中国国有企业改革演进：另一种视角的解读——关于“国退民进”与“国进民退”争议的思考，本文主要内容关键词为：民进论文,中国论文,视角论文,国有企业改革论文,国进民退论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
近几十年来国有企业在社会经济改革中一直争议不断。20世纪80年代以后，中国的国有企业改革采取了出售、兼并、破产、拍卖、股份制等多种方式和形式，国企改革的大体趋势是“国退民进”。目前，通过产权置换我国大多数国有企业已转化为股份制或民营企业，现有的国有企业为数已不多，多集中在军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业里。而这些面临改革的大型国有企业关系到国防安全、国家经济命脉，与社会关联度很强，其成功与否，关系到我国整体经济改革和国民经济的命运。
关于国有企业的改革走向问题，国资委主任李荣融曾提出，随着政府对宏观经济调控能力的提高，国有经济在企业中的比例是应该下降的。然而，金融危机以来，“国进民退”这样的词语屡屡见诸报端，“国进民退”现象引发了大众的强烈关注，比如，当仁不让的国企“地王”，山东钢铁合并日照钢铁，山西煤炭产业整顿小煤矿等新闻充斥媒体头条。舆论对于央企财大气粗的“圈地”、“蛇吞象”式地并购效益更好的民企、以行政手段对民营小煤矿进行兼并重组等多有质疑和批评，担心国进民退“与改革开放背道而驰”，“中国经济将可能出现倒退”。经济学界也重新掀起了对国有企业改革走向的大讨论。为此，本文就中国国有企业改革的路径及今后改革的取向等谈一下看法。
二、我国国有企业改革的历程
我国经济体制改革发端于国有企业改革，从1978年至今，国有企业改革可以分为以下几个阶段。[1]
1.第一阶段（1978～1980年）
扩大企业的经营自主权，增强企业的活力，不仅是城市经济体制改革的出发点，也是城市经济体制改革的目的。企业改革的第一阶段，以扩权试点为突破口，着重调整国家与企业的经济关系，主要内容是扩权、减税、让利，使企业拥有一定的自主权财产和经营权。扩大企业自主权的试点工作，最先出现在四川。1978年10月，四川省委在重庆钢铁厂、成才无缝钢管厂、宁江机械厂、四川化工厂、新都氮肥厂和南充绸厂等6家企业开始扩大企业自主权的试验。企业自主权的扩大，初步改变了企业不了解市场需要、不关心产品销路、不关心盈亏的状况，开始建立和增强了经营观念、市场观念、竞争观念和服务观念，促进了技术进步和产品质量的提高，取得了较好的经济效益。但是，由于当时各方面的改革未能配套进行，企业与主管部门的行政隶属关系没有根本改变，国家赋予企业的各项权利由于各级部门的截留而没有完全落实，这就影响了扩权改革的效果。
2.第二阶段（1981～1982年）
这一阶段国企改革主要内容是试行经济责任制。在扩权试点的基础上，对工业企业试行以利润包干为主的经济责任制。这种办法实施方便、任务明确、考核简单，企业在完成包干任务后可获得超收利润的大部分。这种经济责任制以提高经济效益为目的，同时也调动了企业的积极性，因而比企业扩权改革又前进了一步。但当时由于各种经济关系尚未理顺，出现了国家集中的财力过少，资金过于分散的情况。为了确保国家的重点建设，进一步调整国民经济的比例关系，1983年开始在全国范围内实行利改税。
3.第三阶段（1983～1986年）
