不变的，但在一般情况下，大多数民众究竟是选择默认还是反抗现有的政治秩序，内心还是有一条底线的。它既可以表现为“还有没有活路”这样的感性体认，也可以表现为“道”、“正义”等等理性评判。儒家民本政治哲学有关“天心即民心”、“得道多助，失道寡助”之类的理论，就表达了这样一种基于普遍正义的合法性信念。明末思想家黄宗羲曾在《明夷待访录》中指出：三代以后特别是秦汉以后的帝制王朝虽然形式上有法（制度、法律），实则是“无法”，是“非法之法”，因为这些制度、法律的功能只是满足统治者的“利欲之私”，是“一家之法而非天下之法”。显然，在黄宗羲的心目中，存在着一种体现“天下为公”的永恒的价值准则，即“天下之法”。如果不符合人们普遍认可的这样一种道义标准，一个王朝即使制定了完备的法律制度，它的统治仍然可以说是“非法”的，也就是不具备合法性的。
在西方，亚里士多德在研究城邦政治时也曾提出，好的政体应当符合正义的原则，其具体表现就是：“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分（各阶级）的人民都能参加而且怀抱着让它存在和延续的意愿。”（注：亚里士多德：《政治学》，商务印书馆1996年版，第188页。）换言之，一个政体的合法性取决于其在多大程度上符合民众对正义的期盼。近代以来西方思想家们逐步建立起来的自然法思想传统，同样也体现了这样一种将政治合法性同某种普遍正义联系起来的观念。在这方面，法国学者让—马克·夸克对法定的统治(legal domination)与合法的统治(legitimate domination)所作的界分，也给我们提供了启示。夸克认为，尽管合法性在现代社会总是意味着合法律性，但它同时还需要有两个补充条件，一是“有关法律的叙述必须要与社会同一性的构成性价值协调一致。”“只有当合法律性表达了团体的同一性时，我们才可能将合法性阐述为与法律的一致性。”二是“法律陈述必须要以一种可信的方式促进社会价值的实现。”（注：让—马克·夸克：《合法性与政治》，中央编译出版社2002年版，第33～35页。）合法性意味着政治统治合乎共同体最一般的价值规范，符合共同体成员当下最普遍的价值诉求。任何一个政治共同体都会在长期的社会政治生活实践中形成一些最基本的政治共识或者说政治价值理念，这种共识为人们评判政治统治的道义正当性提供了最重要的依据，构成了民众支持、认可一个政治秩序的道德底线。“政治究竟应该将何种价值作为自己所推动的目标，处于统治地位的人和处于服从地位的人应该就这一点达成一致，也只有在这个时候，统治才成为一种权利行为。”（注：让—马克·夸克：《合法性与政治》，中央编译出版社2002年版，第19页。）就此而言，政治合法性确有不完全依统治者意志为转移的规范性内涵。独裁暴政尽管可以不理会甚至践踏公众的道德底线而肆意宣泄自己的淫威，但它却无法给这种淫威建立起稳定的基础；现代统治者利用先进的统治技术，可以为自己的统治进行最动听的合法性辩护，但欺骗与粉饰毕竟是有限度的。
另一方面，我们也必须看到，合法性的确又不存在放之四海而皆准的普适标准。哈贝马斯式的永恒正义从某种意义说只是一个抽象的概念，无法具象化为一种客观化的评判标准。首先，一个政治共同体的政治价值和道义观念会随社会发展和文明的进步而变化，不同时代的人们的正义观念及其评判一个统治秩序是否可以接受的标准，会有极大的差异。在传统社会，只要统治者“与民生路”，不至于让百姓走投无路，普通百姓就不会揭竿而起，公然挑战统治者的政治合法性；而在现代法治社会，社会正义则意味着全体公民基本人权的有效保障。用现代的眼光来衡量，以往社会的政治秩序几乎都不具备合法性基础。
