党内法规与国家法律协调路径探讨，本文主要内容关键词为：党内论文,国家法律论文,路径论文,法规论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1007－5194（2010）02－0032－04
党内法规与国家法律是两个不同的概念，两者既有联系又有区别，相辅相成，各自在推进党的建设和依法治国中发挥了重要作用。但由于目前我国尚处在社会主义初级阶段，受诸多主客观条件的限制，两者之间还存在一些不协调的地方，有时甚至会发生冲突。这不仅影响了党内法规的执行效果，而且损害了国家法律的权威性和统一性。因此，加强党内法规建设，我们一定要处理好党内法规与国家法律之间的关系，努力构建一种双向的沟通协调机制。
一、化解党内法规与国家法律冲突的事前控制
对党内法规与国家法律冲突进行事前控制，是衔接两者关系的首要环节，也是最有效的做法之一。当前，我们可从立法原则和立法权限方面进行事前控制。
1.严格遵守党内法规“不得与国家法律相抵触”的原则
1982年宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”[1](P220)党章也规定：“党必须在宪法和法律范围内活动”[1](p68)。这些规定意味着无论是党的中央组织还是党的基层组织，其所从事的一切活动包括所制定的党内法规，都必须符合宪法和法律的规定，不能与宪法和法律相抵触。1990年7月通过的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第六条第二款规定，制定党内法规应“遵守党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，不得与国家法律相抵触”[2](P707)的原则。因此，在加强党内法规建设时，我们必须严格遵守这个规定，并将其贯彻到党内立法实践中去，切实做到：“宪法和法律确立的指导思想和基本原则，党内法规必须坚持和遵循；宪法和法律规定的基本政治制度、经济制度和社会制度，党内法规必须贯彻和维护；宪法和法律赋予公民的基本权利和自由，党内法规不得限制和剥夺；宪法和法律设定的公民的基本义务和责任，党内法规不得变通和豁免”[3](P128－129)，从而维护国家法律的权威性、严肃性，保证党内法规的合宪性、合法性，保证党内法规在法治的轨道上严密规范党组织活动和党员行为，保证党内法规的顺利贯彻实施。
2.严格区分党内立法和国家立法的权限
《中华人民共和国立法法》对全国人大及其常委会，国务院及其各部委，省级人民代表大会及其常委会和省级人民政府，省、自治区所在地的市、经国务院批准的较大的市、经济特区市人民代表大会及其常委会和人民政府，民族自治地方人民代表大会等的立法权限作了明确规定，如把全国人大及其常委会制定法律的权限规定为“国家主权的事项”、“犯罪和刑罚”、“民事基本制度”等十个方面[4](P406－407)，其他任何机关制定规范性文件，都不得侵犯、超越这个权限。而《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》对党内立法的主体和权限也作出了明确规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”[2](P706)凡“列入中央党内法规制定工作规划和计划的党内法规，按其内容，由中央纪律检查委员会、中央各部门分别起草。综合性的党内法规，由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门联合起草。”[2](P708)这样一来，就要求我们在党内立法过程中，必须恪守党内立法权的调整范围和行使权限，尊重和维护国家立法权，对于必须由国家立法确立的制度、党内立法就不要涉及，对于必须由国家立法调整的事项、党内立法就不要代替，对于必须由国家立法规范的行为、党内立法就不要规定。在当前党内立法实践中，“尤其要严格维护全国人大及其常委会的专属立法权，坚持党内立法不涉及党员人身权利和财产权利，不涉及国家机关职责和权限，不涉及经济、民事和诉讼等基本制度，防止以党内立法限制或者剥夺党员作为公民依法享有的基本权利和自由，避免以党内法规调整国家机构的运转和国家权力的行使，切实维护国家立法权的独立与完整。”[3](P129)
二、构建党内立法与国家立法的衔接机制
1.建立党内立法机关与国家立法部门之间沟通协调的工作机制