这一时期国企改革主要内容是实行利改税。以前的扩权、利润留成改革对调动企业积极性起了一定作用，但是，由于企业盈利水平受多种因素的影响，国家与企业之间的利益关系并不固定，因而在实践中出现了一些新的矛盾。这主要表现为企业之间留利水平不平衡，出现了苦乐不均的现象，起不到鼓励先进，鞭策后进的作用。为了改变这种状况，国家决定进行利改税试点。1983年6月，在各地试点的基础上，在全国范围内实行了以税利并存为特点的第一步利改税。1984年9月，国务院开始实行把税利并存过渡到完全的以税代利的第二步利改税。实践证明，实行利改税，对于完善经营责任制，调动企业的积极性，促进经济发展等，都有重要的意义。
4.第四阶段（1987～1991年）
该阶段国企改革主要内容是完善企业的经营机制。这一时期，企业改革进入了以全面推行承包制为特征的转移企业经营方式阶段。各地区根据不同行业和不同企业的特点，进行了多种经营方式的探索，如租赁制、股份制、资产经营责任制等等。实践证明，在当时的情况下，承包制是增强企业活力、提高经济效益和推动国民经济发展的一个有效形式。它使一些濒于破产、经常吃国家补贴的企业，一举摆脱了连年亏损的状况；同时，又向那些安于度日的企业注入了活力，提高了企业的生产积极性，也打破了“大锅饭”，使职工群众的积极性和创造性充分地释放出来。但是承包制的实践中，也出现了一些值得注意的问题，如行为短期化问题、行政干预强化、改革方式不规范等。
5.第五阶段（1992年至今）
从1992年至今，国企改革主要内容是转换企业经营机制，建立现代企业制度。在邓小平同志南巡重要谈话精神的鼓舞下，企业改革的力度逐步加大，外部环境逐步得到改善。党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济。党的十四届三中全会进一步明确了建立现代企业制度是国有企业改革的方向，从而把企业改革推向一个新阶段。这一时期企业改革的突出特点是，按照建立社会主义市场经济体制的目标要求，建立适应市场经济要求的产权明确、责权明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，把国有企业塑造成为独立的法人实体和市场竞争主体。
从上述阶段可以看出，国有企业改革是经济体制改革的中心环节，而国有企业改革的目标就是使企业成为商品生产者，成为市场主体，这是我国经济体制改革的主旋律，也是理论界和实际部门的共识。如20世纪80年代初，蒋一苇提出“企业本位论”就认为[2]，社会主义经济的基本单位是具有独立性的企业，企业必须是一个能动的有机体，应当给予企业适当自我扩充、自我发展的条件，使企业有选择权和自主权，以及其他作为一个商品生产者的独立利益。国家与企业的关系是国家应当从外部领导和监督经济组织，而不是作为经济组织（企业）内部的上层机构直接指挥日常活动。国家与企业之间不应当是行政隶属关系，而只能是一种经济关系，对企业领导和管理应采取经济手段。但在改革过程中也存在着另外一类观点。如金碚等提出了“国有企业是特殊企业”的观点，他认为，按照建立现代企业制度的方式改革国有企业，绝不是要建立一种可以普遍适用于我国现有的所有国有企业的企业制度，用规范一般企业的规则来规范我国所有的国有企业。我国国有企业现实可行的改革道路只能是：凡是不宜实行国有制的企业应实行非国有化（改制为其他公有制实现形式、混合所有制形式或者非公有制形式），这些企业将按一般的现代企业制度的规则运行；凡是必须保持国有制的企业不要幻想实行一般适用的企业制度，模仿国外私有企业的运作方式，而是要按现代国有企业制度的内在要求，借鉴各国国有企业管理和改革的经验，建立起适用于我国国有企业的有效的管理体制，实现严格保卫资产安全前提下的较高经济效率，并以配备优秀管理人才来弥补国有制难以完全避免的弱点[3]。
三、国有制的管理与经营：马克思和恩格斯的论述
