摘要：自改革开放以来，以 GDP 为考核指标的经济发展模式带动了中国经济的快速发展，创造了世界瞩目的中国奇迹。而在这快速的城镇化背后，却是以我们的美丽家园为代价，环保成绩却满脸疮痍，尤其近几年京津冀地区的雾霾问题。本文通过对近十年城镇化进程、环保支出的规模、结构和问题，针对我国现存的环境保护支出增长性不足、规模较小、绩效水平低等困境，地方政府也更是环境保护的责任主体，在开启新型城镇化道路中，探索优化地方政府的财政环保支出结构，明晰中央和地方的环保事权、建立环保长效机制，让金山银山与青山绿水共同造福人民。
关键词：环境保护支出；环保事权；新型城镇化
一、我国经济发展和城镇化进程分析
改革开放三十多年，我国已经成为世界第二大经济体，从 2006-2011 年之间我国的国内生产总值都保持在 10％以上，从 2012 年开始经济增速不断下滑，整体保持较高速增长。2015 年 9 月 28 日，由中国社会科学院城市发展与环境研究所和社会科学文献出版社共同举办的《城市蓝皮书：中国城市发展报告 No.8》发布会在京举行。报告指出：“十二五”期间，中国的城镇化率实现了两大重要突破：2010~2011 年中国城镇化率达到并开始超过 50.0%，中国整体进入城市型社会阶段；2012 年中国城镇化率达到 52.6%，超过世界总体水平（52.5%），并以高于世界平均水平的速度（年均 0.5 个百分点）快速推进。2003年至 2013 年间，我国城镇化率以每年 1.32 个百分点的速度增长。截止到 2014 年底，中国城镇化率已经达到 54.8%，预计到 2020 年中国城镇化率将超过 60%， 到 2030 年将达到 70%左右。
二、地方政府财政环境保护支出现状
（一）环境保护支出绝对规模不断扩大、相对规模保持不变
全国范围来看，2007 年以来，财政环境保护支出规模大幅增长。从绝对规模上来看，支出规模从 2007 年的 995.82 亿元增加到 2015 年的 4802.89 亿元，2015 年支出规模达到 2007 年的 4.82 倍，而 2015 年财政总支出仅为 2007 年的 3.53 倍；从环境保护支出占全国财政支出比重来看，环境保护支出比重从2007 年的 2%增长到了 2015 年的 2.73%。在公共支出项目日益繁多的情况下，支出规模和比重的提升凸显了环境保护支出在财政支出中的重要地位，体现了对环境保护的重视程度不断提高。但相对于发达国家和我国的环境问题而言，我国的环境保护支出规模还是比较乏力。
（二）环境保护支出结构科学合理
为了加强环境保护投资力度，2007 年政府预算收支中设置了节能环保支出科目，为环境保护提供了有力的财政支持。现根据我国 2017 年财政收支科目规定，节能环保支出科目主要分为 15 类，支出结构也更加完善、合理。
这 15 类项目可分为四大类：（1）环保事务管理支出，主要包括：环境保护管理事务、环境监测与监察、能源管理事务支出，主要用于提升环境管理能力；（2）基础预防支出，主要包括：自然生态保护、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理、退牧还草支出、已垦草原退耕还草，主要用于基本的环保支出；
（3）污染治理支出，主要包括污染防治、污染减排支出，直接用于对污染的防治；（4）长远预防支出，主要包括能源节约利用、可再生能源、资源综合利用、其他节能环保支出，主要用于提升效能和产业改造升级，从长远角度对环境进行保护。财政环境保护支出项目体现了对环境保护的系统性和整体性，在直接污染防治的基础上，注重了基础预防和长远的节约利用，兼顾了当前与长远， 结构科学合理。
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三、解决我国地方政府环保支出不足的路径探索