党内立法机关，要加强与人大法规部门、政府法制部门的联系，要通过建立互相之间定期交流、沟通、协调的工作机制，研究解决党内立法与国家立法工作中需要双方协作和配合解决的重要问题，共同开展对党内法规和国家法律双重调整的重大问题的立法调研和论证，明确党内法规与国家法律在调整党政机关公共权力行使、规范党政领导干部从政行为、推进党风廉政建设等方面的责任和分工，统筹谋划和正确运用党内立法和国家立法两种方式和手段，保证党内法规制定工作与国家立法工作之间的衔接与照应，有效发挥党内法规和国家法律各自在推进党的建设和依法治国中的作用和优势[5]。近年来，随着人们社会生活由简单到复杂，涉及权钱交易的违纪违法案件也出现了一些新情况、新问题，违纪违法者的手段不断翻新，形式变化多样，更具有隐蔽性、复杂性。为坚决打击这类违纪违法案件，在2006年初中纪委全会上，有关中央领导提出要对这种新的受贿犯罪形式进行研究。于是，中央纪委、最高人民法院和最高人民检察院从当年七八月份就开始调研，共同研究。经过近一年认真、反复、细致的调研论证，于2007年5月29日，中纪委发布了《中共中央纪委关于严格禁止利用职务上的便利谋取不正当利益的若干规定》。一个多月后，最高人民法院、最高人民检察院联合发布了《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》。前一个文件主要是针对国家工作人员中共产党员的违纪行为，后一个文件主要是针对构成犯罪的行为，两者一个是解决违纪的问题，一个是解决构成犯罪以后怎么处理的问题，成功的实现了党内立法与国家立法的合理衔接。另外，一些地方在实践中探索出好的经验，有的甚至将其上升为文件规定。比如，2003年7月，深圳市纪委与深圳市人大办公厅、深圳市人民政府办公厅三家联合下发了《关于加强深圳市反腐保廉立法协调工作的意见》，要求今后凡深圳市人大或市政府及其部门拟制定的重要法规、规章和规范性文件，市政府拟出台的重大改革措施或重大投资项目的决策，在调研、立项、起草、听证、审议、修改等过程中，都必须征询市纪委在反腐保廉方面的意见[6]，从而建立了纪委参与预防腐败立法的机制。
2.适时把成熟的党内法规上升为国家法律
由于党内法规不具备国家法律的权威性、普遍适用性和国家强制力，导致有些重要党内法规在实践中功能发挥有限。为此，我们要认真分析党的政策和措施，研究哪些可以继续由党内法规来规定，哪些可以转化为国家法律，并适时地将那些经过实践检验的、比较成熟的、可以转化为国家法律的党内法规，通过法定程序向人大或政府提出立法建议，及时上升为国家法律，上升为国家意志。以党内反腐倡廉法规为例，目前各级党委制定的关于党风廉政建设法规和涉及反腐败内容的法律法规超过2000部[7]。然而，其中现行的党员领导干部廉洁从政、廉洁自律的规定，大多还停留在党内法规层面上，在依法治国、依法执政的背景下，必须提高反腐倡廉的制度化、法制化水平。比如，关于领导干部收入申报问题，目前主要依据的法规是1995年党中央颁布的《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》和2001年中央纪委、中央组织部颁布的《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定（试行）》。但由于这两个都是党内法规性文件，缺乏国家法律的刚性和可操作性，在实践中效果不明显。在当代，家庭财产申报制度是惩治腐败的一项重要终端措施，目的是实行官员财产透明化，使其非法所得无存藏之处。西方发达国家特别注重其建设，建立了比较完善的金融实名制、财产申报制等法律制度。借鉴国际经验，我们认为，家庭财产申报制度事关重大，应以国家立法的形式予以确立，提高其层次。目前，全国人大常委会早已将《财产申报法》列入立法规划，这项工作正在稳步推进。
三、加强党内执法和国家执法的联系与沟通
由于党员领导干部既是党员又是公民的双重身份，使得党内法规和国家法律在某些方面必然要涉及同一对象。因而，在党内法规建设中，我们要正确处理好党内执法与国家执法之间的关系，加强两者之间的联系和沟通。
1.改革和完善党的纪检机关和国家司法机关执纪执法联席会议制度
自1993年纪检监察合署办公以来，各地的纪检监察机关与司法机关（还包括一些行政执法机关）陆续建立了执纪执法联席会议制度。有的县（市、区）规定两个月召开一次会议，有的县（市、区）规定每季度召开一次会议，通过联席会议沟通案件线索，分析交流疑难案件，协调整合办案力量。近年来，各地加大了这方面的改革力度。据悉，上海市纪委、市检察院、市监察委查处和预防工作联席会议制度为案件预防工作的重要组织形式。案件预防工作和需协调配合的重要事项，均由联席会议讨论确定，联席会议每季度召开一次。市纪委、市检察院、市监察委在每年年初研究当年协作开展案件预防工作的重点工作，报经联席会议讨论确定立项申请和有关工作方案，并负责协调本单位各业务部门之间和系统内的协作配合工作，了解掌握全市各级纪检监察机关、检察机关及有关职能机关或部门协作开展案件预防工作的情况，加强督促、指导。为了进一步推动这项工作的制度化、规范化建设，2007年4月23日，上海市纪委、市检察院、市监察委联合制定了《关于协作开展预防党员干部违纪违法和职务犯罪工作的若干意见》。《意见》明确了开展预防工作的原则、内容、机制和方法，要求围绕全市改革、发展、稳定的大局，结合重大案件的查处，选择重点行业、重点领域、重点单位和重要事项联合开展案件预防工作[8]。当然，在实践中，该制度尚不健全，有待进一步完善。
2.纪检监察机关在办案时，要慎用“双规”措施