从我国国有企业改革的历程来看，理论界对国有企业的定位和作用是有不同看法的，而这一点对未来国有企业改革又是至关重要的，我们认为要理清这一问题，重温一下马恩的有关论述是十分必要的。
1.国有制的建立
马克思和恩格斯认为，资本主义私有制与生产社会化的矛盾的发展，迫使资产阶级在私有制的范围内对生产关系作局部调整，把个别财产联合为集团财产，又把集团财产转变为国家财产，实现生产的国有化，但这并没有从根本上解决总矛盾。因为无论是转化为股份公司，还是转化为国家财产，都没有消除生产力的资本属性，经济危机暴露出资产阶级无法继续驾驱现代生产力，解决的办法只能是在事实上承认现代生产力的社会属性，由社会公开地和直接地占有生产资料。所以，社会主义社会建立之后，就存在着国家所有制。这是因为，无产阶级革命打碎了旧的国家机器之后，必须建立新的国家机器，靠国家政权的力量剥夺剥夺者，使国家代表社会占有生产资料。“无产阶级将取得国家政权，并且首先把生产资料变成国家财产”[4]320，这时，国家是“以社会的名义占有生产资料”[4]320。
马克思和恩格斯设想，在未来的公有制社会中，生产组织将构成一个大联盟的形式，“工人阶级知道，……以自由的联合的劳动条件去代替劳动受奴役的经济条件，需要相当一段时间才能逐步完成（这是经济改造）；这里不仅需要改变分配方法，而且需要一种新的生产组织，或者毋宁说是使目前（现代工业所造成的）有组织的劳动中存在着各种生产社会形式摆脱掉（解除掉）奴役的锁链和它们的目前的阶级性质，还需要在全国范围内和国际范围内进行协调的合作”[5]416。“这种组织不但应该在每一个工厂内以工人的联合为基础，而且应该把这一切联合体结成一个大的联盟”[5]333。在向共产主义过渡的过程中，大联盟的基础则是国家所有制。这是因为，在共产主义的低级阶段，劳动联合体还有着自己的局部利益，劳动联合体与“社会大联盟”之间还存在着根本利益一致基础上的利益差别。这时就需要国家作为社会正式代表的中心，组织、调节各个劳动联合体在经济利益上的矛盾，保证社会全体人民根本利益的实现。
2.国有制的经营方式
传统的观点认为，国有制的管理体制应当是“国家所有、国家经营”的模式，但事实上这种观点并不符合马克思和恩格斯的原意。在共产主义的低级阶段上，或者在向完全的共产主义社会过渡的这一长久的历史阶段上，在还存在着国家所有制的条件下，将采取什么样的经营方式呢？马克思和恩格斯认为，在社会主义的国家所有制建立之后，基层经济单位采取合作社的形式，并以此作为向完全的共产主义过渡的中间环节。恩格斯指出：“在向完全的共产主义经济过渡时，我们必须大规模地采用合作生产作为中间环节。这一点马克思和我从来没有怀疑过。”[6]在这种条件下，其经营方式是国家拥有生产资料的所有权，但同时国家并不直接占有生产资料，而把这些国有的生产资料交给合作社使用，采用“国家所有、合作经营”的形式。
3.国有制要适应生产力的发展状况
马恩虽然认为在社会主义社会应当建立国有制，但他们并不认为国有制适用于整个国民经济，而是认为国有制有一个发展的过程，国有制的发展必须适应生产力的水平，恩格斯在《共产主义原理》中就说过，关于生产资料国有化的“所有这一切措施不能一下子都实行起来，但是它们将一个跟着一个实行。只要向私有制一发起猛烈的进攻，无产阶级就要被迫继续向前迈进。把全部资本、全部农业、全部工业、全部运输业和整个交换都愈来愈多地集中到国家手里”[7]221。《共产党宣言》中也说过，无产阶级在夺取政权后，只能“一步一步地夺取资产阶级的全部资本，把一切生产工具集中在国家即组织成为统治阶级的无产阶级手里”[7]272。经典作家在这里说得十分清楚，对资本只能“一步一步地夺取”，国有化措施只能“一个跟着一个实行”，不可能在一个短时期内一下子全部完成。这是因为，一方面对生产资料实行国有化依靠的是新的政权的力量，而在无产阶级革命胜利后，新政权的建立和巩固需要有一段时期；另一方面是生产资料的国有化必须适应生产力的水平，随着生产力的发展而逐步扩展国有化的范围，提高生产资料的集中程度。