针对于我国目前的快速城镇化与低效、缺乏的环保支出困境，我国环保支出的历史欠账和当前面对的严峻状况结合《环境保护法》、《预算法》和《中共中央关于十三五规划的建议》，为进一步促进新型城镇化与改善环境同步前进，提升环境保护财政支出的实际效果，针对环境保护财政支出存在的问题提出以下对策与建议。
（一）加强环境保护的顶层设计
推动新型城镇化与环境保护同步发展，财政支出改善环境，首先应当加强环境保护的顶层设计，加大政府的统筹协调力度。
首先要改变中央、地方政府的环境保护意识，加大环境保护考核制度建设， 将绿色 GDP 作为政府政绩的考核指标，严禁地方政府片面追求高 GDP 轻环保的发展路径，建设城镇化、财政税收、环保支出、产业升级等各方面协调的具体规划。二是推动绿色发展。建立完善环境保护指标体系，指标体系尤其要体现时效性和科学性，增强对绿色发展的指导作用。三是改变《环境保护法》、政府绩效考核的可操作性，制定具体可行的评估体系，建立完善环境保护综合考评体系。
（二）明确中央、地方环境保护事权和财权
1.建立科学的事权划分机制。对各类环境进行详细的责任主体划分，跨行政区域的由中央负责统筹、地方参与共同治理，探索建立跨行政区的环保机构， 属地方事务的应强化地方的主体责任。实行环保监测监督执法垂直管理，建立统一的监测体系，为环境保护提供大数据支持。
2.完善中央对地方的转移支付制度。针对权责倒挂的现状，通过转移支付等
手段，在中央统筹的条件下做强地方财政。转移支付要根据当地实际，体现差异性和激励作用，环境治理好的，加大奖励性转移支付；环境治理不力的，从中央对该地区的其他转移支付中按照一定比例转移到环境保护支出中；加大对生态脆弱地区的转移支付力度。
（三）建立制度性增长机制，逐步扩大支出规模，优化支出结构
我国环境保护历史欠账过多，污染形势严峻，同时环境外部性较强，要求建立起稳定的环境保护支出增长机制，持续加大投入力度，优化支出结构。
1.建立制度性增长机制，逐步扩大支出规模。从我国历年的环保支出比例、国际环保标准来看，我国环保支出增长动力不足、阶段性较强。经济的快速发展、财政实力的稳步增强为环境保护提供了坚实的财力基础。要把环境保护支出作为我国改善民生的重点倾斜项目。
2.优化环境保护支出结构。现阶段针对我国的环境恶化和环保支出资金缺乏，先要加大环境治理和防御方面的支出，管理和长远环保支出的比例可以相对减少。但是随着环境治理的进行，要考虑长远环保防治和管理的作用，做好统筹规划，不断优化环保支出结构。
3.拉动社会力量改善环境。环境保护产业是战略性新兴产业，尤其对投资巨大的环保产业项目，单纯依靠财政支出是不现实的，要注重发挥财政资金的指导作用，通过贷款、BOT、TOT、PPP 等模式，建立多元化、多渠道的资金投入机制。
（四）提高环境保护财政支出的绩效
政府加大环境保护支出的目的就是为了改善环境，改善民生，环境保护支出的绩效对环境保护的效果具有决定性意义，因此要加强环保支出的绩效考核。
1.加强资金使用规章制度建设。明确资金使用的对象、程序、方法、资金使用部门的责任和分工，使资金的使用过程受到全方位的监督。
2.完善环保支出绩效考核体系。将绩效理念融入资金使用全过程，加强对环境保护支出的事前、事中、事后的全过程考核，建立内部考核与外部评价、定性与定量、事前与事中事后考核相结合的评估制度，引入第三方评估，优化考核方法。
参考文献
[1]我国的城镇化战略及相关政策研究[J]. 杜鹰.中国农村经济.2001(09)
论文作者:武融超
论文发表刊物:《知识-力量》2018年10月下
论文发表时间:2018/10/15
标签：支出论文; 环境保护论文; 城镇化论文; 我国论文; 规模论文; 结构论文; 环境论文; 《知识-力量》2018年10月下论文;