其次，不同政治共同体之间政治价值的差异，使得人们很难找出一种跨文化的普适性的合法性评价标准，尽管不同政治共同体的价值理念在精神实质上确有其相通之处。在跨文化的交流没有突破地理障碍限制的情况下，人们的政治观念、政治信仰在很大程度上是民族传统政治文化熏陶的产物，观念传统与制度结构演进的路径依赖现象将会不断强化合法性信仰的民族特色。只有在历史向世界历史转变的时代，人类政治文化的交流突破了地域和民族的局限，多元化的政治价值的相互参照，特别是发达国家的政治价值借助于技术与经济优势产生强大的示范效应以后，人类社会的政治价值才真正出现了趋同化的现象。
再次，更重要的是，任何一个政治体系为了维护自己的统治，都会致力于“唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”（注：韦伯：《经济与社会》，上卷，商务印书馆1997年版，第239页。），从而“把强力转化为权利，把服从转化为义务”（注：卢梭：《社会契约论》，商务印书馆1982年版，第8页。），而不会自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机，或者仅仅以价值合乎理性的动机，作为其继续存在的机会。被统治者尽管可以从自身的现实政治体验中形成某些感性的政治意识，形成某些对政治欺骗的辨别能力，但是，他们的政治观念、政治信仰都是在特定的政治文化环境中形成的，具有相当程度的可塑性。统治者持续不断的政治灌输将会对公众的政治意识产生潜移默化的影响。特别是在统治者垄断文化资源，垄断政治信息发布、交流渠道，并隔绝同外部世界的交流的情况下，统治者运用现代统治技术，可以将公众的政治社会过程纳入符合其统治利益的轨道加以控制，公众由于缺乏政治评判的多元价值参照，其政治观念和政治信仰就很容易受到官方舆论的误导。这样，要想在统治者人为建构的合法性与统治秩序实际所体现的符合永恒正义的合法性之间划出一条清晰的界线，是非常困难的。就此而言，合法性的确存在相对性。
合法性的相对性、经验性属性，使统治者人为建构政治合法性成为可能，并为这种建构的政治策略选择提供了一定的空间。美国当代政治学家戴维·伊斯顿将把合法性的来源归于意识形态、结构和个人品质三方面。（注：D·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社1989年版，第317～318页。）其中“意识形态”为政治秩序的合法性提供道义上的诠释，培养社会成员对于政治权威和体制的合法性情感。“结构”作为合法性的源泉则意味着通过一定的政治制度和规范，政治系统的掌权者即可获得统治的合法性，亦即合法的政治结构能赋予其执政者合法的地位。而“个人品质”则帮助执政者树立自己威信，赢得民众的拥戴。三种合法性源泉也就派生出了三种合法性的策略选择。对于广大发展中国家来说，面对传统性的合法性资源严重流失的现实，以及合法性建设所存在的资源条件和客观环境的限制，形形色色的策略选择似乎都没有绩效合法性战略来得更富有吸引力，更具有可操作性。
二、后发国家的绩效合法性战略及其面临的困境
现代化进程是一个深刻的社会变迁过程。如果说早发国家现代化进程的内生扩展逻辑使社会变迁经历了一个相对漫长的过程，变迁中产生的诸多社会阵痛是逐步展开的，整个发展过程给缓解和解决社会问题留下了一定空间的话；那么，后发国家现代化时序的混乱，却使得西方国家消化了几百年的社会问题在短短的几十年内同时呈现出来。因此，二战以后，当许多新兴的后发国家主动或被迫卷入现代化进程时，错综复杂的社会矛盾使它们或多或少都陷入了某种政治合法性危机，出现了政局的长期动荡。对于许多发展中国家来说，几乎每一种政治危机最终都有可能导向政治体系的合法性危机。