国家所有制要适应于生产力的发展，恩格斯的这个思想意味深远。在生产的社会化达到了很高程度时，它要求实行更大社会范围内的管理，而其他的管理都成为它的桎梏，这时国家出面占有生产力才具有必然性，才会进一步推动生产力的发展。恩格斯深刻地指出过：“只有在生产资料或交通手段真正发展到不适于由股份公司来管理，因而国有化在经济上已成为不可避免的情况下，国有化……才意味着经济上进步，才意味着在由社会本身占有一切生产力方面达到了一个新的准备阶段”[4]317。反之，如果生产资料的集中程度超越了生产力的发展程度，国有化的措施超越了生产力的水平，那么国有化就不具有经济上的合理性，这种过度的国有化就会阻碍生产力的发展。
四、国有企业改革演进——国外国有企业情况
以史为镜可以知兴衰，没有比较就没有鉴别。国有企业的改革，离不开对其历史阶段的审视。
国有企业在20世纪初欧洲国家兴起，第二次世界大战后迅速发展，80年代后逐步走向衰落。其间值得一提的是1929年的世界经济大危机对国有企业的推动作用，由于市场失灵凯恩斯主义兴起，政府积极干预经济成为各国普遍接受的政策。人们意识到政府对经济的强有力干预并且控制经济中的某些关键领域能够解决市场失效和巨型私人企业滥用市场权利问题。因此，西方许多国家，如意大利、德国、西班牙、法国等都开始了大规模的国有化运动。40年代到70年代，国有企业进入鼎盛发展时期，欧洲国家的计划经济和国有化程度达到前所未有的程度，政府接管了大部分交通基础设施和能源领域的企业。在发展中国家，印度、埃及、韩国等普遍实行了国有化政策，而且比重大都比发达国家高。世界上第一个社会主义国家苏联更是把国有企业作为社会主义的经济基础广泛建立起来。这段时期，国有企业作为资源的组织方式促进了经济的快速增长，也对缓解经济周期波动起到了较大作用。
随着市场经济的不断成熟、完善，私有制经济活力得到提高。20世纪80年代后，国有企业经营机制僵化、经济效益低下的弊端逐渐暴露出来，显现出的低效率使私有化在各国此起彼伏地进行着。到1997年，在英国经济中几乎不存在国有企业。西方国家国有企业的大力民营化使经济效率有了不同程度的提高，然而，都不约而同地出现了不少共性问题：公众利益和社会福利受损；国有资产流失严重；收入、分配悬殊使贫富差距加大；失业率长期居高不下，社会矛盾日益尖锐。有的企业不过变换了形式，由政府垄断变成了私人垄断，原先为公民提供“公共服务”（如供水、供电、邮政等）的企业为追求利润置大众利益于不顾。改革遗留的诸多问题招致民众极大不满。因此，进入21世纪后，原实行私有化的国家对部分产业又重新实行了国有化。典型的有俄罗斯、南美三国对石油产业的再国有化，英国政府对铁路工业的再接管，甚至日本在2003年也提出了对不良银行进行国有化的方案[8]。
当今国有企业仍广泛存在于世界各国，只不过比重不同而已。在西方发达国家中，由于美国有比较成熟的市场经济、高度发达的生产力，实行市场调节、保护竞争的经济体制，所以美国的国有化企业比重相对很低，国有企业主要集中在邮政、航天、煤炭等领域。英国目前只保留了英国邮政等少数大型国有企业，并且以法律形式规定政府不得干预企业运营，但政府的决策和管理仍然具有较大的影响力，政府对国有公司提供一些优惠。