产生于上世纪九十年代的“双规”措施是一种党内审查的方式，是对犯错误的党员、违反纪律的党员进行审查的一种方式，在目前中国的反腐败斗争中发挥着重要作用，一批大案要案都是由此得以破获的。但由于“双规”措施的依据是党内法规，与宪法和《刑事诉讼法》精神不太吻合，缺乏足够的法律依据，加上实践层面极少数纪检监察干部的滥用，导致理论界一直对其争论不休。为了规范使用“双规”措施，中国共产党先后制定了一系列法规性文件。据统计，从1998年6月至2001年9月，中央纪委、监察部相继出台了四个规范性文件，对“双规”措施做了进一步规范和完善。2005年5月底，中央纪委办公厅下发的“7号文件”与中央办公厅颁布的“28号文件”重新划定了“双规”主体、审批程序和时限，将“双规”实施主体限制在县处级及以上纪检机关，审批程序更为严格，并首次对“双规”时限做出约束，具有重大突破意义。我们认为，在我国反腐败任务依然繁重的背景下，在我国纪检监察体制改革尚未取得实质性进展之前，在司法机关侦破领导干部腐败案件尚未获得更为独立的权力和更加有效的手段之前，“双规”可能会沿用相当长一段时间，但其最终走向应该是纳入法制轨道。届时需要国家借鉴国际经验，制定专门的《反腐败法》，将“双规”纳入其中，真正做到与国家法律的统一。
四、解决党内法规与国家法律冲突的事后排除
1.建立和完善党内法规备案审查制度
由于国家法律法规直接涉及公民、法人和其他组织的权益，行政管理相对人通过提出行政复议、司法机关通过司法审查，国家法律法规中的漏洞和缺陷一般容易被发现。相比之下，党内法规没有规范对象提出复议和进行司法审查的机制，因此，其备案审查工作对于保证党内立法的合宪性、合法性，显得尤为重要。新时期以来，党中央先后颁发了多个关于党内法规备案审查方面的文件。1990年7月通过的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》规定，中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军委及其总政治部和各省、自治区、直辖市党委发布的党内法规，应于发布的同时报送中央备案[2](P710－711)。同年11月12日，中共中央办公厅又专门发出《关于党内法规备案工作有关问题的通知》，明确规定：“联名发布的党内法规，由主办机关报送中央备案。报送中央备案的党内法规，除正式文本外，应附制定说明和备案报告，正式文本十份，制定说明和备案报告各五份。”[2](P712)同时，提出了具体时间要求，“每年一月底以前，中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军委及其总政治部和各省、自治区、直辖市党委应将上一年度发布的党内法规目录报送中央备查。”[2](P712)为进一步加强纪检监察法规备案工作，1994年中央纪委办公厅印发了《关于纪检条规备案工作的通知》。但从实践看，党内法规备案工作制度实行比较迟缓，有些条文规定比较笼统，惩戒性不强，导致一些地方性法规备案不主动、审查不及时、相关党内法规互相矛盾和冲突的问题仍时有发生。一些地区和部门存在报送不及时、不全面等问题，个别的甚至几年也没有一件报备案的法规。为此，2003年12月9日，中央纪委办公厅颁布了《关于进一步加强和改进纪检监察法规备案工作的通知》。《通知》要求进一步提高对备案工作重要性的认识，严格按要求报送规范性备案文件，加强对备案文件的审查工作，加强对备案工作的督促检查，明令要求对报送备案的规范性文件主要审查以下几方面内容：“（一）是否超越权限。（二）是否同法律、法规、规章和党内法规以及党中央、国务院关于党风廉政建设和反腐败的方针、政策相抵触。（三）是否符合制定程序和规范化要求。”[9](P521)
2.适时建立党内违章审查制度
2005年，我国开始借鉴违宪审查制度，即全国人大常委会法制工作委员会专门设立了法规备案审查工作机构，负责法规的备案审查工作，以维护国家法制统一。该机构“对收到的一些公民、组织对有关法规、司法解释提出的审查建议都进行了研究，提出了意见。同时，还有重点地对法规、司法解释进行了主动审查工作。对经审查研究，认为法规、司法解释存在与法律相抵触问题的，提出了处理意见。对其中有些问题，还与制定机关沟通，共同研究解决方案。对不属于法规、司法解释审查的来信，区别情况，分别转送给有关国家机关研究处理。”[10](P122－123)受此启发，我们是否可以考虑在党内也设立一个专门受理对涉嫌违反党章等法规行为进行审查的部门（比如具体可设置在纪委内），建立党内违章审查制度。在制度设计中，可用党内法规的形式明确规定提起审查的主体、受理审查的主体以及纠错的程序，对出台的每一项党内法规的合宪性、合法性和规范性进行严格审查和把关，以有效解决党内法规与国家法律、党内下位法规与上位法规、同一层级间的法规冲突，确保党内法规与国家法律相辅相成，相互协调，维护法制统一。
此外，还需要开展党内法规的清理工作。长期以来，我们党对此缺乏足够认识，直到2002年，中央纪委、监察部才对自改革开放以来涉及反腐倡廉工作的法规文件进行一次全面清理，各地、各部门也相应开展了法规清理工作。因此，要保证党内法规与国家法律相协调，我们必须在完善党内法规备案审查制度的基础上，进一步加大对现有法规的清理和修订工作力度，健全相关具体制度，明确不按照规定程序和时限对法规进行清理修订的纪律责任，增强法规清理工作的刚性约束，切实维护党内法规体系的完整、协调和统一。
收稿日期：2010－12－26
标签：法律论文; 立法原则论文; 法律制定论文; 宪法修改论文; 国家部门论文; 双规论文; 反腐倡廉论文; 时政论文;