首先，在社会剧烈变迁过程中，现代性因素增长，文化价值观念的碰撞、嬗变，社会自由空间的扩大，使得政治共同体传统的合法性基础发生了根本性的动摇。正如S·P·亨廷顿所说：“社会及经济现代化对政治与政治体制所起的破坏性影响有许多形式。社会和经济的变化必然使传统社会与政治集团瓦解，并削弱对传统权威的忠诚。”（注：塞缪尔·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社1989年版，第40页。）随着世俗化进程的扩展，公众逐渐开始用合乎理性的目光评价政治现实。传统的“天命说”、“君权神授论”等合法性解释失去了魅力，“打江山者坐天下”之类的正当性依据也受到了普遍质疑。与此同时，体现现代政治价值取向的诸如自由、民主、契约、公正等等则逐步上升为人们普遍信奉的价值理念，并构成为人们挑战、质疑传统合法性信仰的重要资源。因此，政治结构的变迁，本身就意味政治合法性转型的必然性。
其次，社会结构的变动以及社会利益的分化，不断瓦解着政治共同体的社会整合基础。如果说发达国家基于其内生型发展的逻辑，社会各阶层在出现政治利益分化和政治观念分歧时，还能形成某种程度的政治上“交叠共识”（罗尔斯语），维系某种能够得到不同政治力量认同的价值共识以及与此相关的合法性信仰的话；那么，后发国家现代化进程后发、外生的时空规定，恰恰使得整个政治共同体无法在各种政治力量之间达成这种共识，并在此基础上建立政治互动的制度架构，以及与之相联系的政治合法性信仰。
再次，后发国家政府职能与能力的严重不对称，往往成为政治体系信任危机的重要诱因。在后发国家，政府是现代化变革的主要推动者，政府所承担的职能往往大大地超过了政府的实际能力。当政府全面介入经济社会发展的具体过程，承担了大量其本身无法承担的职责时，政府的失灵就构成了政治体系政治合法性的致命伤。政府的权威及其合法性资源因政府无法兑现自己的承诺而一次次地流失。与此同时，后发国家的政治体系都面临着巨大的赶超压力，当政府试图在几十年的时间内去完成西方国家经历了几百年的历史演变才达致的目标时，社会的剧烈变化很容易使政府成为各种矛盾的焦点。一旦民众心目中由西方发达国家现代成就的示范效应调动起来的期望落实，他们对新的政治秩序的信任便连同对政府及其领导人的信任一并丧失。
最后，后发国家在现代化进程中出现的严重的腐败现象，直接侵蚀甚至瓦解了政治体系的合法性基础。按照亨廷顿的理论，在现代化的初期和中期，是最容易滋生腐败行为的。一方面，随着经济的增长，掌控在政府官员手里的经济社会资源大量增加；另一方面，社会变迁进程中价值失范现象不断加剧，官员的政治忠诚和政治信仰不断低落，而有效的权力制约机制又很难在短时期内建立起来，其结果便是权钱交易的腐败行为层出不穷地涌现出来。特别是当政治腐败蔓延到了政治体系的中枢即权力资源配置领域，出现严重的卖官鬻爵现象时，民众对政治体系合法性的信仰也就降低到了冰点。其结果不是群情激奋，便是民众对政府的极度不信任和普遍的政治冷漠。
建立新的合法性基础的政治压力是如此的沉重，政治体系面临的可能导致合法性危机的社会矛盾又是如此的深切和普遍，后发国家面临的处境的确是相当困难的。特别是在现代化的初中期，任何难以在短期内收到成效，能够有效地平息社会矛盾的合法性建设的策略选择，都很难吸引政治领导人。在这种情况下，“六十年代和七十年代的威权政权几乎毫无例外地被迫去把政绩当作合法性的主要来源之一，如果不是唯一来源的话。”（注：亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年版，第59页。）所谓绩效合法性，也就是政治统治的有效性，是指通过发展经济，改善人民的生活水平，满足人民的基本需求而获得大多数公众对政治体系的认同，至少是对这种政治秩序持默认的态度。