法国国有经济的比重相对较高，几乎涉及所有重要产业部门和重要行业。法国对国有企业进行分类管理，同时与国有企业签订计划合同。政府对垄断行业的国有企业高度控制，严格管理，企业自主权相对较小。而对竞争性的国有企业，政府并不给予特殊的照顾，也很少干预，国有企业处于同私人企业相同的竞争地位。
意大利的国有经济比重也比较高，国有企业大致有两类：一类是国家完全独资公司，主要分布在交通、邮政、电力等部门，由政府的主管部门进行管理。另一类是处在竞争领域的占国企多数的国有控股公司，它们通过“国家参与制”的形式进行管理[9]121。意大利的国家参与制——国家对国有企业的直接管理是意大利经济在战后获得快速发展的最主要原因之一。意大利对国有企业实行分类对待，主要保障社会福利、满足社会目标的国有企业，其业绩单独考核，不以市场绩效为标准。而经营性的企业则强化其赢利目标。此外，意大利的国有企业改革方式很值得借鉴，其政府并不主张在所有领域进行大规模的私有化，而是从实际出发，谨慎缓慢地推行国有企业改革；而且改革也没有一刀切地摈弃国有企业，而是在政府宏观调控和市场机制调节中寻求新的平衡关系。
国外国有企业中新加坡淡马锡模式因其作为国有企业经营管理的典范而不得不提。新加坡淡马锡控股有限公司（以下简称“淡马锡”）是新加坡财政部直属的国有全资控股公司。1974年成立之初，资产总计仅3.5亿新元。而到了2004年，淡马锡的营业额占新加坡GDP的13.5％，持有的股票市价占整个新加坡股票市场的47％，国家股东的年均分红率超过6.7％。作为国有全资大型控股公司，淡马锡的经营业绩相比同期私营企业毫不逊色甚至大大超出，连标准普尔与穆迪投资等著名资信机构都给予它最高信用评级[10]。从新加坡国有企业的成功经验看，国有企业并非效率天然低下，如果有好的经营管理机制和激励机制，国有企业同样也可以提高效率。
纵观世界各国，就是发达国家也没有把追求利润最大化作为国有企业的唯一目标，更多的是把国有企业作为提供公共服务、弥补市场失灵、干预经济生活的一种特殊的宏观经济政策工具，发挥着一般私营企业难以发挥的作用。国有企业的优势体现在：可以在私人无力或不愿投资的基础设施等领域稳定产业基础；在外国资本大举入侵时能增强国际竞争力，防止外来控制；限制私人垄断；经济危机或产业衰退时救助私人企业；保证国家安全[9]115～119。此外，国有企业仍然是解决就业、承担社会性、政策性负担的主要载体，发挥着社会稳定器的作用，承载着实现社会目标，缩小贫富差距、进行宏观调控等多种职能。因此，对国有企业的要求不能用单一标准来衡量。
五、中国国有企业改革演进：从单一改制走向分类改革
根据马克思和恩格斯的论述，并借鉴国外国有企业改革与发展的实践，我们认为，在任何社会中都会存在着一定数量的国有企业；国有企业的存在，既是社会生产力发展的需要，也是政府履行自身职责的需要；一个国家中国有企业的发展，要立足国情，并与生产力的发展水平相适应。同样，从我国社会主义初级阶段的现实来看，我国的国有企业不一定要成为完全的商品生产者，不一定要完全履行经济功能。我们认为，在现阶段国有企业是特殊种类的企业，它不仅要承担经济责任还要承担社会责任，所以要把国有企业改造成完全的、真正的市场主体是不现实的。从国有企业的这一定位出发，国有企业的行业分布就要着眼于非竞争领域、公共事业服务领域和事关国民经济命脉的领域。
在此基础上，我们认为，我国的国有企业改革不能脱离国有企业的性质和社会责任，应根据国情、经济发展阶段和体制背景等情况，以及企业承担的任务、目标，在不同的领域根据企业的不同功能进行分类改造。