应当说，绩效合法性策略的选择有一定的合理性和客观依据，一些发展中国家的确也运用这一策略取得了成功，通过快速的经济增长有效地维持了政治秩序的相对稳定。在任何情况下政治统治的绩效都是维护政治合法性的重要保障。一个政治体系即使完全拥有统治的合法性，如果政治统治长期碌碌无为，其合法性资源也会丧失殆尽。相对于法制建设、人权保障等巩固政治统治的长效手段，绩效合法性战略更容易在短时期内取得成效。即使在发达国家，定期选举的政治制度安排同样也会产生政治家的“近视效应”。同时，相对于经济较为发达的国家而言，后发国家选择绩效合法性战略，更容易收到成效。对于长期饱受贫困折磨的民众来说，没有任何东西比发展经济、提高生活水平更容易打动人心。民主、自由之类漂亮动听的政治词汇远远没有生存条件的改善更能迎合他们的心理。在这些国家，在一定条件下即使出现了相当程度的诸如社会分配不公之类的现象，如果它的出现是以生活水平的普遍提高为前提的，民众也可能会默默承受。如果生活水平能够得到切实的改善，民众甚至能在一定程度上忍受专制独裁的政治统治。东亚一些国家和地区的威权主义政治之所以没有发生短命现象，一个重要原因，就在于这些国家和地区在维持独裁统治的同时，都比较成功地实现了经济的起飞，以物质生活水平的迅速提高换取了民众对既有政治秩序暂时的默认。
绩效合法性对于许多后发国家维护政治秩序的稳定发挥了重要的作用，但是对于谋求长治久安的政治体系来说，仅仅致力于营造绩效合法性是远远不够的。一个无情的事实是，许多后发国家政局的动荡不安甚至政治体系的解体，并不是发生在经济严重滑波的社会背景下，而是发生在经济增长绩效相当可观的背景之下。绩效合法性并非政治合法性战略选择的不二法门。
其一，尽管统治绩效，特别是增长绩效是支撑合法性的重要因素，但政治统治的有效性与合法性毕竟是两个不同的概念。李普塞特曾对政治体系的有效性与合法性进行了区分，并对两者间的相关性进行了分析，结果表明合法性与有效性之间是一种非线性的关系：除了合法性与有效性同时存在和同时缺失的情况外，还发现存在国家统治有效性高但合法性低或有效性低但合法性高的情况，这说明有效性并不一定带来合法性，而合法性也不必然需要有效性。
其二，没有任何一个政治体系能够保持经济长期高速增长。尽管后发国家利用后发优势，有可能在经济基数较小的发展阶段取得早发国家未曾有过的高速增长，但经济周期自身的变化，影响经济增长的众多不确定因素的作用，以及政府施政难免出现的失误，都决定了政府不可能保持经济长期平稳、高速的增长。特别是当后发国家的经济在越来越高的程度上融入世界经济体系后，外部环境对国内经济的增长就会产生巨大影响。因此，即使就经济增长本身而言，单纯的绩效合法性战略也终有一天要遭遇自己的“滑铁卢”。更重要的是，单纯致力于营造绩效合法性，还会使政治体系谋求政治合法性的努力陷入一种欲罢不能的二难境地。在单纯依靠统治绩效，特别是经济增长绩效的情况下，任何一个政府要树立和维护自己的权威，唯一的途径就是向公众作出高增长的承诺；反过来，由于政治统治的合法性完全建立在增长绩效上，一旦增长承诺无法兑现，其合法性也就荡然无存了。而新的统治者上台以后，在难以重起炉灶，在短期内挖掘、积聚新的合法性资源的情况下，为迎合公众的心理，同样也只能在盲目许诺政绩的道路上越走越远。如此循环往复，政治体系就会长期陷于合法性危机的困境之中。
其三，单纯的绩效合法性战略无法适应公众社会需求结构的多样化与变动性。侧重于营造绩效合法性的重要依据，是后发国家由于长期积贫积弱，保持国家的稳定，提高生活水平成为公众心目中压倒一切的强烈愿望。但是公众的心理需求不是固定不变的，在普遍贫困的发展阶段，公众为了消除贫困，提高生活水平，对于“发展是硬道理”的价值取向会表现出高度的认同，可以因此而忍受许多经济相对发达国家的公众无法忍受的现象。但随着生活水平的提高，公众忍受独裁、社会分配不公之类问题的心理阀值就会不断降低。特别是对于转型国家来讲，在帕累托改进的增长期过后，当整个经济的增长是在利益格局大调整，甚至是出现严重的“马太效应”的过程中实现时，社会分配不公问题就会成为挑战政治合法性的重要导火线。
三、超越绩效合法性：制度合法性的建构与政治文化的转型
绩效合法性是后发国家应当充分利用和发挥一种政治策略，但它决不是合法性建设的一剂灵丹妙药。这一策略的运用必须同其它合法性战略，特别是长效战略有机地结合起来。
伊斯顿在研究合法性的基础时曾将公众对政治体系的支持区分为“特定支持”和“散布性支持”两大类。“特定支持”是由于政治体系的输出（即政策）给予了体系成员某些具体的满足而形成，即特定的政策绩效带来了受惠者的支持。“特定支持”的功利性较强，一旦政策绩效不佳，政治体系就会丧失支持。而“散布性支持”不具有鲜明的功利性，它独立于具体的政策输出，是对政治体系的“善意”情感。在伊斯顿看来，政治体系的合法性更主要是来自“散布性支持”而非“特定支持”。“特定支持”以政策输出的有效性为基础，而“散布性支持”则要依靠政治社会化获得，即形成一种符合于特定政治秩序的意识形态和政治文化。“不断灌输合法感或许是控制有利于典则和当局的散布性支持规模的唯一的最有效的手段。一个成员可能因许多不同的缘由而愿意服从当局并遵守典则的要求。然而，最稳定的支持还是源于成员相信，对他来说，承认并服从当局、遵奉典则的要求是正确的和适当的。”（注：D·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社1989年版，第335页。）
“散布性支持”的核心是政治共同体成员，包括统治者与被统治者在政治价值上的共识，以及这种共识在现实政治秩序中的体现。只有当绝大多数公众倾向于认为现有的政治秩序基本上体现了社会正义，公众才能对现有政治秩序持基本认同的心理，才能容忍某些特定政策的暂时失败。对于后发国家来说，一个至关重要的问题便是，在努力提高统治绩效的同时，确立并不断提升社会公正在整个社会发展价值体系中的地位，并逐步将公正的价值体现于社会制度体系之中。
就长期而言，合法性建构的关键在于确立政治结构、政治制度框架的合法性。在现代法理型权威中，制度合法性信仰的实质就是对宪政体系正当性的确认。亨廷顿在《第三波》中提出了一个极富启示的观点，就是把制度的合法性同统治者的合法性区分开来。他指出，“在民主国家，统治者的合法性通常依赖于他们满足一些关键选民对他们政绩的期望。但是这一制度的合法性却建立在程序之上，建立在其选民通过选举选择其统治者的能力之上。那些在职的统治者不可避免会做不出政绩，这样，他们就失去了合法性，也就会在选举中被击败。一群新的统治者会接替他们。因此，统治者失去统治的合法性导致了这个体制重新肯定其程序的合法性。不过，在除一党制之外的威权体制下，在统治者的合法性和政权的合法性之间都不可能作出明确的区分。政绩平平既瓦解了统治者的合法性，也瓦解了这一制度的合法性。”（注：亨廷顿：《第三波——20世纪后期民主化浪潮》，上海三联书店1998年版，第59页。）