第一，提供公众服务和利益的国有企业，包括城市供水、供电、供气等公益性企业，以及民间不宜经营的特殊行业（如制币、特殊药品的生产和供应等）。这类国有企业应“国进民退”，因为它们需要实现特定的社会目标而不是利润最大化目标，负有普遍供应的义务，所提供的产品服务客观上不能营利，否则就会引发社会问题。此时，要求国企盈利或自负盈亏是不公平的，是一刀切的不切实际的制度安排。对这类国企应不以经济指标为考核业绩，不必面向市场，不必追求经济利益最大化，必要时还应给予补贴。国家独有产权，企业任务统筹规划。事实上，并没有证据表明，私有制一定比公有制好，成功的企业很大程度上是要有好的管理机制。虽为独有产权，但通过健全机制，同时引入竞争、创造一个竞争的环境恐怕比形式上的董事会制度效果更好。比如，有学者提出国有企业可互相持股、国家机构持股、职工持股等都是很好的建议。只要引入竞争机制，改进完善制度环境，加强企业结构治理，国有企业一样会焕发出活力。
第二，主要提供整个社会体系的基础保障或保证国民经济的正常运行的企业，包括能源、铁路、通讯、邮政等，它们依然不应以营利为目标，效益与成本大体相当能维持运转即可，这种情况需要国企为主、民企为辅。因为这类国企依然需要“负重”，不能完全追求经济利益，产权不应过度多元化，否则将与现代企业制度追求利润最大化的目标相矛盾。比如，煤炭行业，煤矿卖给私人就造成很多无法挽回的后果：矿主为赚取最多的利润而行为短期化，掠夺式野蛮开采使资源枯竭以及生态环境严重受损；漠视生命和生产安全，矿难频发，造成无数家庭悲剧。煤炭行业已成为中国最不安全的行业之一，每百吨煤的死亡率高于美国上万倍。在世界产煤大国里，中国是唯一把煤矿卖给个体进行经营的国度。现大部分收归国有，应该更多是从安全角度出发而不再唯经济利益是图。
第三，涉及国防安全的国家战略性高技术产业——航天航空工业、核工业等国防军工企业。这类企业实际已形成一个巨大的产业链，是推动国民经济发展的战略性核心行业。比如航空航天工业的发展可以带动先进材料、冶金、化工、机械制造、特种加工、电子、信息等多个产业的发展，可以为相关产业提供十几倍于本行业就业人数的就业机会，它与社会关联度很强，对地方经济的发展和促进地方就业增长有着积极的作用。鉴于国防军工企业的重要性以及它所要求的庞大资金，这类企业应适当国进民退。如果把这类企业比作一个“金字塔”，“塔顶”的核心机密部分应由国家绝对控制，不能进行改制，不考核经济效益，甚至应予以高额补贴。从“塔身”到“塔底”，重要性依次降低。在“塔身”和“塔底”部分，可根据情况逐步加大引入民间资本的力度，进行股份制改造，适当产权多元化，按现代企业制度运行，通过资本运作筹集这个庞大产业需要的资金。
第四，对钢铁、汽车、电子、银行、造船等战略性竞争产业，以及轻工、纺织、机械、家电等一般竞争性产业，它们可以按市场机制运作，用经济指标来衡量业绩。这类产业中除涉及国家经济安全的外，政府最好选择退出。这样有的放矢，一来可以将有限的国有资本投入到更多急需之处，二来可以保持国民经济的最大活力。否则，“既当裁判又当运动员”就难免破坏市场公平、扰乱市场秩序。
其实，不管是“国退民进”还是“国进民退”，我国的国企改革都应客观地以社会文明进步、人民安居乐业和生产力提高为标准，而不是一概而论地赶时髦去改制。没有必要担心民营经济多了，社会主义公有制会变质；也没有必要担心国有经济多了会使经济倒退。只要把握好改革方向，坚持以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，树立科学发展观，取发达国家之精华，走一条改革成本最低的路径就是我们改革的最终目标。
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