当一个政治共同体确立了相对稳定的宪政制度体系时，这一制度体系既是共同体内各政治群体的基本政治共识，又是它们参与政治时共同遵守的游戏规则，合乎宪政制度程序和规范的政治体系运作由此就拥有了稳固的合法性基础。制度合法性在赋予特定统治者政治统治合法性的同时，又保持着自身高于统治者合法性之上的相对超脱性。在这样的政治结构下，当出现某种重大的政治危机时，人们往往更多地是对统治者的合法性提出质疑或挑战，而不会对宪政制度本身的合法性提出挑战。政治危机就可以通过统治者的更迭而化解，而不必动摇整个政治秩序。相反，对于许多后发国家来说，由于没有建立起得到社会各阶层确认的宪政制度体系，没有形成普遍的制度合法性的信仰，整个政治秩序的合法性同统治者的合法性紧密联系在一起，一旦出现统治者无法化解的政治危机时，人们总是倾向于将政治不满直接指向整个政治制度体系。这时，不仅统治者的合法性会发生动摇，而且整个政治秩序的合法性也会随之瓦解。
因此，对于后发国家来说，要超越绩效合法性的困境，一个根本性的途径，是要能够在多元的政治博弈中逐步建立起相对稳定的宪政制度的框架。从观念上讲，这一宪政框架是所有怀有政治参与意识的社会群体乃至整个政治共同体政治共识的体现，这种共识有助于共同体成员将合法性信仰的焦点从统治绩效转移到对政治结构正当性、合法性的确认上来。在此，宪政制度体现了社会公正的底线，只要政治权威的产生及其运作符合宪政制度，它就能够获得公众的信任。政治结构的合法性是政治秩序合法性的基石。只有建立了普遍的制度合法性信仰，政治秩序的合法性才能找到稳固的基础，才不会发生一个政策的失败或一个领导人的腐化导致整个政治体系崩溃的现象。从政治实践的角度讲，宪政制度框架既为多元政治力量参与政治提供了制度化的机制，同时又为政治参与者提供了政治参与必须共同遵守的游戏规则。在此，任何一种政治力量都可以表达自己的政治意愿，甚至实现掌握政治权力的愿望，前提是必须在既定的制度框架内运作，并遵守既定的游戏规则。观念信仰与政治参与实践由此在政治结构或者说政治制度层面获得了统一。从东亚一些国家和地区的经验来看，确立政治结构合法性的过程尽管错综复杂，甚至可能伴随着某些政治动荡的风险，但这一过程，却是后发国家政治合法性转型的关键所在。凡是能够完成这一政治转型的国家和地区，一般来说，都能够建立相对稳定的政治秩序。
政治合法性的转型，既是政治结构、政治秩序的转型，也是政治文化的转型。对于后发国家来说，在政治文化转型过程中加强意识形态建设，建立新的政治社会化机制至关重要。在西方发达国家政治价值已经在全球范围内产生巨大的示范作用的背景下，后发国家的意识形态建设同样面临着严峻的挑战。意识形态的主要功能是为政治体系的合法性提供道义诠释，但如何诠释合法性却需要丰富的政治智慧。简单地拒斥源于西方国家同时又具有普适意义的政治价值，在全球化时代条件下已变得越来越困难。但是盲目地认同西方的政治理念，依据西方的政治价值标准来阐释既有政治秩序的合法性基础，时髦动听的意识形态话语同社会政治现实的强烈反差，又会使意识形态对政治合法性的诠释演变成为一种政治反讽，引发公众对现实政治秩序合法性的质疑。同时，盲目地接纳和认同西方的政治理念，往往还意味着民族传统的合法性资源的白白流失。因此，在建构政治合法性的现实的政治实践中，建立起一种既能够容纳具有普适意义的政治价值（如民主、法治、自由、人权等等），又适应于政治合法性建设现实进程的，能够得到相当程度的现实政治经验支持的意识形态，以及政治文化，使意识形态对合法性的诠释在普适性与现实性之间保持一种必要的张力，就显得尤为重要。